新常態(tài)下北京城鄉(xiāng)一體化深化發(fā)展的思考

摘 要：加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的必然要求。近年來(lái)，北京為了率先形成城鄉(xiāng)一體化格局，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)在空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的融合發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化處于較高水平。但目前，北京的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題仍然較為突出。文章在剖析北京城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出北京應(yīng)從深化農(nóng)村各項(xiàng)制度改革、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展、深化城鄉(xiāng)結(jié)合部改造等方面深化城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，率先形成城鄉(xiāng)一體化新格局。

關(guān)鍵詞：新常態(tài) 城鄉(xiāng)一體化 深化發(fā)展

中圖分類(lèi)號(hào)：F207 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）05-026-04

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正進(jìn)入由高速增長(zhǎng)向中高速轉(zhuǎn)換、由依靠資源和數(shù)量轉(zhuǎn)向依靠結(jié)構(gòu)調(diào)整和質(zhì)量提升的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。認(rèn)識(shí)新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，就成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求、新條件。新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化發(fā)展也提出了新的要求。近年來(lái)，北京統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)在空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面實(shí)行融合發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化處于較高水平。但同時(shí)，由于城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大、農(nóng)村建設(shè)欠賬較多等，北京城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾依然比較突出。在新常態(tài)背景下，如何深化城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就成為北京面臨的重要問(wèn)題。本文在剖析北京城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題的基礎(chǔ)上，提出北京應(yīng)從深化農(nóng)村各項(xiàng)制度改革、促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展、深化城鄉(xiāng)結(jié)合部改造等方面，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，率先形成城鄉(xiāng)一體化新格局。

一、北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?fàn)顩r

從2002年黨的十六大首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”以來(lái)，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，已成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。在全國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的背景下，2008年北京通過(guò)了《中共北京市委關(guān)于率先形成城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化新格局的意見(jiàn)》。圍繞率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化新格局這一根本目標(biāo)，市委市政府制定了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的具體規(guī)劃。2011年制定了《北京市“十二五”時(shí)期城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化發(fā)展規(guī)劃》，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，在空間、土地、產(chǎn)業(yè)、人口、生態(tài)等方面落實(shí)率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的任務(wù)，極大地推動(dòng)了北京城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐的發(fā)展。2014年北京農(nóng)村工作會(huì)議下發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革 加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見(jiàn)》。2015年北京農(nóng)村工作會(huì)議又強(qiáng)調(diào)了要堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向，用改革創(chuàng)新推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。在一些政策、措施的推動(dòng)下，北京城鄉(xiāng)一體化取得了顯著進(jìn)展。

（一）形成“中心城—新城—小城鎮(zhèn)—新型農(nóng)村社區(qū)”的城鄉(xiāng)格局

北京已經(jīng)形成了“中心城—新城—小城鎮(zhèn)—新型農(nóng)村社區(qū)”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。按照《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》，北京市啟動(dòng)了11個(gè)新城建設(shè)，新城綜合承載能力顯著提升，已經(jīng)成為北京新增人口和產(chǎn)業(yè)的重要承載地，也是中心城區(qū)人口和功能疏解的承接空間。通州新城作為首都城市副中心，要在落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位上擔(dān)起承接與疏解的雙重責(zé)任，在構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上擔(dān)起產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市發(fā)展的雙重責(zé)任，在京津冀協(xié)同發(fā)展上擔(dān)起自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的雙重責(zé)任。同時(shí)，重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)加快。北京共有182個(gè)建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中42個(gè)是重點(diǎn)建設(shè)的小城鎮(zhèn)。近年來(lái)，通過(guò)分類(lèi)引導(dǎo)，初步形成了園區(qū)帶動(dòng)型、旅游帶動(dòng)型、農(nóng)業(yè)帶動(dòng)型等一批特色小城鎮(zhèn)。此外，2011年，北京確定12個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)，推動(dòng)城市服務(wù)管理向農(nóng)村延伸。通過(guò)試點(diǎn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)社區(qū)“產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)充分，環(huán)境宜居、住房舒適，設(shè)施完善、服務(wù)均等，管理民主、文明和諧”的目標(biāo)。同時(shí)，探索規(guī)劃、土地、籌資、就業(yè)、新民居建設(shè)以及社區(qū)服務(wù)的新途徑。目前，新型農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)擴(kuò)大到48個(gè)。

（二）農(nóng)村土地、產(chǎn)權(quán)改革取得成效

北京市在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)起來(lái)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)起來(lái)、農(nóng)民組織起來(lái)的“新三起來(lái)”改革目標(biāo)的指導(dǎo)下，不斷加快農(nóng)村改革，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力。一是完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)工作，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大。全市集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作順利完成，確權(quán)土地總面積共計(jì)462.2萬(wàn)畝。通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式流轉(zhuǎn)，確權(quán)土地流轉(zhuǎn)占確權(quán)總面積的60%以上。二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地集約利用。大興區(qū)西紅門(mén)鎮(zhèn)、海淀區(qū)東升鎮(zhèn)開(kāi)展了集體建設(shè)用地鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、集約高效利用試點(diǎn)，并推廣到6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的辦法，郊區(qū)農(nóng)村主動(dòng)淘汰低端產(chǎn)業(yè)，加快高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地“騰籠換鳥(niǎo)”。三是加強(qiáng)了集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理。按照“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”的方向，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革加快，截止到2014年底，全市累計(jì)完成改革的單位達(dá)到3882個(gè)，其中村級(jí)3863個(gè)，完成比例達(dá)到97.1%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)19個(gè)，完成比例為9.7%。

（三）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化進(jìn)程加快

經(jīng)過(guò)多年持續(xù)投入，北京城鄉(xiāng)間的基礎(chǔ)設(shè)施差距日益縮小，農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施步入發(fā)展期。除了優(yōu)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的日常維護(hù)、提升運(yùn)營(yíng)水平，還注重通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)提升農(nóng)村居民生活質(zhì)量。2014年，北京制定了《提升農(nóng)村人居環(huán)境推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)（2014-2020年）》，首次提出建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的建設(shè)目標(biāo)，具體包括推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)電網(wǎng)改造、農(nóng)宅抗震節(jié)能改造、污水處理、環(huán)境綜合整治、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等。隨著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的不斷加大，農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件發(fā)生了很大改善，促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展。

北京逐步加大對(duì)郊區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域的投入力度，推動(dòng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)水平顯著提升。在教育方面，2014年北京建設(shè)20所城鄉(xiāng)一體化學(xué)校，提供學(xué)位數(shù)3.5萬(wàn)個(gè)，使優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。在醫(yī)療方面，2014年，北京城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均籌資提高至1000元，新農(nóng)合的人均籌資也在680元的基礎(chǔ)上提高到1000元，，并且提高的部分由市、區(qū)財(cái)政分擔(dān)，個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變。2014年出臺(tái)了《北京市城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)試行辦法》，城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)待遇與現(xiàn)行職工醫(yī)保對(duì)接。在養(yǎng)老保障制度方面，北京在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了一體化，對(duì)城鄉(xiāng)居民實(shí)行統(tǒng)一繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一保險(xiǎn)待遇。2015年，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月提高到470元，城鄉(xiāng)居民老年保障福利養(yǎng)老金提高到385元。

（四）城鄉(xiāng)結(jié)合部改造取得成效

北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的人口資源環(huán)境矛盾最突出，社會(huì)秩序最紊亂，利益訴求最復(fù)雜，城鄉(xiāng)反差最明顯。為了解決這些問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，北京開(kāi)始城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造工作。遵循“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、政策創(chuàng)新”的原則，北京市從2009年以北塢村、大望京村為城鄉(xiāng)結(jié)合部綜合配套改革試點(diǎn)，采取“新村建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、制度創(chuàng)新相互配套的一攬子改革方案”，完成了舊村改造、農(nóng)民上樓、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等一系列改造。在試點(diǎn)村經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2010年北京啟動(dòng)了城鄉(xiāng)結(jié)合部50個(gè)重點(diǎn)村的改造，2015年基本完成回遷安置。目前，50個(gè)重點(diǎn)村的集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)和新型社區(qū)建設(shè)等工作逐步推進(jìn)。通過(guò)城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造，使得農(nóng)村面貌發(fā)生了根本改變，農(nóng)民的居住生活環(huán)境得到改善，使村民成為有崗位、有資產(chǎn)、有保障、有組織的新市民，而且通過(guò)環(huán)境改善、集約土地，創(chuàng)造了更好的投資環(huán)境，促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、北京城鄉(xiāng)一體化深化發(fā)展遇到的問(wèn)題

北京實(shí)行城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以來(lái)，取得了很大成效和進(jìn)展。但由于各種因素的影響，北京在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化深化發(fā)展中還存在不少突出問(wèn)題。2014年北京市委十一屆四次全會(huì)上郭金龍書(shū)記談到，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本改變，城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然很大。當(dāng)前，城鄉(xiāng)發(fā)展中一些深層次的問(wèn)題和矛盾逐漸顯露，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）城鄉(xiāng)收入差距仍然較大

近年來(lái)，北京城鄉(xiāng)居民收入均保持較快的增長(zhǎng)，但收入差距仍較大。2014年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為43910元，比上年增長(zhǎng)8.9%，扣除物價(jià)因素后，實(shí)際增長(zhǎng)7.2%。農(nóng)村居民人均純收入為20226元，比上年增長(zhǎng)10.3%，扣除物價(jià)因素后，實(shí)際增長(zhǎng)為8.6%，城鄉(xiāng)居民收入比2.17。北京城鄉(xiāng)收入差距雖然從總體上看低于全國(guó)平均水平，但城鄉(xiāng)居民收入差距縮小的趨勢(shì)并不明顯。2014年，北京人均GDP達(dá)到16278美元，達(dá)到富裕國(guó)家發(fā)展的水平，城鎮(zhèn)化率也已達(dá)到86.3%，進(jìn)入城市化率較高階段，但城鄉(xiāng)居民收入差距比較高。1997年以前北京城鄉(xiāng)居民收入比都在兩倍以下，之后都超過(guò)兩倍。從近三年城鄉(xiāng)居民收入比來(lái)看，分別是2.21、2.20和2.17（見(jiàn)表1），收入差距逐步在縮小。但城鄉(xiāng)收入絕對(duì)差距仍不斷拉大，2012年是19993元，2013年達(dá)到21984元，2014年，城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)值差達(dá)到了23684元，差距較大。

（二）集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足

北京農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展活力不足，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)層次較低，發(fā)展效益較低。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)都利用集體產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的層次較低，多數(shù)處于“小散低弱”狀況，經(jīng)濟(jì)效益很低。大多集中在批發(fā)零售業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、居民服務(wù)業(yè)和一般制造業(yè)領(lǐng)域（見(jiàn)表2）。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然規(guī)劃建設(shè)了科技園區(qū)和服務(wù)業(yè)功能區(qū)，但由于園區(qū)規(guī)模小，配套設(shè)施不完善，入駐企業(yè)層次不高，并存在一些企業(yè)占地不經(jīng)營(yíng)等問(wèn)題，整體產(chǎn)出效益較低。村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織中，有55.8%以第一產(chǎn)業(yè)為主，村集體收入普遍偏低或者沒(méi)有收入。有2.2%以第二產(chǎn)業(yè)為主，多數(shù)從事小型建筑構(gòu)件加工業(yè)務(wù)，缺乏持續(xù)發(fā)展能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。第三產(chǎn)業(yè)也多以房屋出租為主。

農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨很多問(wèn)題。一是發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的資源約束加大。新城與小城鎮(zhèn)建設(shè)、平原造林等都不同程度擠占了農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間。2005—2011年間，北京市耕地減少17.9萬(wàn)畝，年均減少約3萬(wàn)畝。農(nóng)業(yè)發(fā)展的水資源約束不斷增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)增加值占GDP的0.8%，用水量卻占到全市總用水量的1/4，部分高水耗農(nóng)業(yè)將逐步退出。二是休閑農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有待提升。北京休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展帶有盲目性，缺乏科學(xué)合理規(guī)劃，導(dǎo)致項(xiàng)目雷同、質(zhì)量不高，已有經(jīng)營(yíng)模式與消費(fèi)者需求錯(cuò)位，不能體現(xiàn)出休閑農(nóng)業(yè)的多功能性等問(wèn)題。

（三）農(nóng)村各項(xiàng)制度改革進(jìn)展緩慢

北京城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，農(nóng)村的各項(xiàng)制度改革進(jìn)展較為緩慢，也阻礙著一體化的深化發(fā)展。一方面，農(nóng)村土地制度改革進(jìn)展較慢。第一，征地制度存在問(wèn)題?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償辦法存在著征地程序不完善，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距大，被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障不足等，帶來(lái)了農(nóng)民的上訪等問(wèn)題。再加上在城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，征地拆遷的成本不斷提高，也加大了政府的負(fù)擔(dān)。第二，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革問(wèn)題。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o證私下流轉(zhuǎn)、違法建設(shè)等現(xiàn)象比較普遍，違法建設(shè)主要用于流動(dòng)人口出租屋、倉(cāng)庫(kù)、廠房、市場(chǎng)等低端業(yè)態(tài)，土地利用效率較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年在全市治理違法用地違法建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的臺(tái)賬中，匯總了全市15萬(wàn)處違法用地違法建設(shè)項(xiàng)目信息，總建設(shè)面積達(dá)2500萬(wàn)平方米。其中很大一部分是農(nóng)村集體建設(shè)用地的違法建設(shè)。第三，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題。北京對(duì)集體土地所有權(quán)的確權(quán)已經(jīng)完成，集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)剛開(kāi)始試點(diǎn)，由于制度不完善、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬關(guān)系混亂等問(wèn)題，進(jìn)展緩慢。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革亟待深化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)集體產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)展緩慢，村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)改革有不少也并不徹底，有的沒(méi)有進(jìn)行資產(chǎn)處置和股權(quán)量化。改制后一些新型集體經(jīng)濟(jì)組織管理運(yùn)行不規(guī)范。截止到2014年底，全市累計(jì)完成改革的單位達(dá)到3882個(gè)。正在進(jìn)行改革的單位有89個(gè)，其中村級(jí)77個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)12個(gè)。全市尚有114個(gè)村沒(méi)有完成產(chǎn)權(quán)制度改革。

（四）城鄉(xiāng)公共服務(wù)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)均等化

隨著北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進(jìn)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平得到了明顯提升。但城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)差距仍很大，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)均等化。一是城鄉(xiāng)公共服務(wù)質(zhì)量差距較大。雖然北京在學(xué)校、醫(yī)療設(shè)施、文化設(shè)施等硬件建設(shè)上基本實(shí)現(xiàn)了一體化，但由于長(zhǎng)期對(duì)農(nóng)村投入不足，而且財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入偏重于農(nóng)村生產(chǎn)，社會(huì)公共資源配置的城鄉(xiāng)不均衡狀態(tài)沒(méi)有明顯改善，郊區(qū)城鎮(zhèn)地區(qū)污水處理、垃圾清理等基礎(chǔ)設(shè)施不配套，限制了其緩解市區(qū)人口壓力功能的發(fā)揮。城鄉(xiāng)公共服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)不均衡，農(nóng)村地區(qū)對(duì)優(yōu)秀教師、優(yōu)秀醫(yī)務(wù)工作者等公共服務(wù)領(lǐng)域人才的吸引力不強(qiáng)，而且農(nóng)村優(yōu)秀公共服務(wù)人才流出現(xiàn)象嚴(yán)重，使得農(nóng)村地區(qū)在教學(xué)質(zhì)量、醫(yī)療服務(wù)能力、公共文化供給等方面，與城市相比存在明顯差距。二是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距大。雖然北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施水平在全國(guó)處于領(lǐng)先地位，但城鄉(xiāng)差異大，道路長(zhǎng)度、污水和垃圾處理能力、環(huán)衛(wèi)機(jī)械等城市公共設(shè)施的人均占有量遠(yuǎn)低于城市近郊區(qū)。鄉(xiāng)村差異也較大，最突出的是遠(yuǎn)郊山區(qū)建設(shè)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平原區(qū)。而且基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施投入與維護(hù)機(jī)制尚未建立。三是城鄉(xiāng)社會(huì)保障沒(méi)有實(shí)現(xiàn)一體化。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受二元體制的影響，造成城鄉(xiāng)社會(huì)保障系統(tǒng)各自封閉運(yùn)行，保障水平和標(biāo)準(zhǔn)各異。

（五）城鄉(xiāng)結(jié)合部外移現(xiàn)象嚴(yán)重

北京城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)長(zhǎng)期面臨著人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源環(huán)境之間的尖銳矛盾。幾年來(lái)進(jìn)行的城鄉(xiāng)結(jié)合部綜合配套改革措施的實(shí)施取得了很大成效，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部面貌發(fā)生了很大改觀。但近年來(lái)，北京常住人口持續(xù)增長(zhǎng)，并繼續(xù)向郊區(qū)擴(kuò)散，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)結(jié)合部外移的趨勢(shì)。2014年北京按照治安秩序混亂、違建問(wèn)題突出、警情案件高發(fā)、環(huán)境衛(wèi)生臟亂、戶(hù)籍人口與流動(dòng)人口數(shù)量比例倒掛嚴(yán)重等標(biāo)準(zhǔn)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部范圍內(nèi)確定了60個(gè)重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)整治。可見(jiàn)，隨著近郊城鄉(xiāng)一體化的改造，新的城鄉(xiāng)結(jié)合部有向遠(yuǎn)郊區(qū)蔓延的趨勢(shì)，形成一系列新的問(wèn)題。只要城市的邊界不斷地?cái)U(kuò)張，在解決既有的城鄉(xiāng)結(jié)合部問(wèn)題的同時(shí)，新的城鄉(xiāng)結(jié)合部問(wèn)題便會(huì)伴隨城市擴(kuò)張不斷地在邊緣重新生長(zhǎng)出來(lái)。這也是今后北京城鄉(xiāng)一體化深化發(fā)展需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

三、新常態(tài)下北京城鄉(xiāng)一體化深化發(fā)展的思路

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)形勢(shì)下，要解決北京城鄉(xiāng)差距的根本問(wèn)題，必須把健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制作為全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（一）進(jìn)行城鄉(xiāng)融合的制度創(chuàng)新

一是進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)順利進(jìn)行的重要保障。通過(guò)農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新，發(fā)揮農(nóng)村土地資源潛力，提高土地利用率，增加土地收益。首先進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地改革。十八屆三中全會(huì)指出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。目前，北京集體土地面積13257.05平方公里，占土地總面積80.80%，集體建設(shè)用地1539平方公里。農(nóng)村集體建設(shè)用地總量大、布局散，利用強(qiáng)度和效益比較低。需要統(tǒng)籌制定城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，把農(nóng)村集體建設(shè)用地利用規(guī)劃納入全市總體發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，研究制定農(nóng)村集體建設(shè)土地開(kāi)發(fā)利用的具體政策，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，發(fā)展符合首都職能和區(qū)域功能定位的產(chǎn)業(yè)，增大農(nóng)民、農(nóng)村的土地收益。其次進(jìn)行宅基地制度改革。深化農(nóng)民宅基地制度改革，開(kāi)展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。北京目前在進(jìn)行農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，如懷柔區(qū)渤海鎮(zhèn)田仙峪村，把農(nóng)村閑置農(nóng)宅集中起來(lái)，進(jìn)行市場(chǎng)化和商業(yè)化的運(yùn)作，用閑置的宅基地進(jìn)行一些與城市市場(chǎng)需求相符合的休閑養(yǎng)老，發(fā)展休閑養(yǎng)老業(yè)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。最后，深化征地制度改革。加快修改2004年出臺(tái)的北京市有關(guān)征地政策的148號(hào)令，統(tǒng)籌縮小征地范圍與允許集體建設(shè)用地入市協(xié)同推進(jìn)。完善農(nóng)民市民化過(guò)程中土地權(quán)利保障機(jī)制，不能強(qiáng)行要求農(nóng)民放棄土地承包權(quán)利和宅基地用益物權(quán)。

二是進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革。2014年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》。 2015年中央“一號(hào)文件”對(duì)推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出了明確部署，要求探索農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。近年來(lái)，北京積極推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)了“資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東”，農(nóng)民真正成為集體資產(chǎn)的主人，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)投資主體多元化。但還存在不少問(wèn)題，還要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。首先要在總結(jié)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革。其次要加快研究制定加強(qiáng)新型集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范化管理的辦法和措施，從完善組織架構(gòu)、強(qiáng)化制度建設(shè)、規(guī)范分配機(jī)制、理順組織關(guān)系等方面全面加強(qiáng)新型集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行管理。最后是制定促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的相關(guān)政策，加大對(duì)新型集體經(jīng)濟(jì)組織的扶持力度。

（二）促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展

一是建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化不是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一樣化。城市與鄉(xiāng)村因資源稟賦和功能定位不同，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)實(shí)現(xiàn)差異化，防止出現(xiàn)差異同構(gòu)和低水平重復(fù)建設(shè)。北京要充分利用農(nóng)村的資源、生態(tài)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展適合農(nóng)村特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，運(yùn)用科技創(chuàng)新提高農(nóng)業(yè)附加值上下功夫，讓農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)鏈增值中獲取更多收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)向城市擴(kuò)展。通過(guò)資源互補(bǔ)、要素互補(bǔ)促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合理分工、協(xié)調(diào)發(fā)揮。

二是構(gòu)筑城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈。要整合城鄉(xiāng)資源，培育龍頭企業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村延伸、城市服務(wù)向農(nóng)村輻射及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)向城市擴(kuò)展。尤其是在農(nóng)村要承接好城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的對(duì)接。

三是促進(jìn)不同產(chǎn)業(yè)園區(qū)與周邊農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效銜接。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)，可以引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目和生產(chǎn)要素對(duì)接，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源合理配置。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)也可以提升農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)層次，帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的物業(yè)、商貿(mào)服務(wù)、旅游、物流、保潔、保安等服務(wù)業(yè)，從而拉動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如東升鎮(zhèn)的“東升科技園”、玉泉村的“玉泉慧谷科技園”等的建立，都極大地帶動(dòng)了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展也可以和城鎮(zhèn)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。

（三）解決農(nóng)民就業(yè)、社會(huì)保障問(wèn)題

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的目的是要讓農(nóng)民真正享受到城市化的新成果。而不能只注重實(shí)現(xiàn)農(nóng)民戶(hù)籍身份的變更，不解決好他們的就業(yè)、社會(huì)保障等問(wèn)題，從而使得農(nóng)民出現(xiàn)“被城市化”的現(xiàn)象。只有當(dāng)農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式發(fā)生質(zhì)的變化，在權(quán)利義務(wù)上和城鎮(zhèn)居民完全平等時(shí)，才真正實(shí)現(xiàn)了的城鄉(xiāng)一體化。首先，大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)民就業(yè)。在城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，要把發(fā)展產(chǎn)業(yè)和促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收擺在突出位置。一方面要結(jié)合地區(qū)功能定位，發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)，并對(duì)本地區(qū)原有產(chǎn)業(yè)進(jìn)行篩選和淘汰，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平和層次，壯大集體經(jīng)濟(jì)力量，吸收農(nóng)民就地就業(yè)。另一方面要加大對(duì)農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)。北京實(shí)行重點(diǎn)村的城鄉(xiāng)一體化改造后，出現(xiàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)意愿不強(qiáng)，就業(yè)技能與就業(yè)崗位失衡，轉(zhuǎn)移就業(yè)難以實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象。這就需要幫助農(nóng)民做好自我定位和職業(yè)設(shè)計(jì)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)。其次，要統(tǒng)籌謀劃農(nóng)民社保問(wèn)題。農(nóng)民社保問(wèn)題是城鄉(xiāng)一體化順利進(jìn)行的關(guān)鍵。隨著北京城鄉(xiāng)一體化的深入，北京征地超轉(zhuǎn)人員數(shù)量上升，加大了保障資金的壓力。因此，要把解決農(nóng)民的社保問(wèn)題作為工作切入點(diǎn)，系統(tǒng)研究，統(tǒng)籌解決。北塢村采取逐步過(guò)渡、城鄉(xiāng)銜接的辦法，由農(nóng)民根據(jù)自身?xiàng)l件自愿選擇參加城鎮(zhèn)職工或城鄉(xiāng)居民社會(huì)保險(xiǎn)，超過(guò)參保年齡的，按照老年保障制度享受福利養(yǎng)老金。

（四）深化城鄉(xiāng)結(jié)合部改造

北京從2009年啟動(dòng)的城鄉(xiāng)結(jié)合部的一體化改造，到現(xiàn)在已取得階段性的成果。但北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造任務(wù)還很艱巨，面臨著更深層次的問(wèn)題需要解決。

一是探索城鄉(xiāng)結(jié)合部改造新模式。北京城鄉(xiāng)結(jié)合部50個(gè)重點(diǎn)村的改造雖然取得了成功，但征地拆遷、農(nóng)民整體上樓等的改造方式也給政府帶來(lái)了巨大的成本。因此，需要積極探索城鄉(xiāng)結(jié)合部改造新模式，充分發(fā)揮政府、村集體、企業(yè)、村民等多主體的作用，共同推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部改造。

二是引導(dǎo)城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)業(yè)升級(jí)。推動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合部產(chǎn)業(yè)由低端向高端發(fā)展，一方面規(guī)劃農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在京津冀一體化過(guò)程中，隨著非首都核心功能的疏解，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的批發(fā)市場(chǎng)、物流基地等低端業(yè)態(tài)首先需要進(jìn)行疏解，產(chǎn)業(yè)疏解的同時(shí)也會(huì)帶動(dòng)人口的疏解。同時(shí)，通過(guò)高科技園區(qū)、高端服務(wù)業(yè)集聚區(qū)輻射帶動(dòng)，提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸引特色產(chǎn)業(yè)集聚，從而提高農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)出水平，壯大集體經(jīng)濟(jì)。另一方面要推動(dòng)“瓦片經(jīng)濟(jì)”向高端化發(fā)展。作為產(chǎn)業(yè)形態(tài)的瓦片經(jīng)濟(jì)在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中有其存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，在未來(lái)仍將會(huì)長(zhǎng)期存在。城鄉(xiāng)結(jié)合部的改造，要考慮到瓦片經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)民的重要性，通過(guò)規(guī)范的有序管理，將小瓦片經(jīng)濟(jì)變?yōu)橛薪M織有規(guī)劃的大瓦片經(jīng)濟(jì)，使瓦片經(jīng)濟(jì)向高端化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。如海淀區(qū)北塢村，政府把農(nóng)民多余的房屋集中作為公租房統(tǒng)一出租，實(shí)行規(guī)范管理。

（五）加快城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”

城鄉(xiāng)一體化的主要目標(biāo)，是在有城有鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)并存、共同繁榮的條件下，縮小乃至消除城鄉(xiāng)之間存在的多方面差距。北京的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，通過(guò)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)“雙輪驅(qū)動(dòng)”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一是加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。在新常態(tài)下深化北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須要加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，全面提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)北京的城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)型。首先要推進(jìn)中心城功能和人口疏解，將優(yōu)化提升中心城功能作為新型城鎮(zhèn)化的主攻方向。其次推進(jìn)新城建設(shè)。促進(jìn)新城與中心城的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，提升新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次和水平，增強(qiáng)其人口承載力，使新城成為未來(lái)新增城鎮(zhèn)人口的主要承載空間。三是加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)一體化的節(jié)點(diǎn)。小城鎮(zhèn)可以吸收農(nóng)民就地轉(zhuǎn)化，有利于集約利用土地，發(fā)展一、二、三產(chǎn)。要根據(jù)資源條件和發(fā)展基礎(chǔ)，推進(jìn)小城鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成科技產(chǎn)業(yè)型、特色旅游型、會(huì)展休閑型、都市工業(yè)型、生態(tài)農(nóng)業(yè)型等特色小城鎮(zhèn)，吸納農(nóng)民就近就業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民增收，促進(jìn)農(nóng)村人口就地城鎮(zhèn)化。目前北京市政府確定了42個(gè)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)，平均城鎮(zhèn)化率已達(dá)到50%左右，成為吸引城市功能和人口的重要承載區(qū)域。

二是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，建立新型農(nóng)村社區(qū)。為了加快新農(nóng)村建設(shè)，2011年北京市出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社區(qū)試點(diǎn)建設(shè)的意見(jiàn)》，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)思想、目標(biāo)及建設(shè)內(nèi)容方面有了指導(dǎo)性建議和安排。當(dāng)前建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的重點(diǎn)是要加快完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提高社會(huì)管理水平，讓農(nóng)民享受到和城市居民均等化的待遇，逐步建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)新機(jī)制；同時(shí)要因地制宜，保持農(nóng)村景觀、文化、生活方式等特色，能夠看得見(jiàn)山、望得見(jiàn)水，重視綠化美化，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)還要優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。按照北京“高精尖”產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃布局，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。當(dāng)前要瞄準(zhǔn)“菜籃子”工程、現(xiàn)代種業(yè)、鄉(xiāng)村旅游與休閑農(nóng)業(yè)三大業(yè)態(tài)，走一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。此外，新農(nóng)村建設(shè)還要培育現(xiàn)代新型農(nóng)民，增強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)的原動(dòng)力。在農(nóng)村地區(qū)加強(qiáng)人力資源開(kāi)發(fā)和新型農(nóng)民培養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的各種培訓(xùn)，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

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（作者單位：北京市委黨校 北京 100044）

（作者簡(jiǎn)介：賀艷，北京市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向主要是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。）

（責(zé)編：賈偉）