論行政公益訴訟前置程序

毛斌

內(nèi)容摘要：行政公益訴訟前置程序是在檢察機關(guān)提起行政公益訴訟前設(shè)置的一個程序，通過提出檢察建議的形式督促有關(guān)行政主體依法履行職責(zé)。如果經(jīng)過訴前程序，行政機關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟。行政公益訴訟前置程序?qū)ν晟茩z察監(jiān)督方式、充分行使檢察權(quán)具有重要的價值，其監(jiān)督手段是檢察建議。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 前置程序 檢察建議

行政公益訴訟制度是指在沒有適格原告的情況下，檢察機關(guān)認(rèn)為行政機關(guān)的行為違反了有關(guān)法律規(guī)定，侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害國家和社會公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起公訴，提請法院進行審理并作出裁判的活動。在提起行政公益訴訟前，檢察機關(guān)需要以檢察建議的方式履行前置程序。如果經(jīng)過訴前程序，行政機關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟。

一、案例切入及行政公益訴訟前置程序的內(nèi)涵

新泰市人民檢察院2015年辦理的石萊鎮(zhèn)大寶集團南官莊養(yǎng)鴨場環(huán)境污染案件中，通過啟動行政公益訴訟前置程序，在一個月的時間內(nèi)解決了養(yǎng)鴨場環(huán)境污染問題，有效地保護了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，取得了良好的效果。經(jīng)過新泰市人民檢察院調(diào)查，該養(yǎng)鴨場自2012年投產(chǎn)以來，無環(huán)評手續(xù)，未辦理工商營業(yè)執(zhí)照、動物防疫合格證及經(jīng)營許可證，也沒有取得排污許可證。該養(yǎng)鴨場違法排放污水，造成河水嚴(yán)重污染，影響下游居民生產(chǎn)生活用水。新泰市人民檢察院及時向新泰市環(huán)保局發(fā)出檢察建議督促整改，并積極開展跟蹤問效，實地調(diào)查回訪，確保監(jiān)督效果。新泰市環(huán)保局接到新泰市人民檢察院檢察建議后，積極監(jiān)督養(yǎng)鴨場整改。養(yǎng)鴨場新上污水處理設(shè)備，確保雨污分離，杜絕污水外流；同時，購買大型罐車定期將養(yǎng)殖棚污水運出利用，廠區(qū)衛(wèi)生條件達標(biāo)，周邊空氣質(zhì)量顯著改善，水源地生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。

行政公益訴訟前置程序是指，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟前督促有關(guān)行政機關(guān)依法履行職責(zé)的程序，檢察機關(guān)根據(jù)公民、法人或其他組織的控告、舉報，以及檢察機關(guān)自行發(fā)現(xiàn)的行政公益訴訟案件線索，依法立案、調(diào)查取證，查明行政主體的違法事實后，要求行政主體在規(guī)定的期限內(nèi)作為或不作為，以維護國家和社會公共利益。該前置程序是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟前設(shè)置的一個程序，通過提出檢察建議的形式督促有關(guān)行政主體依法履行職責(zé)。[1]如果經(jīng)過訴前程序，行政機關(guān)拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)可以提起行政公益訴訟。

二、行政公益訴訟前置程序的價值

（一）行政公益訴訟前置程序有助于對國有資產(chǎn)流失進行專業(yè)評估，精準(zhǔn)掌握損失數(shù)額

2012年以來，新泰市人民檢察院共計辦理國有資產(chǎn)流失檢察監(jiān)督案件37件，其中監(jiān)督國土部門征繳國有土地租金35件，督促收回國有土地租金500余萬元，有效規(guī)范了國有土地市場運行，保護了國有資產(chǎn)。監(jiān)督河道管理部門治理非法采砂案件2件，有效保護了當(dāng)?shù)睾由百Y源安全。上述案件的辦理均是通過發(fā)出檢察建議的方式進行監(jiān)督，檢察建議要求國土部門和河道管理部門在一個月內(nèi)進行處理并向檢察機關(guān)回復(fù)，督促行政機關(guān)深入一線調(diào)查，掌握案件事實、存在問題及發(fā)案原因，并組織專業(yè)人員進行流失資產(chǎn)評估和鑒定。事實證明，無論是流失國有土地租金的數(shù)額確定還是非法采砂總量的評估，在前置程序的監(jiān)督下，由行政機關(guān)組織專業(yè)人員進行，更專業(yè)、更準(zhǔn)確，有助于解決國有資產(chǎn)流失問題。

（二）行政公益訴訟前置程序有助于解決社會矛盾糾紛，提高工作效率

習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案時，突出強調(diào)“檢察機關(guān)要牢牢抓住公益這個核心”要求。習(xí)近平總書記提出這一要求是因為中國正處在經(jīng)濟的高速轉(zhuǎn)型期，環(huán)境污染嚴(yán)重，國有資產(chǎn)不斷流失、國有土地被違法流轉(zhuǎn)利用等問題突出，由于這些問題與公民、法人和其他組織沒有直接利害關(guān)系，使他們沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督。從行政公益訴訟前置程序的概念可以看出，這種程序設(shè)置在法院訴訟之前，如果通過檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議的形式督促行政主管部門依法糾正行政違法行為或者變行政不作為為行政依法作為，達到化解矛盾糾紛，維護合法公共利益和國家利益的目標(biāo)，那么，這種前置程序極大地提高了檢察監(jiān)督工作效率，有利于社會矛盾的迅速化解。前文新泰市石萊鎮(zhèn)大寶集團南官莊養(yǎng)鴨場環(huán)境污染案，該養(yǎng)鴨場自2012年投產(chǎn)以來，就存在嚴(yán)重環(huán)境污染問題，河水嚴(yán)重污染，影響下游居民生產(chǎn)生活用水。當(dāng)?shù)卮迕穸啻涡旁L，甚至上訪至省環(huán)保部門，收效甚微。直至2015年5月，新泰市檢察機關(guān)收到線索并以檢察建議的方式監(jiān)督環(huán)保部門處理，在檢察機關(guān)的監(jiān)督下，養(yǎng)鴨場環(huán)境問題在一個月內(nèi)得到有效解決。該案的成功辦理證明行政公益訴訟前置程序具備高效化解社會矛盾的優(yōu)勢。

（三）行政公益訴訟前置程序賦予行政機關(guān)充分的自主權(quán)

根據(jù)憲法和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，行政權(quán)力具有雙重屬性，一方面，遵循職權(quán)法定原則，各行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定范圍內(nèi)開展行政執(zhí)法，其他部門不得代替行使行政權(quán)力，出現(xiàn)濫用或超越職權(quán)、失職、缺位、錯位等問題，應(yīng)當(dāng)接受法律監(jiān)督；另一方面，行政執(zhí)法具有廣泛性、復(fù)雜性，行政執(zhí)法權(quán)包括行政處罰、行政強制、行政裁決、行政確認(rèn)、行政許可、行政獎勵、行政補償、行政征用、行政征購、行政征收等，[2]涉及司法行政、民政、計生、資源環(huán)保、城鄉(xiāng)建設(shè)、食品、藥品、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、檢疫、稅務(wù)等方面，包羅萬象、紛繁復(fù)雜，對行政權(quán)力行使的專業(yè)性和科學(xué)性要求較高，需要法律賦予機關(guān)相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)和自由裁量權(quán)。

根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第112條的規(guī)定，“有下列情形之一的，人民檢察院可以提出改進工作的檢察建議：……（四）有關(guān)單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當(dāng)，需要改正、改進的?！备鶕?jù)上述規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)以檢察建議的方式對行政機關(guān)的不作為、亂作為進行監(jiān)督。檢察建議這種方式具有行政訴訟無可比擬的優(yōu)勢之一，就是賦予行政機關(guān)自主解決問題的時間、權(quán)利和機會。檢察機關(guān)本質(zhì)是法律監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)堅持職權(quán)法定原則，尊重行政權(quán)的運作規(guī)律，準(zhǔn)確把握監(jiān)督權(quán)的介入時間和程度，不得干預(yù)行政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，更不能代替行使行政權(quán)。行政機關(guān)在檢察建議的監(jiān)督下，積極履行法律賦予的行政權(quán)，進行科學(xué)決策、強化執(zhí)行力度，完善行政權(quán)力運行體系。

（四）行政公益訴訟前置程序有助于減少不必要的訴訟，降低解決問題的成本

提起行政公益訴訟，啟動司法程序，一方面檢察機關(guān)和行政機關(guān)作為訴訟雙方當(dāng)事人需要花費時間、人力和物力調(diào)取證據(jù)，另一方面審判機關(guān)需要組織人員力量審理案件。這些訴訟成本最終會轉(zhuǎn)化為社會成本，由國家財政負(fù)擔(dān)，從而擴大國家機關(guān)參與國民收入再分配的比例，由此相應(yīng)減少了社會公益配置的比例。[3]行政公益訴訟前置程序遵循了窮盡行政救濟原則，在美國的司法程序中就有前置程序的規(guī)定。根據(jù)美國《聯(lián)邦水污染控制法》第505條的規(guī)定，公民提起保護公共利益的訴訟要受到一定限制，要求公民在將聲稱的違法事實通知送達到下列人員（包括聯(lián)邦環(huán)保局局長，在其境內(nèi)發(fā)生違法行為的州政府，任何違反該標(biāo)準(zhǔn)、限額或命令的違法者）后60天之內(nèi)不得提起訴訟；或者聯(lián)邦環(huán)保局或者州政府正在訴訟或糾正違法行為，公民不得另行提起訴訟。[4]上述規(guī)定就將前置程序立法化，目的是窮盡行政救濟，賦予聯(lián)邦環(huán)保局和州政府充分的自主權(quán)，而且能避免不必要的訴訟，降低解決問題的成本。

（五）行政公益訴訟前置程序有助于完善檢察監(jiān)督的方式，充分行使檢察權(quán)

檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督是由其憲法地位和基本原則所規(guī)制和派生的，從全面監(jiān)督的角度看，行政檢察監(jiān)督包括訴前監(jiān)督、訴中監(jiān)督和訴后監(jiān)督三個方面。隨著修改后《行政訴訟法》的正式實施和十八屆四中全會各項重大部署的逐步落實，行政檢察工作的內(nèi)涵外延正在發(fā)生新的重要變化。在監(jiān)督方式上，從過去法律規(guī)定的抗訴，發(fā)展為抗訴、督促起訴、檢察建議、提起公益訴訟等多種方式。按照十八屆四中全會要求，立法還要逐步拓展至檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為。[5]上述變化要求檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)做好訴前監(jiān)督工作，將啟動行政公益訴訟前置程序作為必經(jīng)程序，以完善多元化的監(jiān)督方式，推動行政檢察工作創(chuàng)新發(fā)展。

三、行政公益訴訟前置程序的運行

行政公益訴訟前置程序運用的監(jiān)督手段是檢察建議。檢察建議是指，檢察機關(guān)為促進法律的正確實施、督促行政機關(guān)依法行政，針對行政機關(guān)及其工作人員在履行職責(zé)過程中的不作為、亂作為行為，向有關(guān)單位發(fā)出糾正、改正違法行為的建議。[6]

（一）檢察建議的法律依據(jù)

2009年11月17日，最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，以司法解釋的形式規(guī)定了檢察建議的原則、監(jiān)督對象、內(nèi)容要點、格式、審批程序以及效果回訪等問題，為檢察機關(guān)開展行政檢察監(jiān)督工作提供了依據(jù)。2011年3月，最高人民檢察院與最高人民法院制定發(fā)布了《關(guān)于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，該意見規(guī)定人民檢察院辦理行政申訴案件，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)有違反法律規(guī)定、可能影響人民法院公正審理的行為，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議。該規(guī)定明確了檢察建議可以作為訴中監(jiān)督的方式。最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第112條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民檢察院可以提出改進工作的檢察建議：……（四）有關(guān)單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當(dāng)，需要改正、改進的”。這一司法解釋賦予了檢察機關(guān)極大的行政檢察權(quán)，有助于對行政機關(guān)開展有效監(jiān)督。

（二）檢察建議的內(nèi)容要求

根據(jù)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第4條的規(guī)定，檢察建議主要包括以下五點內(nèi)容：一是問題的來源或提出建議的起因；二是應(yīng)當(dāng)消除的隱患及違法現(xiàn)象；三是治理防范的具體意見；四是提出建議所依據(jù)的事實和法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定；五是被建議單位書面回復(fù)落實情況的期限等其他建議事項。據(jù)此來看，一份完整的檢察建議主要包括：（1）提出檢察建議的原因，即針對哪些違法行為以及違法行為的社會危害；（2）行政機關(guān)的責(zé)任歸屬和定性；（3）建議采取的措施和手段；（4）檢察建議提出的事實論證和法律依據(jù)；（5）采納期限和回復(fù)要求。對整改期限問題，在行政檢察建議中，筆者建議為1個月，以利于行政機關(guān)搜集證據(jù)，組織專業(yè)評估、鑒定，并制定整改方案。

（三）檢察建議的效力保障

監(jiān)督措施只有具備法定效力，才能保障監(jiān)督效果的實現(xiàn)。監(jiān)督措施的效力包括基本效力和附加效力，前者是啟動相應(yīng)的制裁違法、糾正違法的程序，后者是暫停執(zhí)行所檢控的違法行為。[7]以抗訴為例，《民事訴訟法》第211條和第206條的規(guī)定就是抗訴的監(jiān)督效力，基本效力是接受抗訴的人民法院應(yīng)當(dāng)在收到抗訴書之日起30日內(nèi)作出再審的裁定，附加效力是裁定中止原判決、裁定、調(diào)解書的執(zhí)行?，F(xiàn)行法律法規(guī)對檢察建議的效力規(guī)定較少，屬于檢察建議的短板。

《立法法》第90條的第1款和第2款形成鮮明地對比，第1款規(guī)定：“國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。”最高人民檢察院根據(jù)該款規(guī)定提出的“審查要求”有強制效力，必然引起有關(guān)專門委員會的審查程序。第2款規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見?！庇嘘P(guān)單位、個人依據(jù)該款規(guī)定提出的“審查建議”，缺乏剛性效力，不一定引起有關(guān)專門委員會的審查程序。本文討論的檢察建議也缺乏剛性效力。如何保障檢察建議達到預(yù)期效果，需要檢察機關(guān)做好以下幾項工作。

1.建議從檢察建議自身出發(fā)，建立檢察建議說理制度

檢察機關(guān)向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，目的是進行法律監(jiān)督，監(jiān)督的基礎(chǔ)不是法律賦予的公權(quán)力，而是檢察建議具備充分的監(jiān)督理由，國家公權(quán)力只是執(zhí)行這些理由的手段。為了提高其監(jiān)督效果，建議建立檢察建議書說理制度。一方面，要求檢察建議必須嚴(yán)格根據(jù)法律規(guī)定提出糾正違法的理由，做到“證據(jù)分析透徹、法理闡述深入、邏輯論證嚴(yán)密、法律適用準(zhǔn)確”，[8]使檢察建議具有充分的說服力和很強的可行性。另一方面，增強檢察監(jiān)督透明度，檢察建議除了涉及到國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私的應(yīng)當(dāng)公之于社會，公開闡明監(jiān)督事項和監(jiān)督依據(jù)，由社會各界監(jiān)督檢察建議的合法性、合理性、公正性，社會各界對檢察機關(guān)進行關(guān)注和監(jiān)督的同時，無形中會給行政機關(guān)一種壓力，這些因素會督促行政機關(guān)依法履職，有利于檢察建議監(jiān)督目的的實現(xiàn)。

2.檢察機關(guān)及時組織回訪，跟蹤問效

監(jiān)督效果實行從“走完程序”到“跟蹤問效”的轉(zhuǎn)變。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第8條規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時了解和掌握被建議單位對檢察建議的采納落實情況，必要時可以回訪?！睓z察建議發(fā)出后，執(zhí)法監(jiān)督工作只是完成了一半，檢察機關(guān)要充分發(fā)揮主動性，積極進行回訪監(jiān)督。檢察建議的效力雖然弱，但檢察建議是法定的監(jiān)督方式，檢察機關(guān)有權(quán)跟進監(jiān)督。行政機關(guān)對檢察建議不予采納或者違法情形未得到糾正的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟。

3.檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的威懾和保障

我國刑法對國家工作人員的行為進行了比較全面的規(guī)范，有濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、受賄罪等。行政機關(guān)行政執(zhí)法權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)合法、公正、公開，一旦違法侵犯了國家利益、社會公共利益或者公民合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)接受法律監(jiān)督。行政公益訴訟前置程序的監(jiān)督就屬于這類法律監(jiān)督，檢察機關(guān)發(fā)出的檢察建議雖然缺乏強制力，但也是一種法律監(jiān)督手段。在行政公益訴訟中，檢察建議背后不僅有行政公益訴訟做后盾，更有檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的保障。如果行政機關(guān)對檢察建議不采納、不整改或者整改措施對違法行為無效果，并且行政機關(guān)及其工作人員涉嫌受賄、玩忽職守、濫用職權(quán)等行為，情節(jié)嚴(yán)重的，檢察機關(guān)將依法啟動刑事偵查程序。

4.增強行政機關(guān)依法行政的自覺性、自律性

這一點要求行政機關(guān)從自控的角度來約束行政執(zhí)法行為。行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中要堅持行政公開原則，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、聽證權(quán)。通過搭建交流平臺，征求公民意見，公開行政執(zhí)法信息，既能保障行政執(zhí)法的公正性又能提高行政執(zhí)法效率。這種交流平臺實質(zhì)上是公共利益和個人利益的考量，此消彼長、共融共生，有助于避免行政執(zhí)法的專橫，保障公民民主權(quán)利的實現(xiàn)。行政執(zhí)法程序中還設(shè)有聽證程序，賦予行政相對人申訴和辯論的權(quán)利。依法行政的程度越高，對公民權(quán)利的保障質(zhì)量就越高，行政機關(guān)要樹立法律至上觀念，嚴(yán)格公正執(zhí)法，尊重保障人權(quán)，執(zhí)法為民，文明執(zhí)法，在執(zhí)法過程中做到有理、有據(jù)、有節(jié)。

5.共創(chuàng)遵法、尚法的社會氛圍

在全方位建設(shè)法治中國的大背景下，法治國家、法治政府、法治社會齊頭并進、共同發(fā)展。法治社會能為法治國家和法治政府的建設(shè)提供良好的環(huán)境和基礎(chǔ)，能提供完善的制度機制。在法治化程度較高的社會，各級行政機關(guān)才能依法行使執(zhí)法權(quán)，保障國家利益、社會公共利益和個人利益的實現(xiàn)。在面對檢察建議時，也能依法迅速作出反應(yīng)，及時整改存在的問題。如此以來，公民的權(quán)利也往往能夠得到更好地保障，人們才可能更多地通過法律來表達權(quán)利訴求，從而推進立法、司法、依法行政水平的提高。[9]因此，共同建立并維護良好的法治氛圍，有助于檢察建議效果的實現(xiàn)。

注釋：

[1]參見田凱：《行政公益訴訟制度的前置程序》，載《人民檢察》2011年第9期。

[2]參見程慧：《行政責(zé)任機制再認(rèn)識》，載《理論觀察》2011年第4期。

[3]參見傅國云：《行政公益訴訟的法理與制度建構(gòu)——一個法律監(jiān)督的視角》，載《浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2007年第2期。

[4]參見郝海青：《環(huán)境公益訴訟中的前置程序研究》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第2期。

[5]參見《最高人民檢察院辦公廳通報》2014年第19期。

[6]參見胡睿哲、趙瀟：《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督：理念、路徑與規(guī)范》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。

[7]參見孫加瑞：《新民事訴訟法有關(guān)檢察制度的若干問題》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2004年第2期。

[8]張媛、徐國勝：《再審檢察建議司法公正的“助推器”——江蘇省無錫市檢察機關(guān)運用再審檢察建議的實踐》，載《人民檢察》2006年第12期。

[9]參見史丕功、任建華：《法治社會建設(shè)的價值選擇及主要路徑》，載《山東社會科學(xué)》2014年第9期。