小產(chǎn)權(quán)房法律問題研究

摘 要 近兩年，小產(chǎn)權(quán)房問題成為當(dāng)前亟待解決的社會難題。它不僅涉及到經(jīng)濟(jì)、法律層面，涉及到政府、農(nóng)民個人、農(nóng)村集體和開發(fā)商等多個利益主體，而且還涉及到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、城鎮(zhèn)住房保障等復(fù)雜的制度層面。本文就從法律的角度來探討小產(chǎn)權(quán)房目前產(chǎn)生的社會矛盾等問題，對小產(chǎn)權(quán)房面臨的困境探討解決之道。

關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 土地管理制度 住房保障制度

作者簡介：張凱南，山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院2014級經(jīng)濟(jì)法專業(yè)在讀研究生，研究方向：財稅法。

中圖分類號：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-186-02

一、小產(chǎn)權(quán)房的概述

（一）小產(chǎn)權(quán)房的定義

法律上并沒有嚴(yán)格界定何為小產(chǎn)權(quán)房，也根本沒有規(guī)范的法律術(shù)語，小產(chǎn)權(quán)房只是大家通俗的稱呼。為了區(qū)別經(jīng)法定審批程序在國有土地上建設(shè)出售的商品房（俗稱大產(chǎn)權(quán)），住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于購買新建商品房的風(fēng)險提示》中，對小產(chǎn)權(quán)房做了如下定義：“在農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)的房屋，未經(jīng)規(guī)劃、未繳納土地出讓金等費用向集體組織以外的居民銷售，并且其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會頒發(fā)”。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的性質(zhì)

我國《土地管理法》規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)所需的土地限于國有土地，集體土地的非農(nóng)利用只能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)中選擇。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。因此，利用集體土地進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)是與現(xiàn)行法律相沖突。

根據(jù)物權(quán)法的基本理論，小產(chǎn)權(quán)房中的產(chǎn)權(quán)不是房屋所有權(quán)，房屋占有者并不直接享有使用、受益和處分的權(quán)利。具體來說，在集體宅基地上建設(shè)的房屋，其所有權(quán)主體只能是具有集體組織成員身份的村民，而集體建設(shè)用地是禁止流轉(zhuǎn)的，集體土地上的房屋建設(shè)好后，所有者不能將其出售給本集體組織以外的成員。小產(chǎn)權(quán)房的購買者通過支付對價獲取的不是房屋的所有權(quán)，而是房屋的租賃權(quán)和使用權(quán)，只是這種租賃權(quán)和使用權(quán)的行使期限很長而已。

可見，就當(dāng)前法律、法規(guī)而言，小產(chǎn)權(quán)房并沒有依法存在的依據(jù)?！靶　碑a(chǎn)權(quán)房實際上是“無”產(chǎn)權(quán)房、違法房，它的存在得不到法律的認(rèn)可，它的流轉(zhuǎn)得不到法律的保護(hù)。

二、小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的原因

（一）二元土地產(chǎn)權(quán)制度是根源

依照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民集體不能出讓或出租甚至轉(zhuǎn)讓其所有的土地使用權(quán)，不能讓其用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，不論什么單位和個人使用土地用于建設(shè)，都得按照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定申請，且只能申請使用國有土地。即使是開發(fā)商要修建商品房，也必須依法申請使用國有土地，除非屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員要辦企業(yè)或者修建自己的住房，才可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地。所以，如果要將商品房修建在農(nóng)村集體所有的土地上，首先，得由政府出面征地，然后將征得的地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。其次，由政府將建設(shè)用地出讓給開發(fā)商，開發(fā)商再把土地出讓金等合法的稅費向政府繳納完畢后，其才可開始修建商品房，向購房者出售。正是由于這種雖然合法但不合理的怪邏輯存在，今天遍布全國的小產(chǎn)權(quán)房才會存在，才會引發(fā)一系列問題。究其存在的根本原因，主要是目前試行的土地雙軌制度造成的。

（二）城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價格虛高

近幾年，我國全面實施住房制度改革，城市建設(shè)水平也由于房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而有很大進(jìn)步。但是其中也有著人為投機(jī)與炒作的違規(guī)操作，導(dǎo)致房價水漲船高。因此，大部分購房者購買小產(chǎn)權(quán)房的原因是由于其低廉價格。大多數(shù)的購買者都為自己居住，但是仍有資金富裕的投資者以其作為一種賺取利潤的手段。購買小產(chǎn)權(quán)房的人，不外乎有這么幾種類型：第一類，即前文所述手頭富裕之人，也是極少數(shù)之人，他們購買力強(qiáng)，購買小產(chǎn)權(quán)房主要用來投資；第二類是購買力較弱，可沒有資格申請購買經(jīng)濟(jì)適用房和限價房，但為滿足基本所需“住”，而出此策略；第三類是符合購買經(jīng)濟(jì)適用房或者限價房的條件，但是在資格審查階段遭遇到暗箱操作或者由于自身經(jīng)濟(jì)條件等問題，由此仍選擇了小產(chǎn)權(quán)房。

再加上，我國經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等住房保障制度仍然亟待完善，無法及時跟上迅速且持續(xù)增長的住房需求，因而，導(dǎo)致中低收入家庭得不到住房保障，選擇小產(chǎn)權(quán)房也著實是無奈之舉。

（三）監(jiān)管漏洞是溫床

從實際情況可看出，小產(chǎn)權(quán)房多集中在市郊，就在政府的眼皮底下，從開工建設(shè)到出售交付，一時半刻不可能完成得了。若是相關(guān)政府職能部門及早的介入，發(fā)現(xiàn)一起就查處一起，在小產(chǎn)權(quán)房剛有露頭之勢就毅然制止，那么就不會形成現(xiàn)如今的燎原之勢。在如此長期的一個過程中，監(jiān)管不嚴(yán)、監(jiān)管不力是毋庸置疑的。并且在其中還有很多基層干部、鄉(xiāng)政府的領(lǐng)導(dǎo)從中謀取利益，甚至有些還有更長的利益鏈條，這些都是在處理小產(chǎn)權(quán)房問題中不能忽視的。事實可看出，監(jiān)管漏洞的存在是很明顯的，而且還僅僅是冰山一角，更為可怕的是，有些地方政府有些基層領(lǐng)導(dǎo)為了謀取私利，還在扮演著推波助瀾的角色，導(dǎo)致牽涉面廣，難以進(jìn)行合理的疏導(dǎo)。這對徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問題的危害性是深遠(yuǎn)的，是不能忽略的一個嚴(yán)峻問題。

三、小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)制及制度完善

（一）抑制小產(chǎn)權(quán)房繼續(xù)發(fā)展的路徑

面對動機(jī)各異的購買者，處理小產(chǎn)權(quán)房的解決對策也形態(tài)各異。不可一刀切，直接整個廢除小產(chǎn)權(quán)房已存法律法規(guī)，如此會損害已是中低收入的購房者群體，更甚會影響到社會的穩(wěn)定性，必須要具體問題具體分析。也不能任意就使其合法化，法律法規(guī)的修改自然免不了，同樣的也會涉及到多方利益互相博弈。不妨進(jìn)行試點，制定科學(xué)合理的相關(guān)法律文件，然后再進(jìn)行全面推廣，由此可逐漸解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

1.農(nóng)用地上的小產(chǎn)權(quán)房的解決辦法：原則上，根據(jù)我國《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)用地上禁止進(jìn)行違法的非農(nóng)建設(shè)。農(nóng)業(yè)用地本就數(shù)量少，而我國人口眾多，因此，本著保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的宗旨，應(yīng)該將小產(chǎn)權(quán)房拆除復(fù)耕，并且確定房屋買賣合同無效。而事實上，對于已經(jīng)建立小產(chǎn)權(quán)房多年的農(nóng)業(yè)用地上，復(fù)耕價值已不復(fù)存在。因此，對于這類小產(chǎn)權(quán)房，只能盡量做到“事后的補(bǔ)救”。即首先補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)、土地出讓金等稅費使其合法化，再對本應(yīng)避免此事發(fā)生的各監(jiān)管主體進(jìn)行行政乃至刑事處罰。

2.規(guī)范宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房：雖然建設(shè)在宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房并無威脅到耕地的問題，但本著宅基地集約化利用的原則，盡量不要拆除以節(jié)省資源，但也應(yīng)具體問題具體解決。首先，對于某些建筑質(zhì)量明顯不合格的小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)堅決予以取締。其次，若有法定資格的村集體組織或者農(nóng)民將自己宅基地的房屋出售的，應(yīng)讓購房者補(bǔ)辦房屋合法化手續(xù)，補(bǔ)交土地出讓金等相關(guān)稅費。若房屋本身即為違法建筑，應(yīng)予以拆除。對于購房者的損失，雙方可以協(xié)商解決。協(xié)商不成的，可依據(jù)合同進(jìn)行處理或者走法律程序進(jìn)行解決。

3.其他農(nóng)村建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房的處理方法：對于此類小產(chǎn)權(quán)房，監(jiān)管組織應(yīng)盡量統(tǒng)一登記，進(jìn)行資源整合，再進(jìn)行歸類整理。達(dá)到建筑標(biāo)準(zhǔn)的，由政府出面，進(jìn)行房屋性質(zhì)轉(zhuǎn)化。例如將這些小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)榱夥炕蛘呓?jīng)濟(jì)適用房。同樣的，購物者也應(yīng)辦理合法手續(xù)換取證書，補(bǔ)交稅費。若房屋不適宜轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)適用房或者廉租房的，如別墅、度假村等，則應(yīng)當(dāng)在符合一定條件下，要求購房者進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。

（二）解決小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)法律規(guī)制

1.完善小產(chǎn)權(quán)房的相關(guān)立法制度：小產(chǎn)權(quán)房問題的法律空白依然有很多需要填補(bǔ)的地方，正是由于這些法律漏洞的存在，給不論是購房者還是開發(fā)商都有了可趁之機(jī)。并且給監(jiān)管部門如建設(shè)部門和房屋管理部門帶來了監(jiān)管的困境，也為某些妄圖逃脫監(jiān)管責(zé)任的監(jiān)管主體提供了借口與逃避責(zé)任的理由。由此可見，一部可以調(diào)整這些利益主體的法律迫在眉睫，如何均衡社會各階層，如何穩(wěn)定整個社會，是立法需要解決也必須要解決的問題。

2.加強(qiáng)群眾對于小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)法律法規(guī)和政策的宣傳力度：在小產(chǎn)權(quán)房的問題上，群眾雖已有一定的法律常識，當(dāng)仍相對淡薄。并且隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，小產(chǎn)權(quán)房又產(chǎn)生了更多的新現(xiàn)象、新問題。許多小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)者和房屋購買者有很大一部分人并不知道自己觸犯了國家法律。這就使得監(jiān)管也增添了難度，對違法者的處罰也增加了極大的不確定性。因此，做好小產(chǎn)權(quán)房的普法宣傳就顯得尤為重要。同時也可以動員群眾進(jìn)行社會監(jiān)督，對違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行舉報，對不認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管主體進(jìn)行檢舉，及時制止違法違規(guī)現(xiàn)象。而站在違規(guī)開發(fā)商等投機(jī)分子的角度看，則可以給予其警示作用，遏制其知法犯法。

3.加大對過錯各方的懲罰力度：政府對于相關(guān)過錯方的懲罰力度要根據(jù)責(zé)任大小和實際情況拿捏得當(dāng)。譬如，對于村集體或者村委會來說，沒收違法所得或者罰款等經(jīng)濟(jì)性處罰就稍差適宜。因為對上述主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性懲罰，最終的受罰者依然是普通的村民。再加上，本就已經(jīng)失去土地的他們，又被處以經(jīng)濟(jì)性罰款，這對他們來說便是雪上加霜，失去了努力掙得的經(jīng)濟(jì)利益，更損失了生活保障。如此做法，很可能激化社會各階層的矛盾，明顯不利于社會穩(wěn)定，也不利于農(nóng)村和諧發(fā)展進(jìn)步。然而，懲罰措施應(yīng)區(qū)別對待惡意的房地產(chǎn)開發(fā)商。對于知法犯法、謀取利益開發(fā)建設(shè)商品房的他們，應(yīng)從重予以處罰。

（三）完善小產(chǎn)權(quán)房問題的相關(guān)制度

1.解決二元土地產(chǎn)權(quán)制度：出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的根本原因是先行土地制度，必須從根源入手。因此要解決根本問題，就要改革集體土地制度，平衡集體土地和國有土地，讓二者“同地同價同權(quán)”。若將土地制度放開，靈活使用集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，則不僅僅可以解決小產(chǎn)權(quán)房問題，還可以增加農(nóng)民收入，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

用法律將農(nóng)民集體的利益以法定權(quán)利固定下來。農(nóng)民向除集體組織內(nèi)的成員外的第三人有償出讓土地時，無論是使用期限還是使用費用都可由雙方自由協(xié)商。若無協(xié)商，則默認(rèn)為國有土地使用期限。若使用期限到期，仍然由集體收回使用權(quán)。若想要繼續(xù)使用，應(yīng)協(xié)商確定下一周期的使用時間與使用費用。

2.完善住房保障體系：我國近兩年經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，房價也不斷攀升。而社會保障性住房體系的完善卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于房地產(chǎn)市場化的進(jìn)程。因此，很多中低收入的家庭正是由于無法負(fù)擔(dān)起城市中的商品房價格才轉(zhuǎn)而選擇小產(chǎn)權(quán)房。中央雖也出臺了相關(guān)控制房價的政策與措施來完善住房保障體系，但很大比例上并不能滿足大多數(shù)中低收入家庭的要求。還出現(xiàn)了很多私自攫取利益的投機(jī)分子和可以加高門檻的各種弊病。

為了解決這些問題，必須要繼續(xù)完善住房保障體系。要激發(fā)開發(fā)商的建設(shè)熱情，政府出臺以相關(guān)的激勵政策，推動住房市場化。加大投資保障性住房建設(shè)，增加廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的建造數(shù)量。完善保障性住房的分配制度，填補(bǔ)分配制度漏洞。在監(jiān)管方面，相關(guān)部門要加大監(jiān)督力度，確保執(zhí)行到位。對某些以職權(quán)來謀取私利的相關(guān)干部要著重進(jìn)行處罰，開除黨籍，追究其行政或刑事責(zé)任，提高違規(guī)違法成本。最后，仍然要繼續(xù)完善相關(guān)立法。并且考慮是否可以將符合條件的失地農(nóng)民納入住房保障體系。用法律來支撐政策的實施，以國家強(qiáng)制力來促進(jìn)制度的制定。

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