民事執(zhí)行活動(dòng)檢察監(jiān)督的困境

摘 要 修改后的民訴法明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督職能，經(jīng)過三年時(shí)間的摸索，形成了一定的監(jiān)督規(guī)模，取得了一定的監(jiān)督效果，同時(shí)也遭遇了執(zhí)行監(jiān)督案件受理數(shù)量少、民行檢察干警相對(duì)執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)欠缺、監(jiān)督渠道不暢、案件審查調(diào)查難和監(jiān)督方式剛性不足等方面的困境。

關(guān)鍵詞 民事執(zhí)行活動(dòng) 檢察監(jiān)督 依職權(quán)監(jiān)督 檢察建議

作者簡(jiǎn)介：王贊美，天津市和平區(qū)人民檢察院民行科。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-126-02

2012年8月修改后的《民事訴訟法》第二百三十五條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督職能，檢察機(jī)關(guān)介入執(zhí)行監(jiān)督由法律的宣誓，打破長(zhǎng)期以來法院封閉的執(zhí)行工作缺乏有效外部力量監(jiān)督的局面。對(duì)于這項(xiàng)新的監(jiān)督職能經(jīng)過三年時(shí)間的摸索，形成了一定的監(jiān)督規(guī)模，取得了一定的監(jiān)督效果，然而與此同時(shí)在全面深入推進(jìn)的司法實(shí)踐過程中遭遇了困境。

一、執(zhí)行監(jiān)督案件受理數(shù)量少

執(zhí)行監(jiān)督工作開展的初期，民行檢察干警相對(duì)于執(zhí)行人員，執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)欠缺，對(duì)法院的執(zhí)行工作需要一個(gè)熟悉的過程，對(duì)執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏直觀上的把握，如何區(qū)分執(zhí)行難與執(zhí)行亂等各種執(zhí)行實(shí)踐問題因經(jīng)驗(yàn)欠缺存在難度。目前執(zhí)行監(jiān)督困境重點(diǎn)就在于案源，相比法院，民行檢察干警的信息源明顯不對(duì)稱，而理論界對(duì)民行檢察監(jiān)督工作在過多地干預(yù)私權(quán)自由處分的反對(duì)聲中艱難前行，而法院的目標(biāo)管理又催生對(duì)民行監(jiān)督的厭惡。雖有一些檢察機(jī)關(guān)希望能設(shè)置派駐法院檢察制度，也有通過逐一審閱法院的歷年卷宗尋找線索的監(jiān)督方式，卻廣受爭(zhēng)議，全面實(shí)施更是遭遇理論和實(shí)踐上的雙重壓力。

由于檢察官長(zhǎng)期從事刑事案件的檢察工作，檢察官的民行專業(yè)水平和法官專業(yè)方面尤其是執(zhí)行方面有一定的差距。而這些年來，大量的法官調(diào)入檢察系統(tǒng)，一方面充實(shí)了檢察系統(tǒng)的力量，也使檢察機(jī)關(guān)和法院之間能夠開展更加具有實(shí)質(zhì)意義的對(duì)話。但另一方面，對(duì)與法院的監(jiān)督更為實(shí)質(zhì)和深入的監(jiān)督存在一定程度上的阻礙。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第一百零三條規(guī)定，人民檢察院對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)提出檢察建議的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會(huì)決定。該項(xiàng)規(guī)定在實(shí)際運(yùn)行中一定程度上確實(shí)有助于讓檢委會(huì)委員提高對(duì)民行工作的了解，有助于改善目前檢察機(jī)關(guān)重刑輕民的情況，但不能否認(rèn)由絕大部分具有長(zhǎng)期刑檢經(jīng)驗(yàn)檢委會(huì)委員來審視民行工作，效果并不理想。從法院調(diào)入檢察機(jī)關(guān)中的檢委會(huì)委員雖然對(duì)民行工作比較熟悉，提出的意見和建議也有一定的針對(duì)性，但是能否避免出現(xiàn)因?yàn)樵?jīng)的工作經(jīng)歷中的人情而公平公正值得商榷，更有甚者有些執(zhí)行案件中相關(guān)法官及其領(lǐng)導(dǎo)就是今天的檢察人員，形成既監(jiān)督者又是被監(jiān)督者的特殊情況也是不容回避的問題。

另一個(gè)原因是監(jiān)督渠道不暢。執(zhí)行中涉及不同職能的運(yùn)行，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)督對(duì)象權(quán)力屬性的不同，運(yùn)用不同的監(jiān)督路徑和規(guī)則。在執(zhí)行檢察監(jiān)督的啟動(dòng)方式上應(yīng)當(dāng)是主動(dòng)和被動(dòng)的結(jié)合，具體為當(dāng)事人申請(qǐng)和檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)發(fā)現(xiàn)。在當(dāng)事人申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督方面，目前因存在民眾對(duì)新增的民事執(zhí)行檢察監(jiān)督職能知曉度不高，監(jiān)督缺乏剛性等多方面的因素的影響，民眾在時(shí)執(zhí)行中不知道到檢察機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)或者積極性不高。

在檢察機(jī)關(guān)通過依職權(quán)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索的途徑也并不暢通。依據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》在第41條中對(duì)“依職權(quán)發(fā)現(xiàn)案件”的范圍作了明確的規(guī)定，即（一）損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的；（二）審判、執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為的；（三）依照有關(guān)規(guī)定需要人民檢察院跟進(jìn)監(jiān)督的。該規(guī)定第一項(xiàng)中國(guó)家利益和社會(huì)公共利益目前沒有法律規(guī)定對(duì)其加以明確清晰的界定，法律規(guī)定上的缺位導(dǎo)致實(shí)踐中如何把握“兩益”存在困難。規(guī)定的第二項(xiàng)在民行檢察職能范圍內(nèi)要能獲取到證實(shí)審判、執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為的線索困難重重。而規(guī)定的最后一項(xiàng)提到人民檢察院跟進(jìn)監(jiān)督的，目前與跟進(jìn)監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定空白，跟進(jìn)監(jiān)督立案的案件很少，如何把握跟進(jìn)監(jiān)督的立案標(biāo)準(zhǔn)存在難題。由此可見，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的渠道十分狹窄。與之對(duì)應(yīng)的是在實(shí)際辦案中，當(dāng)事人申請(qǐng)的是執(zhí)行監(jiān)督、違法行為監(jiān)督、訴訟結(jié)果監(jiān)督三類監(jiān)督案件中的一種，而檢察機(jī)關(guān)在全面審查時(shí)發(fā)現(xiàn)了新的線索實(shí)踐中以其他監(jiān)督類型案件立案因“依職權(quán)監(jiān)督”僅限以上三類情形而出現(xiàn)了阻礙。如辦理執(zhí)行監(jiān)督案件在全面審查時(shí)發(fā)現(xiàn)法官在審理活動(dòng)中存在違法情形，但又難以查出相關(guān)證據(jù)證明有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為情形。

二、執(zhí)行監(jiān)督案件審查調(diào)查難

檢察機(jī)關(guān)審查執(zhí)行監(jiān)督案件通常需要聽取當(dāng)事人陳述，調(diào)取卷宗，聯(lián)系執(zhí)行法官了解具體執(zhí)行情況等，在此基礎(chǔ)上確定下一步的調(diào)查方向，比如有的案件需要調(diào)查有關(guān)人員婚姻狀況和財(cái)產(chǎn)狀況等。在實(shí)際辦案過程中，有的案件尤其是執(zhí)行難的案件法院往往很配合，調(diào)取材料和了解情況都很順利，比如我市某醫(yī)院因法院至今未執(zhí)行到位申請(qǐng)監(jiān)督，經(jīng)調(diào)查該案為執(zhí)行一份1997判決，被執(zhí)行人因配偶患病在該醫(yī)院住院病故而欠醫(yī)藥費(fèi)住院費(fèi)，執(zhí)行過程中被執(zhí)行人向法院申請(qǐng)給予經(jīng)濟(jì)援助，稱其母為家婦，無收入，自己退休金為1000元，要贍養(yǎng)老人、撫養(yǎng)孩子（其子97年時(shí)不滿10歲），無力償還欠款。2013年被執(zhí)行人患上心臟病、高血壓，退休金僅達(dá)到全市最低工資標(biāo)準(zhǔn)的1500元，依照?qǐng)?zhí)行法律規(guī)定，法院在執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)給被執(zhí)行人保留基本的生活費(fèi)用，認(rèn)為其確屬?zèng)]有執(zhí)行能力，無執(zhí)行條件。因此本案目前確實(shí)無法執(zhí)行到位。顯然該案執(zhí)行不到位的根本問題在于執(zhí)行難。對(duì)于這類案件法院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)介入執(zhí)行監(jiān)督更有利于做好執(zhí)行申請(qǐng)人的釋法說理工作，與檢察機(jī)關(guān)協(xié)助配合因抵觸情緒少自然順暢許多。但是大多數(shù)情況是法院將檢察監(jiān)督簡(jiǎn)單的理解為專門挑法院的不是，心理上對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督明顯有排斥抵觸情緒，在開展民行檢察監(jiān)督工作中法檢兩家雙方溝通并不順暢。比如有的法院要求辦案人不能直接聯(lián)系執(zhí)行法官，如果檢察機(jī)關(guān)因提出檢察建議需要向人民法院了解情況的，要求先由雙方相關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系、溝通，這樣的規(guī)定明顯給正常的監(jiān)督工作尤其是在辦案初期工作的開展設(shè)置了障礙。在調(diào)取案卷過程中因?yàn)榉ㄔ簣?zhí)行未結(jié)案往往沒有成卷，需要與執(zhí)行法官?gòu)?fù)印材料，有時(shí)需要進(jìn)一步了解相關(guān)情況。而有的法院的執(zhí)行庭看到顯示的是檢察機(jī)關(guān)民行科的辦公電話根本不接，有時(shí)則以工作忙等理由推脫，辦案人無法從正常渠道聯(lián)系上執(zhí)行法官，工作很被動(dòng)。面對(duì)這些情況辦案人也很無奈，只能反復(fù)的聯(lián)系或通過領(lǐng)導(dǎo)去溝通，牽扯了許多精力和時(shí)間，檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中更多的是與法院溝通配合，與其作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的定位有所偏離，監(jiān)督工作的開展遭遇各種困境，非常被動(dòng)，監(jiān)督的力度和效果明顯不足。

三、執(zhí)行監(jiān)督案件監(jiān)督方式剛性不足

檢察監(jiān)督定位為對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，以解決人民法院執(zhí)行亂為檢察監(jiān)督的主要目標(biāo)，通過對(duì)執(zhí)行公信力的維護(hù)間接地作用于執(zhí)行難的問題。檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督的困局里多是鼓勵(lì)加強(qiáng)與法院的溝通，與對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督的定位有一定程度上的偏離，缺乏監(jiān)督的剛性，難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)而有成效的監(jiān)督。

目前檢察機(jī)關(guān)在辦理執(zhí)行監(jiān)督案件過程中更多的采用的是提出書面檢察建議的方式，但法院對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議的認(rèn)可度并不高。其原因一方面是由于辦理執(zhí)行監(jiān)督案件的經(jīng)驗(yàn)不足，加之為了尋求考核成績(jī)，在考核標(biāo)準(zhǔn)的指揮下傾向于制發(fā)書面檢察建議導(dǎo)致檢察建議的質(zhì)量不高。比如某些檢察機(jī)關(guān)提一些無關(guān)痛癢的建議，并與法院溝通協(xié)商由法院出具書面回復(fù)，而這些檢察建議往往是涉及筆誤之類無關(guān)痛癢的問題，法院的回復(fù)自然也流于形式，缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容。如檢察建議中涉及到具體問題，有的以口頭答復(fù)一切合法合規(guī)，但又不出具相關(guān)材料加以佐證。有的則法院各部門之間推拖。以我院辦理案件為例，向法院提出檢察建議后，與法院溝通了解核實(shí)該勞動(dòng)糾紛一案的執(zhí)行監(jiān)督的落實(shí)情況，法院執(zhí)行庭口頭答復(fù)相關(guān)工作正在進(jìn)行中，但因恢復(fù)工職問題有難度需要時(shí)日為由拖延至今。另一起執(zhí)行監(jiān)督案件中申請(qǐng)人法院對(duì)其提出加倍支付遲延履行期間的債務(wù)利息的申請(qǐng)未予執(zhí)行，法律上有明確規(guī)定，但實(shí)際執(zhí)行中往往存在難度，法院對(duì)此不予理睬，而當(dāng)事人認(rèn)為是正當(dāng)請(qǐng)求應(yīng)予執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)雖然提出了檢察建議但法院依然不予執(zhí)行，檢察監(jiān)督的作用與其心中的期待相差甚遠(yuǎn)。

因?yàn)閳?zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循必要性原則，不能代替法院的判斷決定及代表法院的執(zhí)行行為。加之檢察建議的提出并不必然造成法律程序的啟動(dòng)，法院對(duì)檢察建議如何處理，后續(xù)如何執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)在什么情況下可以介入跟進(jìn)監(jiān)督都缺乏相關(guān)法律法規(guī)，這些都致使檢法兩家無所適從。監(jiān)督?jīng)]有取得實(shí)際效果，當(dāng)事人也往往誤以為檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)執(zhí)行加以監(jiān)督，寄希望檢察機(jī)關(guān)，結(jié)果卻是效果有限，加大了釋法說理息訴工作的難度，當(dāng)事人息訴工作不好做。以往我們只是針對(duì)駁回和不予支持監(jiān)督案件的當(dāng)事人做息訴工作，現(xiàn)在支持監(jiān)督申請(qǐng)的當(dāng)事人同樣不滿意，往往我們?cè)诎l(fā)出檢察建議后當(dāng)事人反復(fù)催問法院是否如期回復(fù)以及回復(fù)內(nèi)容，甚至討要檢察建議書，反復(fù)來電來訪，影響到正常工作，往往案件已經(jīng)審結(jié)有一段時(shí)間了，還要接待當(dāng)事人，甚至在檢察長(zhǎng)接待日還要求檢察長(zhǎng)接待，使工作的開展進(jìn)退兩難，也對(duì)后續(xù)執(zhí)行監(jiān)督工作的開展產(chǎn)生不利影響。