淺談中期財(cái)政規(guī)劃對部門預(yù)算的影響

楊毅

摘要：2015年1月3日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》，明確了改革的總體要求、組織實(shí)施和中期財(cái)政規(guī)劃的主要內(nèi)容、編制主體、編制方法與程序。在簡要介紹中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施背景、概念及其特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，本文從部門預(yù)算編制的角度進(jìn)行了研究，提出幾點(diǎn)看法。

關(guān)鍵詞：中期財(cái)政規(guī)劃；部門預(yù)算；影響

一、中期規(guī)劃的實(shí)施背景

2014 年9 月26 日，國務(wù)院于做出《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，2015年1月3日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》，明確了改革的總體要求、組織實(shí)施和中期財(cái)政規(guī)劃的主要內(nèi)容、編制主體、編制方法與程序。我國對財(cái)政收支計(jì)劃實(shí)行中期滾動管理的全國性實(shí)踐正式啟動。目前，世界上已有超過2/3的國家實(shí)施了中期財(cái)政規(guī)劃，財(cái)政部自2009年開始選擇河北省、河南省焦作市、安徽省蕪湖縣進(jìn)行中期滾動預(yù)算的試點(diǎn)探索，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

二、中期規(guī)劃的概念和內(nèi)涵

中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，是三年的預(yù)算收支計(jì)劃，也就是將預(yù)算安排的時間從一年擴(kuò)展到三年，按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預(yù)算，年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時進(jìn)行調(diào)整，再添加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期財(cái)政規(guī)劃。

中期規(guī)劃的預(yù)算安排方式，充分考慮了一定時期的財(cái)政政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期的結(jié)合，將當(dāng)年收支平衡的財(cái)政政策轉(zhuǎn)向跨年度平衡的財(cái)政政策，將財(cái)政預(yù)算安排與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要及國家宏觀調(diào)控政策有機(jī)銜接。同時，中期預(yù)算突破了年度的局限，避免了年度預(yù)算未完成可能影響用款部門和單位未來的可支配財(cái)政資源，降低了年末突擊花錢的可能，提高了財(cái)政資金的高效配置。

三、中期規(guī)劃對部門預(yù)算的影響

（一）增強(qiáng)年度預(yù)算約束性、連續(xù)性

中期財(cái)政規(guī)劃是為彌補(bǔ)年度預(yù)算不足而編制的，對已出臺涉及財(cái)政資金安排的一般規(guī)劃具有資金保障作用，對中期財(cái)政規(guī)劃之外新出臺的一般規(guī)劃具有約束作用。相比一般規(guī)劃而言，中期財(cái)政規(guī)劃內(nèi)容更具體、更詳細(xì)、更具有操作性，按年度實(shí)行動態(tài)調(diào)整，強(qiáng)調(diào)實(shí)施過程，偏重于具體支出控制。相比年度預(yù)算而言，年度預(yù)算是在中期財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)上形成的，第一年規(guī)劃內(nèi)容就是年度預(yù)算，后兩年財(cái)政規(guī)劃內(nèi)容是以后年度預(yù)算形成的基礎(chǔ)。年度預(yù)算僅涉及一年預(yù)算安排，而中期財(cái)政規(guī)劃涉及三年預(yù)算安排，同時中期財(cái)政規(guī)劃后兩年為具有預(yù)算性質(zhì)的規(guī)劃，需要經(jīng)過細(xì)化調(diào)整才能轉(zhuǎn)化為年度預(yù)算。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，由財(cái)政部門會同各部門研究編制三年滾動財(cái)政規(guī)劃，對未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的國內(nèi)外環(huán)境錯綜復(fù)雜，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨較多挑戰(zhàn)，財(cái)政收入增速下降，與支出剛性增長矛盾進(jìn)一步加劇，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，通過編制三年滾動財(cái)政規(guī)劃，對于增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算編制的嚴(yán)肅性、均衡性，有重要意義。

（二）落實(shí)發(fā)展規(guī)劃，夯實(shí)相關(guān)基礎(chǔ)工作

中期財(cái)政規(guī)劃編制要與事業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接，一個好的規(guī)劃必須依靠一批好的項(xiàng)目來支撐。從長遠(yuǎn)發(fā)展角度出發(fā)，圍繞事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，謀劃細(xì)化重點(diǎn)任務(wù)，精心設(shè)計(jì)好保證規(guī)劃實(shí)施的項(xiàng)目，為編制部門三年滾動規(guī)劃打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。首先，對規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目實(shí)行分級管理。做好項(xiàng)目分類和清理工作，按照“先分類排隊(duì)，再分項(xiàng)審核”的辦法盡可能將實(shí)施內(nèi)容相似的項(xiàng)目整合成一個項(xiàng)目，減少項(xiàng)目個數(shù)，增加項(xiàng)目層次。其次，建立預(yù)算支出中期規(guī)劃和財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫的信息對接、同步更新機(jī)制，加強(qiáng)中期預(yù)算項(xiàng)目庫管理，健全項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制。通過篩選、論證、排序、審核支出項(xiàng)目，提前項(xiàng)目儲備，并逐年滾動，實(shí)現(xiàn)年度間資金項(xiàng)目安排的滾動管理、預(yù)算收支的綜合平衡，增強(qiáng)財(cái)政資金安排的前瞻性和可持續(xù)性。

（三）加強(qiáng)全過程預(yù)算績效管理

推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃與跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建設(shè)，引入績效管理非常重要，通過中期績效預(yù)算管理，在中期預(yù)算框架下可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況對預(yù)算進(jìn)行跨期適時調(diào)控，以提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性。一是加強(qiáng)績效目標(biāo)管理。對所有納入財(cái)政部項(xiàng)目庫的項(xiàng)目設(shè)置細(xì)化、明確的預(yù)算績效目標(biāo)和可考核、可量化的績效指標(biāo)，將其作為預(yù)算編制和資金安排的前置條件和重要依據(jù)。二是完善評價體系的建設(shè)。建立預(yù)算績效指標(biāo)體系，完善預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，使其覆蓋所有預(yù)算部門和單位、所有財(cái)政性資金。三是加大績效評價力度。對執(zhí)行完畢的項(xiàng)目要由項(xiàng)目承擔(dān)單位對照事先設(shè)定的績效目標(biāo)開展績效自評，在此基礎(chǔ)上，中央部門和財(cái)政部選擇重大項(xiàng)目開展重點(diǎn)績效評價，并積極推進(jìn)中期績效評價試點(diǎn)。四是加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用。績效評價結(jié)果要與預(yù)算安排相結(jié)合，根據(jù)績效考評結(jié)果，淘汰使用績效差的項(xiàng)目，增補(bǔ)績效目標(biāo)顯著的項(xiàng)目。通過績效管理體制，以提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和嚴(yán)肅性。

（四）提高編制人員技能

做好對業(yè)務(wù)人員在編制方法、預(yù)測模型、統(tǒng)計(jì)工具、數(shù)據(jù)運(yùn)用等專業(yè)知識方面的培訓(xùn)，增強(qiáng)他們對宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收支的預(yù)測，做好對各類財(cái)稅政策變化的效果評估和敏感度分析，以及對以上分析所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)信息分析方法和技術(shù)的更新。通過云計(jì)算平臺的推廣，進(jìn)一步提高預(yù)算編制尤其項(xiàng)目預(yù)算編制的質(zhì)量，加強(qiáng)預(yù)測分析能力，加快建立以宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測、國庫集中支付、預(yù)算編制為核心，涵蓋社會、經(jīng)濟(jì)、稅收等多方面數(shù)據(jù)的財(cái)政管理信息系統(tǒng)。

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