PPP模式對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用

田曉娟 胡芳

摘要：縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的重要構(gòu)成部分，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合區(qū)域。我國經(jīng)濟(jì)已從高速發(fā)展向中高速發(fā)展階段邁進(jìn)，ppp模式（公私合營模式）作為推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，為我們提供了更好的思路。以此為前提，我國縣域經(jīng)濟(jì)最大限度的發(fā)揮了財政作用，并在公共項目融資與運(yùn)營管理提供了更好的解決辦法。本文結(jié)合國內(nèi)典型案例來闡述ppp如何推動地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP模式；縣域經(jīng)濟(jì)；促進(jìn)作用

PPP模式（Public-Private-Partnership）指的是政府與私人組織之間的合作性質(zhì)。其合作的共同點(diǎn)是公共物品及相關(guān)服務(wù)，在特許權(quán)協(xié)議的前提下兩者間形成的相互合作關(guān)系。政府與私人組織合作通過合同形式來明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，雙方合作的目標(biāo)能達(dá)到1+1>2的效果。截止2015年底，我國發(fā)改委推介的第一批ppp項目中已完成簽約比例為31.5%。本文以國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)為背景，結(jié)合國內(nèi)成熟項目對ppp模式加以論述。

一、當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的困境

（一）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨瓶頸

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，我國以縣城為中心的中小城市規(guī)模不斷擴(kuò)張。在這個過程中，縣級城市的基礎(chǔ)設(shè)施無法滿足人口快速膨脹的需要。反之，城市所能提供的工作崗位有限，也制約了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。我國縣級經(jīng)濟(jì)多以農(nóng)業(yè)、資源型、出口產(chǎn)業(yè)為發(fā)展支柱，這在某種程度上大大制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時，受地方財政支出限制，縣域經(jīng)濟(jì)的健康持久發(fā)展單純依靠財政撥款無法滿足實(shí)際需要。我國經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型期，上述瓶頸作用直接影響著我國經(jīng)濟(jì)的快速成長。

（二）其他外部因素的制約

我國地方企業(yè)存在布局不合理、產(chǎn)能過剩的問題。地方企業(yè)在發(fā)展過程中過于依賴能源，且生產(chǎn)過程資源浪費(fèi)嚴(yán)重。針對這種情況，地方政府雖然出臺了相關(guān)政策，但地方財政過度依賴于相關(guān)企業(yè)的稅收，也使得治理過程更加漫長。此外，在傳統(tǒng)思想的束縛下，地方政府缺乏相應(yīng)的市場思維方式，在以GDP增長為前提的政績考核標(biāo)準(zhǔn)下，歷屆政府多以追求短期經(jīng)濟(jì)增長為首要責(zé)任。這種行政管理的失靈的情況也加劇了地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的困難程度。

二、ppp模式的主要優(yōu)勢與相關(guān)領(lǐng)域

（一）可實(shí)施性

相比傳統(tǒng)政府融資模式相，ppp模式更具經(jīng)濟(jì)和技術(shù)可行性，并在縮短工期，提升效率方面有明顯的改善。數(shù)據(jù)表明，ppp模式相比傳統(tǒng)模式能夠?yàn)檎?jié)約17%左右的費(fèi)用。

（二）政府職能本位回歸

ppp模式有助于政府職能的轉(zhuǎn)換，即：由提供者轉(zhuǎn)換為監(jiān)管者。這樣可大幅降低財政預(yù)算，并能有效提升項目質(zhì)量。

（三）資源優(yōu)化

私營單位的接入為投資多元化提供可能。私營企業(yè)可充分發(fā)揮其資金與技術(shù)優(yōu)勢，這有助于提升效率、革新技術(shù)和管理理念。

（四）優(yōu)勢互補(bǔ)

政府與私營企業(yè)的合作可融合優(yōu)勢、彌補(bǔ)劣勢，更好的提供高質(zhì)量公共服務(wù)。

（五）降低風(fēng)險

ppp模式在項目初期就以劃定風(fēng)險比例。這樣有助于雙方將風(fēng)險控制在最低標(biāo)準(zhǔn)。合作也降低了融資難度，并且雙方都擁有相應(yīng)的控制權(quán)。

（六）主要領(lǐng)域

ppp模式不僅涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施（公共事業(yè)、道路、機(jī)場、醫(yī)院、機(jī)場、鐵路等），還包括創(chuàng)業(yè)（產(chǎn)業(yè)）園、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目等諸多領(lǐng)域。

三、PPP模式典型案例分析

本文以華夏幸福產(chǎn)業(yè)造城固安項目為例對ppp模式加以論述。固安隸屬于河北省廊坊市，是環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈13個縣市之一。該縣原屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，截止2003年全縣生產(chǎn)總值只有30.06億元。華夏幸福集團(tuán)從2002年開始與固安縣政府合作，通過ppp模式的引入大幅提升了該縣的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，截止2015年底該縣僅工業(yè)總產(chǎn)值就以超過200億元。

（一）緊扣國家戰(zhàn)略 解決時代“痛點(diǎn)”

固安與華夏幸福的經(jīng)典合作案例不僅符合國家發(fā)展戰(zhàn)略，也為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展指明了道路。固安的崛起是在我國新型城市化戰(zhàn)略與京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下展開的，華夏幸福利用自身優(yōu)勢和敏銳的市場洞察力，通過產(chǎn)業(yè)造城為固安的華麗轉(zhuǎn)身提供了全方位的支持。在華夏幸福的主導(dǎo)下，固安工業(yè)園區(qū)采取了ppp新型城鎮(zhèn)化模式。這是當(dāng)?shù)卣P采購的開始，該項目包括整個產(chǎn)業(yè)園的設(shè)計、建設(shè)、投資以及后期運(yùn)營等一條龍服務(wù)。通過合同約束，華夏幸福在土體整理、基礎(chǔ)建設(shè)、公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、咨詢和運(yùn)營等主要領(lǐng)域都有了利益保障。同時，風(fēng)險控制也體現(xiàn)出風(fēng)險共擔(dān)的原則。當(dāng)?shù)卣璩袚?dān)的債務(wù)與經(jīng)營風(fēng)險通過華夏幸福的融資加以轉(zhuǎn)移，企業(yè)在獲取盈利的條件下也承載了政策、債務(wù)、經(jīng)營等方面的風(fēng)險。

（二）“軟硬兼施” 沖刺全能型選手

固安工業(yè)園區(qū)是較為典型的軟硬一體化ppp項目，該項目也為華夏幸福贏得了全能型民營資本的美譽(yù)。華夏幸福在該項目中處于主導(dǎo)地位，從園區(qū)最早的設(shè)計、建設(shè)、投資以及后期運(yùn)營等方面實(shí)現(xiàn)了一體化服務(wù)。就該園區(qū)整體來看，囊括了道路、水電、供熱、排水等基礎(chǔ)設(shè)施，還包括廣場、綠地、場館、教育以及文體醫(yī)療等諸多領(lǐng)域。此外，華夏幸福還肩負(fù)了對外招商引資與企業(yè)咨詢服務(wù)等多項職能，真正成為工業(yè)園的運(yùn)營管理者。

固安縣與華夏幸福的ppp模式之所以成功，還有另外一個主要的原因。該項目擺脫了“重硬件、輕軟件”的傳統(tǒng)開發(fā)模式。作為主導(dǎo)方，華夏幸福充分考慮到入住企業(yè)的需求特點(diǎn)，最大限度的滿足了入住企業(yè)的各種“軟服務(wù)”需求。這也是國內(nèi)外知名企業(yè)紛紛入駐的主要原因。

（三）全方位服務(wù)，政企實(shí)現(xiàn)雙贏

由于華夏幸福在與固安政府合作過程中具有較大的主動權(quán)，這就提升了企業(yè)的城市開發(fā)與管理水平。在項目實(shí)施過程中，華夏幸福全程參與了城市定位、空間布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等規(guī)劃項目。同時又深耕于基礎(chǔ)建設(shè)、土地整理、公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)服務(wù)與城市運(yùn)營等具體工作。這樣就避免了產(chǎn)城分割情況的發(fā)生，并實(shí)現(xiàn)了空間（生產(chǎn)、生活及生態(tài)）的有機(jī)融合，從而快速推動該縣完成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型。

歷經(jīng)13年的發(fā)展，華夏幸福共為固安工業(yè)園引進(jìn)500余家高端生產(chǎn)企業(yè)，主要涵蓋了電子、生物醫(yī)藥、航空航天、高端裝備、汽車零部件等5大產(chǎn)業(yè)集群。固安縣在與華夏幸福ppp合作模式下，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣蝶變?yōu)楦叨斯I(yè)為主的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣。中國社會科學(xué)院發(fā)布的國內(nèi)首份《中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告（2015）》數(shù)據(jù)顯示，憑借優(yōu)異的創(chuàng)新能力，固安縣在“中國縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力50強(qiáng)”中名列第3位，同時還位列“全國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Π購?qiáng)縣”的第10名，同時躋身于“全國縣域經(jīng)濟(jì)競爭力百強(qiáng)縣”。

四、ppp模式經(jīng)典案例分析

通過分析固安縣與華夏集團(tuán)成功案例可知，該項目成功的主要因素在于：區(qū)域優(yōu)勢是合作的基礎(chǔ)，優(yōu)秀的設(shè)計、開發(fā)、管理能力時該模式成功的保障。

（一）區(qū)域優(yōu)勢的重要性

華夏幸福集團(tuán)在獲得固安項目成功之后，快速實(shí)現(xiàn)全國布局。通過分析可知，其布局點(diǎn)多集中于環(huán)京津冀區(qū)域、長三角、珠三角等區(qū)域優(yōu)勢較為明顯的地帶。這樣可充分利用周邊多用資源，如：經(jīng)濟(jì)、交通、人力資源等。

（二）企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)是合作的重要保障

我國企業(yè)多因經(jīng)營范圍限制而影響到管理水平的提升，就全國來看，眾多地產(chǎn)企業(yè)多以商業(yè)和民用地產(chǎn)為經(jīng)營主項。這種單純的造城不僅帶來房產(chǎn)泡沫，還容易催生“鬼城”的出現(xiàn)。近年來，我國大中城市的房產(chǎn)空置率居高不下與單純的地產(chǎn)開發(fā)密不可分。通過分析華夏幸福案例可知，該企業(yè)是以產(chǎn)業(yè)造城為主，房地產(chǎn)開發(fā)為輔的經(jīng)營模式。這樣不僅拉動了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還為城鎮(zhèn)化過程中的居民提供了相應(yīng)的工作崗位，同時滿足了這部分人群的居住需求。

（三）充分挖掘本地資源優(yōu)勢

我國縣級單位眾多，除東部沿?？h市眾多縣市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，如何解決經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型并推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展成為地方政府亟待破解的難題。ppp模式的出現(xiàn)為我們提供了一個全新的發(fā)展思路。我國幅員遼闊資源眾多，各縣市應(yīng)深入分析本地優(yōu)勢，只有找到“賣點(diǎn)”才可能與企業(yè)牽手成功。ppp模式既有產(chǎn)城形式，還有具體單一產(chǎn)品合作形式，縣級政府應(yīng)挖掘本地區(qū)域優(yōu)勢、旅游資源、產(chǎn)品資源、民族文化等眾多可操作產(chǎn)品，以此為基礎(chǔ)讓企業(yè)與本地政府實(shí)現(xiàn)合作關(guān)系，從而推動本地基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、教育等眾多產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

五、政府推行PPP模式的相關(guān)對策

（一）完善規(guī)章制度

在PPP模式的運(yùn)行中，民營企業(yè)者的地位相對較低，所以更加渴望用法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)益。從該模式落實(shí)的每個環(huán)節(jié)中，都應(yīng)該加強(qiáng)法律效力的約束力，做民營企業(yè)者強(qiáng)有力的后盾。如果缺乏法律制度的約束，那么PPP模式的順利推行會有巨大困難，那么PPP模式的功能與作用也無法展現(xiàn)，所以，完善相關(guān)規(guī)章制度勢在必行。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能

長期以來，政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中充當(dāng)直接投資、建設(shè)、經(jīng)營者的多重傳統(tǒng)角色，使得投資成本偏高、運(yùn)營效率低下，已經(jīng)制約了城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展和城市化水平的提高。這就要求政府轉(zhuǎn)變職能，政府不需要再包攬投資、建設(shè)、運(yùn)營和管理等所有事物，而是應(yīng)該在公共基礎(chǔ)設(shè)施的總體規(guī)劃、政策引導(dǎo)、法制環(huán)境和監(jiān)管等方面發(fā)揮主導(dǎo)和推動作用。

（三）拓展融資渠道

國有銀行應(yīng)該首先轉(zhuǎn)變觀念，盡量簡化申請流程，為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供更多便利。為鼓勵民間借貸，可以建立大量以為民間資本提供貸款為主的地方商業(yè)銀行，為民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)提供融資服務(wù)；在此期間，政府應(yīng)該對可能出現(xiàn)的風(fēng)險提前制定措施，對于達(dá)到要求的資金申請要予以支持和鼓勵，將融資渠道進(jìn)一步拓寬，為PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目鋪平道路。

六、結(jié)語

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)增長的主要渠道之一，也是實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)增長的重要方式。受到傳統(tǒng)政府管理模式的影響，我國的民營企業(yè)的發(fā)展存在因循守舊的弊端，其發(fā)展多依附于政府的支持。隨著PPP模式的推廣，使得我國的縣域經(jīng)濟(jì)增長有了很好的突破點(diǎn)，運(yùn)用PPP模式，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的又快又穩(wěn)發(fā)展，是我國政府的主要職責(zé)?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不只是受到主管或客觀因素的影響，而是兩者相互作用影響下，對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成阻礙?？茖W(xué)推廣PPP模式可充分放大縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能量，從而促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)與國民經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。

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（作者單位：張家口市橋東區(qū)財政局）