保定市推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的思路及舉措研究

摘 要

近幾年來，保定市政府購買公共服務(wù)工作在取得一定成績(jī)的同時(shí)，也存在購買內(nèi)容比較狹窄、承接主體數(shù)量不足、購買機(jī)制尚不完善、監(jiān)督評(píng)估尚需加強(qiáng)等問題。保定市推進(jìn)政府購買公共服務(wù)應(yīng)堅(jiān)持“因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、重點(diǎn)培育、漸進(jìn)發(fā)展”的思路。具體來說，可以從拓展購買服務(wù)內(nèi)容、大力培育承接主體、完善細(xì)化購買機(jī)制、全面改進(jìn)監(jiān)督管理等方面加以完善。

【關(guān)鍵詞】購買公共服務(wù)；發(fā)展歷程；完善舉措；保定市

政府購買公共服務(wù)是政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的簡(jiǎn)稱。它是指通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用的公共服務(wù)供給方式。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。新一屆國務(wù)院明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)力度。2013年9月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）。河北省人民政府辦公廳于2014年1月28日發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》（冀政辦〔2014〕3號(hào)）。為貫徹落實(shí)這兩項(xiàng)意見，保定市人民政府辦公廳于2014年6月7日印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的意見》（保市政辦〔2014〕21號(hào)）。保定市在推進(jìn)政府購買公共服務(wù)過程中取得了哪些成就，面臨哪些主要問題，下一步應(yīng)當(dāng)如何發(fā)展？本文即圍繞這些問題進(jìn)行了分析闡述，以期對(duì)推動(dòng)保定市政府購買公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展有所助益。

1 保定市政府購買公共服務(wù)制度與實(shí)踐的發(fā)展歷程

保定市政府購買公共服務(wù)發(fā)端于保定市民政局購買居家養(yǎng)老服務(wù)，此后拓展至法律服務(wù)、社區(qū)管理、人員培訓(xùn)等領(lǐng)域。在這個(gè)過程中，保定市政府及有關(guān)部門出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范性文件，使保定市政府購買公共服務(wù)工作逐步走向規(guī)范化。

1.1 購買居家養(yǎng)老服務(wù)：開保定政府購買公共服務(wù)之先河

保定市民政局在2006年成立社區(qū)服務(wù)中心，最初計(jì)劃辦成事業(yè)單位，但幾年下來未獲批準(zhǔn)。在這種情況下，民政局把這家中心交給社會(huì)組織運(yùn)作，承接政府為老服務(wù)、便民服務(wù)的行政職能。2010年，朗天科技發(fā)展有限公司接管了這一中心，和中國移動(dòng)保定分公司合作共建民辦非企業(yè)單位“保定市社區(qū)服務(wù)中心”，利用科技和通訊公司的優(yōu)勢(shì)建起“12349”服務(wù)平臺(tái)。政府通過贈(zèng)送話機(jī)、話費(fèi)補(bǔ)貼以及提供公益崗位的方式，購買社區(qū)服務(wù)中心提供的服務(wù)。在“12349”服務(wù)平臺(tái)建設(shè)初期，即2010年和2011年，保定市財(cái)政為入網(wǎng)的60歲以上老人投入話機(jī)、話費(fèi)補(bǔ)貼110萬元。從2012年1月開始，市財(cái)政對(duì)市區(qū)65歲以上的入網(wǎng)老人進(jìn)行話費(fèi)補(bǔ)貼，每戶每月補(bǔ)貼5元。同時(shí)，政府增設(shè)公益崗位對(duì)市社區(qū)服務(wù)中心進(jìn)行人力補(bǔ)給。這一“政府主導(dǎo)、社會(huì)組織主辦、企業(yè)支撐、市場(chǎng)化運(yùn)作”的運(yùn)營機(jī)制使各方受益。

1.2 購買法律服務(wù)：保定政府購買公共服務(wù)之發(fā)展

涿州市和蓮池區(qū)（原南市區(qū)）走出了保定市政府購買公共法律服務(wù)的第一步。涿州近幾年每年拿出近30萬元的經(jīng)費(fèi)用于法律顧問工作。2013年以來，財(cái)政為接訪律師撥付3.2萬元，為政府和百姓之間搭起了溝通的橋梁；為了落實(shí)律師擔(dān)任村（居）法律顧問工作，蓮池區(qū)（原保定市南市區(qū)）將20萬元法律顧問工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，在全區(qū)61個(gè)行政村試行法律顧問制度，為各村配備了法律顧問，2015年1月初統(tǒng)一簽訂了法律顧問協(xié)議。

1.3 建章立制：保定政府購買公共服務(wù)走向規(guī)范化

在購買居家養(yǎng)老服務(wù)、法律服務(wù)的基礎(chǔ)上，保定政府購買公共服務(wù)逐步拓展到社區(qū)管理、社會(huì)救助、人員培訓(xùn)、棚改服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域。為增強(qiáng)政府購買公共服務(wù)工作的規(guī)范性，保定市先后出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的意見》、《保定市政府購買服務(wù)范圍審核辦法》、《保定市購買居家養(yǎng)老服務(wù)暫行辦法》、《保定市政府購買棚改服務(wù)管理辦法（試行）》等規(guī)范性文件。這些文件為保定市政府購買公共服務(wù)工作的穩(wěn)步推進(jìn)提供了制度保障。

2 保定市政府購買公共服務(wù)制度與實(shí)踐存在的主要問題

近幾年來，保定市政府購買公共服務(wù)工作在取得一定成績(jī)的同時(shí)，也存在一些不容忽視的問題。

2.1 購買內(nèi)容比較狹窄

相對(duì)于北京、上海、深圳、南京等國內(nèi)較早開展政府購買公共服務(wù)的城市來說，保定市購買公共服務(wù)的內(nèi)容還比較狹窄，目前僅限于養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)管理、法律服務(wù)、技能培訓(xùn)等少數(shù)領(lǐng)域。這種情況的出現(xiàn)一方面是因?yàn)楸６ㄊ姓徺I公共服務(wù)工作起步較晚，缺乏相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)，尚處于探索階段；另一方面是因?yàn)楸６ㄊ械呢?cái)政能力有限。保定市經(jīng)濟(jì)實(shí)力僅處于河北省中游水平，但人口數(shù)量卻居于河北省首位，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重。2016年，保定市一級(jí)財(cái)政僅安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)3000萬元用于推廣運(yùn)用PPP模式和拓展政府購買服務(wù)。這3000萬元也僅是部分用于政府購買公共服務(wù)。

2.2 承接主體數(shù)量不足

政府購買公共服務(wù)的特點(diǎn)在于打破傳統(tǒng)公共服務(wù)的單一供給模式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，借助社會(huì)組織力量提供公共服務(wù)。換言之，要發(fā)揮政府購買公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)須形成公共服務(wù)供給領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)局面。如果缺乏競(jìng)爭(zhēng)，政府購買公共服務(wù)提高資金使用效益、改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的功能則難以顯現(xiàn)。充足的競(jìng)爭(zhēng)離不開足夠數(shù)量的相關(guān)社會(huì)組織。然而，保定市政府購買公共服務(wù)卻存在著承接主體數(shù)量不足的問題。僅就社工組織來說，據(jù)筆者調(diào)查了解，保定全市僅有社工組織12個(gè)，其中11個(gè)在保定市區(qū)，另外一個(gè)在容城。這些組織中發(fā)展較為成熟的僅有兩三家，其他組織則是近兩三年才成立，缺乏承接項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。正是因?yàn)槌薪又黧w數(shù)量不足，在蓮池區(qū)民政局今年1月組織的一次購買社工服務(wù)項(xiàng)目過程中不得不采用了單一來源采購方式。承接主體數(shù)量不足已經(jīng)成為阻礙保定市政府購買公共服務(wù)深入發(fā)展的突出問題，急需加以解決。

2.3 購買機(jī)制尚不完善

保定市政府辦公廳于2014年印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的意見》為保定市政府購買公共服務(wù)工作的開展設(shè)定了基本框架，提供了宏觀指引。然而，目前保定市并沒有關(guān)于政府購買公共服務(wù)的操作性較強(qiáng)的規(guī)范性文件。在購買項(xiàng)目選定、購買計(jì)劃制定、采購實(shí)施等環(huán)節(jié)，除較早開展購買公共服務(wù)實(shí)踐的蓮池區(qū)民政局等少數(shù)部門外，其他政府部門因缺乏經(jīng)驗(yàn)，又缺乏具體規(guī)范指引，往往處于摸索之中，而這將影響政府購買公共服務(wù)工作的效率。從總體上來說，保定市政府購買公共服務(wù)領(lǐng)域尚未形成分工明確、協(xié)調(diào)配合的購買機(jī)制。

2.4 監(jiān)督評(píng)估尚需加強(qiáng)

政府購買公共服務(wù)的目的是以盡可能少的經(jīng)費(fèi)獲得更高質(zhì)量的公共服務(wù)。這一目標(biāo)可被分解為質(zhì)量目標(biāo)與經(jīng)費(fèi)目標(biāo)。 為此，政府對(duì)承接主體的監(jiān)督評(píng)估應(yīng)分為績(jī)效和財(cái)務(wù)兩個(gè)方面。目前，保定市某些部門建立了較為完善的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。比如，保定市民政局通過四種方式對(duì)提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督：服務(wù)組織提交報(bào)告材料、查詢購買居家養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)平臺(tái)記錄 、社區(qū)工作人員走訪、民政局工作人員抽查。在評(píng)估階段，引入第三方組織進(jìn)行評(píng)估。然而，更多的購買主體則并未建立起較為完善的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。目前的監(jiān)督側(cè)重于績(jī)效監(jiān)督，對(duì)財(cái)務(wù)監(jiān)督有所忽略；多數(shù)購買主體并未制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，這將會(huì)增加評(píng)估的主觀性、隨意性。

3 完善保定市政府購買公共服務(wù)制度與實(shí)踐的思路與舉措

針對(duì)保定市政府購買公共服務(wù)工作存在的上述問題，保定市應(yīng)堅(jiān)持“因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、重點(diǎn)培育、漸進(jìn)發(fā)展”的思路。具體來說，可以從以下四個(gè)方面入手完善保定市政府購買公共服務(wù)的制度與實(shí)踐。

3.1 拓展購買服務(wù)內(nèi)容

推行政府購買公共服務(wù)有利于提高資金使用效益，增加公共服務(wù)供給，提升公共服務(wù)水平。目前，保定市政府購買公共服務(wù)的范圍還比較狹窄，抑制了該制度功能的充分發(fā)揮。雖然保定市財(cái)政能力有限，但這不應(yīng)當(dāng)成為保定市發(fā)展政府購買公共服務(wù)的阻礙。在這種情況下，拓展購買服務(wù)內(nèi)容，反而可以利用有限的財(cái)政資金提供更多的公共服務(wù)。在這個(gè)過程中，需要注意兩個(gè)問題：一是購買服務(wù)內(nèi)容拓展的方向應(yīng)以公眾的實(shí)際需求為基礎(chǔ)。二是對(duì)于政府的固有職能，如治安管理、監(jiān)獄管理、強(qiáng)制戒毒等領(lǐng)域，不宜納入購買范圍。

3.2 大力培育承接主體

政府購買公共服務(wù)以政府有關(guān)部門作為購買主體，以有關(guān)社會(huì)組織作為承接主體。如前文所述，保定市政府購買公共服務(wù)面臨承接主體數(shù)量不足的問題。針對(duì)這一問題，可考慮從以下幾個(gè)方面培育承接主體：一是民政部門設(shè)立專項(xiàng)發(fā)展基金。對(duì)于新設(shè)立且主要服務(wù)于社會(huì)福利、公益慈善等領(lǐng)域的社會(huì)組織給予專項(xiàng)資金支持。該專項(xiàng)發(fā)展基金既可從財(cái)政預(yù)算中予以安排，也可以從彩票公益金中提取。二是建立“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”機(jī)制。對(duì)承接項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好，受益群眾滿意程度高的社會(huì)組織，可以采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式給予資金支持。三是貫徹落實(shí)有關(guān)稅收優(yōu)惠政策。對(duì)于符合條件的社會(huì)組織，按國家有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定落實(shí)相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

3.3 完善細(xì)化購買機(jī)制

為促進(jìn)購買機(jī)制的優(yōu)化、完善，保定市應(yīng)盡快出臺(tái)《保定市政府購買公共服務(wù)管理辦法》。該辦法應(yīng)以財(cái)政部、民政部和國家工商管理總局聯(lián)合印發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》為基礎(chǔ)，結(jié)合保定市的實(shí)際情況，加以細(xì)化規(guī)定。僅就購買環(huán)節(jié)來說，該辦法應(yīng)注重構(gòu)建四項(xiàng)機(jī)制：一是服務(wù)定價(jià)機(jī)制，即購買主體應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)的定價(jià)機(jī)制掌握相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目的合理價(jià)格，而不能盲目適用“價(jià)低者得”的做法。政府“要形成長效的公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，必須引入社會(huì)各方的參與，應(yīng)當(dāng)讓相關(guān)領(lǐng)域的專家、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、行業(yè)中介機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)調(diào)查機(jī)構(gòu)都參與到外包價(jià)格的制定過程中來?！?二是公眾需求搜集機(jī)制。在購買項(xiàng)目選定環(huán)節(jié)，購買主體應(yīng)當(dāng)開展民意調(diào)查，把握民眾最真實(shí)的服務(wù)需求，而不應(yīng)不經(jīng)調(diào)查僅憑主觀經(jīng)驗(yàn)和判斷選擇購買項(xiàng)目。三是購買計(jì)劃公開機(jī)制。購買主體在完成購買服務(wù)計(jì)劃編制后，應(yīng)通過指定網(wǎng)站或媒體將購買計(jì)劃公布，方便承接主體作相應(yīng)準(zhǔn)備，也便于公眾進(jìn)行監(jiān)督。四是競(jìng)爭(zhēng)采購機(jī)制。對(duì)于不屬于政府采購范圍的公共服務(wù)項(xiàng)目，除單筆金額較小的以外，均應(yīng)通過公開競(jìng)爭(zhēng)方式實(shí)施， 以在一定程度上限制政府在此類項(xiàng)目采購方式上的裁量權(quán)，提高資金使用效率。對(duì)于納入政府采購范圍的公共服務(wù)項(xiàng)目，主要應(yīng)采取公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購。為了防止購買主體刻意規(guī)避公開招標(biāo)方式，可同時(shí)規(guī)定易于列出詳細(xì)質(zhì)量要求或標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)項(xiàng)目， 應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式。

3.4 全面改進(jìn)監(jiān)督管理

針對(duì)保定市政府購買公共服務(wù)監(jiān)督評(píng)估的實(shí)際情況，可從以下三個(gè)方面入手加以改進(jìn)：一是事前制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。保定市政府各部門可根據(jù)相關(guān)領(lǐng)域國家層面的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)及保定實(shí)際情況制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容通常應(yīng)涵蓋服務(wù)素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)成果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等。其中，服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)可參考我國相關(guān)領(lǐng)域的公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)制定。 二是事中多渠道監(jiān)督。在購買服務(wù)合同履行過程中，購買主體可采取以下手段對(duì)承接主體進(jìn)行監(jiān)督：要求承接主體提交季度報(bào)告；定期檢查；不定期抽查；監(jiān)測(cè)投訴狀況；消費(fèi)者滿意度調(diào)查等。其中，承接主體提交的季度報(bào)告除應(yīng)包括提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量情況外，也應(yīng)包括資金使用情況說明。三是事后進(jìn)行三方評(píng)估。合同履行完畢后，由購買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等情況進(jìn)行綜合考核評(píng)估。評(píng)估結(jié)果應(yīng)作為獎(jiǎng)懲、續(xù)約的重要依據(jù)。對(duì)評(píng)估不合格的承接主體，設(shè)定1-5年的施禁期，被施禁的承接主體不準(zhǔn)在施禁期內(nèi)參與投標(biāo)或獲得投標(biāo)裁決。

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