淺議行政處罰中減輕處罰的適用規(guī)則

龐維俊　劉治遠　趙國偉

摘 要 本文以行政處罰中的并罰情形為突破口，對行政處罰中減輕處罰的適用規(guī)則進行簡要論述。在對現(xiàn)行立法規(guī)定和適用分歧細致梳理的基礎上，劃分相對并罰和絕對并罰兩種情形確認減輕處罰的具體適用，并緊密結合實務從完善行政處罰自由裁量規(guī)則、強化行政處罰信息公開制度、完善行政處罰監(jiān)督制約機制三個角度探索規(guī)范適用減輕處罰的路徑選擇。

關鍵詞 減輕處罰 并罰 適用規(guī)則

作者簡介：龐維俊、劉治遠、趙國偉，連云港市贛榆區(qū)人民檢察院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-025-02

行政處罰是有效實施行政管理，保護公民、法人或者其他組織合法權益，維護公共利益和社會秩序的一項重要行政行為。在行政處罰運行過程中，為有效應對具體情況，真正實現(xiàn)罰過相當，我國法律法規(guī)規(guī)定了從輕處罰、減輕處罰、從重處罰和不予處罰這幾種層級的裁量幅度，但在實務中對于減輕處罰的適用出現(xiàn)了減輕標準認識不清、自由裁量權過寬、處罰幅度混亂等多種問題，這里，我們擇取并罰情形下減輕處罰的規(guī)范適用做重點論述。

一、 問題源起：并罰情形下“減輕處罰”的適用分歧

（一）具體概念辨析

何謂“減輕處罰”，我國《行政處罰法》僅對當事人減輕處罰的情形進行了具體規(guī)定，但對于減輕處罰的概念和裁量幅度并沒有進行說明。這里選取《國家工商行政管理總局關于實施<中華人民共和國行政處罰法>第二十七條有關問題的答復》中對于減輕處罰的概念描述：“具體是指行政機關在法定的處罰種類以下和處罰幅度的最低限以下，對違法行為人適用行政處罰”。

（二）現(xiàn)行立法規(guī)定的不足

與我國《刑法》在第63條中明確規(guī)定減輕處罰的處罰標準 不同，《行政處罰法》對于減輕處罰的具體適用規(guī)則規(guī)定不清，且減輕處罰與從輕處罰適用的情形相同，導致個別地方在實務中出現(xiàn)了將減輕處罰與從輕處罰混同的情況。

（三）并罰情形下的適用分歧

這里所稱的并罰指行政處罰下的“并處情形”，具體分為相對并罰和絕對并罰兩種類型。以2015年10月修訂的《食品安全法》為例，其第124條規(guī)定用超過保質期的食品原料、食品添加劑生產(chǎn)食品的，沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑，并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備、原料等物品，這里的“并可以沒收”就是相對并罰；而對于違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上、十萬元以下罰款，這里的“并處”就是絕對并罰。

近年來實務和學界對在并罰情形下的減輕處罰適用出現(xiàn)了較大分歧。爭議焦點在于減輕處罰能否減少處罰種類，以《食品安全法》為例，減輕處罰后，“并可以沒收”和“并處”后的情節(jié)能否直接免除，即僅處以沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑。

二、實務探討：并罰情形下“減輕處罰”的適用規(guī)則

對于并罰情形下“減輕處罰”的適用規(guī)則，應當區(qū)分“相對并罰”與“絕對并罰”進行分別考量。

（一）相對并罰：“減輕處罰”可以減少罰種

在“可以并處”的情況下，減輕處罰后可以將并處的處罰種類減掉不罰?！翱梢圆⑻帯北旧韺τ诤罄m(xù)的處罰行為不具有強制性，行政機關對于是否需要進行并處可以結合具體情況進行自由裁量，即有權決定并罰的罰種是否減少。

（二）絕對并罰：“減輕處罰”不得減少罰種

在“絕對并罰”的情況下，減輕處罰“到底是否允許由行政機關自由裁量后減掉罰種” 是爭論的焦點性問題，筆者認為不得減少處罰種類，減少處罰種類將造成如下幾點問題。

1.混淆了減輕處罰與免除處罰的邊界

我國《行政處罰法》第27條規(guī)定了不予行政處罰的具體情形：“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的。”根據(jù)立法規(guī)定，減輕處罰和免除處罰具有較為清晰的處罰邊界，且法律并沒有賦予行政機關在減輕處罰時直接減少處罰種類的權力，在幅度或種類以下進行處罰絕對不能等同于免去不罰，從法律效果上分析，行政機關采取此種錯誤做法實際上是任意變更法定并罰的處罰方式。

我國刑法中同樣規(guī)定了應當、可以并處附加刑等多種情形，在應當并處罰金的情況下，減輕處罰后的罰金數(shù)額應當?shù)陀趶妮p處罰的罰金數(shù)額，但不得低于司法解釋所規(guī)定的最低罰金數(shù)額。在應當并罰的情況下，直接取消并罰罰種，實質上就是免除，超出了法律解釋的合理范圍。

2.自由裁量權過大誘發(fā)權力濫用

所謂自由裁量權，是指“行政主體在法律、法規(guī)賦予其行政管理活動依據(jù)法律精神及實質正義原則，根據(jù)具體情形做出合理判斷，選擇合理行為的權力” 。執(zhí)法依據(jù)的合法性和執(zhí)法行為的合理性是行政機關行使自由裁量權的前提條件，“現(xiàn)行的行政法律并未規(guī)定減輕處罰時可將處罰種類減掉” ，在絕對并罰的情形下，行政機關直接減輕處罰至免予處罰，實質上是超越了自由裁量權的邊界。

我國《行政處罰法》總括性地設定了包含警告、罰款、暫扣或吊銷許可證等在內的七種行政處罰措施，行政機關裁量行使具體行政處罰措施，既包括了方式上的裁量，比如選擇警告還是罰款，也包括了幅度上的裁量，比如罰款時選擇1萬元以上5萬元以下還是選擇1萬元以下。法律、行政法規(guī)所設定的絕對并罰情形，實質上是將行政機關的裁量權限制在了幅度裁量范圍內，即便減輕處罰，也不能隨意擴張自由裁量權違法行事。

3.違背 “罰過相當” 壓縮了違法成本

法律、行政法規(guī)在設定并罰措施之時，是為了強化對于具體行政違法行為的打擊力度，與我國《刑法》將刑罰措施劃分為主刑和附加刑不同，《行政處罰法》并沒有進行處罰主次的界分，雖然從“警告”至“罰款”至“沒收違法所得”，最后至“行政拘留”，似乎遵循著一種由輕到重的構建脈絡，但究竟哪種行政處罰措施對被處罰人具有較大的威懾力，則需要結合被處罰人的生產(chǎn)經(jīng)營狀況、違法所得數(shù)額等進行綜合考量。

以前文提到的《食品安全法》第124條為例，對于超過保質期的食品原料、食品添加劑生產(chǎn)食品的，“沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑”，假如被處罰人的違法所得1000元，這里僅能沒收1000元，但違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，“并處五萬元以上、十萬元以下罰款”，無減輕、免除處罰情節(jié)被處罰人在并罰范圍內最少會被處以五萬元以上罰款，無疑這里罰款的威懾和懲處力度遠遠高于沒收違法所得。在絕對并罰情形下，減輕處罰后直接免除處罰種類，減少了違法成本，導致罰過不相當，行政處罰的目的無法實現(xiàn)。

三、總結延伸：規(guī)范適用“減輕處罰”的路徑選擇

以上是從并罰這一特定情形為切入點，對行政處罰中減輕處罰適用問題的簡要分析，但在行政執(zhí)法過程中真正實現(xiàn)規(guī)范適用，需要重點從明確規(guī)則、事項公開和監(jiān)督制約這三個方面進行把握。

（一）完善行政處罰自由裁量規(guī)則

規(guī)范適用行政處罰措施，離不開行政自制，而完善行政處罰自由裁量規(guī)則，就是強化行政自制的重要舉措。近年來，國務院各機構和地方政府針對食品藥品監(jiān)督、稅務、消防、城鄉(xiāng)規(guī)劃等領域相繼出臺了大量的行政處罰裁量規(guī)則或裁量標準，細化了處罰條件和處罰幅度，壓縮了自由裁量空間，但部分裁量基準在設定時存在忽視“減輕情節(jié)”的問題。如2016年2月起實施的《山東省食品藥品行政處罰裁量基準（試行）》，將裁量基準劃分為中限、從輕、從重和情節(jié)嚴重4種情形，但沒有涉及減輕情節(jié)，這也就導致了減輕情節(jié)下的自由裁量權過大，應從細化分類、量化標準的角度，進一步完善行政處罰自由裁量規(guī)則。

（二）強化行政處罰信息公開制度

雖然我國《政府信息公開條例》并沒有將行政處罰信息列為需要政府及其部門重點公開的政府信息，但其第9條明確提出“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息應當主動公開”，保障民眾知情權、強化行政處罰信息公開是題中之義，如2015年出臺的《浙江省人民政府辦工廳關于做好行政處罰結果信息網(wǎng)上公開有關事項的通知》、2016年出臺的《江西省行政許可和行政處罰等信息公示共作的實施方案》，都對行政處罰信息公開作出明確規(guī)定。我們認為，一方面應及時向社會公布作出行政處罰行為所依據(jù)的具體裁量基準，不能讓裁量標準僅限于執(zhí)法主體內部知曉；另一方面應及時向社會公布行政處罰事項，對具體的案由、違法事實、處罰種類、處罰依據(jù)、處罰流程、結果以及執(zhí)法人員資格等進行公示。

（三）完善行政處罰監(jiān)督制約機制

強化對于行政處罰行為的監(jiān)督，需要構建起政府、司法和社會三位一體的系統(tǒng)化監(jiān)督機制。在政府監(jiān)督方面，應著重深化政府法制機構的內部監(jiān)督和上級政府對下級政府的層級監(jiān)督，通過審閱備案材料、定期組織行政執(zhí)法案卷評查等多種途徑推進監(jiān)督落實；在司法監(jiān)督方面，檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，應按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的要求，在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權的行為，及時督促其糾正；在社會監(jiān)督方面，通過新媒體積極構建行政執(zhí)法監(jiān)督管理平臺，暢通民眾在線查詢、投訴、申訴渠道，密切關注網(wǎng)絡輿情信息，切實保障民眾對行政管理的參與權。

四、結語

當前，在并罰情形下對減輕處罰的錯誤適用，不能否認有立法規(guī)定不周延的原因，但更反映出實務中存在對減輕處罰認識錯誤、執(zhí)法理念不嚴謹、裁量基準不明確、監(jiān)督制約不嚴密等深層次問題，規(guī)范適用減輕處罰、行政處罰，需要在認識清晰的前提下通過完善行政處罰自由裁量規(guī)則、強化行政處罰信息公開制度、完善行政處罰監(jiān)督制約機制等多種途徑塑造執(zhí)法行為的規(guī)范適用。

注釋：

犯罪分子具有本法規(guī)定的減輕處罰情節(jié)的，應當在法定刑以下判處刑罰；本法規(guī)定有數(shù)個量刑幅度的，應當在法定量刑幅度的下一個量刑幅度內判處刑罰。

王文華.淺談減輕處罰不能減掉處罰的種類.中國質量技術監(jiān)督.2011（7）.

陳洋庚.行政自由裁量權控制的二階段論.廣西社會科學.2014（6）.

吳振祥.如何正確把握減輕處罰的原則.中國質量技術監(jiān)督.2008（5）.