我國(guó)高職教育管理體制變革研究

[摘要]我國(guó)現(xiàn)行高職教育管理體制是20世紀(jì)90年代前后高等教育體制改革的產(chǎn)物，存在政出多門(mén)、職能重疊、統(tǒng)籌乏力等弊端，成為影響高職教育發(fā)展的障礙。根據(jù)高職教育的屬性要求，應(yīng)對(duì)管理體制進(jìn)行地方化改革，在政府層級(jí)安排上以省級(jí)政府為主、市地級(jí)政府為輔，在部門(mén)職能上將單一部門(mén)模式作為目標(biāo)框架，吸收多部門(mén)分散模式的優(yōu)點(diǎn)，形成高職教育管理的整體性結(jié)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]高職教育 管理體制 變革走向

[作者簡(jiǎn)介]湯敏騫（1969- ），男，河南南陽(yáng)人，華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院在讀博士，河南職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政部副主任，副教授，研究方向?yàn)楦呗毥逃芾怼＃ê?武漢 430074）

[課題項(xiàng)目]本文系2014年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目（工程科技人才培養(yǎng)研究）一般項(xiàng)目“高職院校舉辦體制改革研究——以河南省高職院校為例”的階段性研究成果。（項(xiàng)目編號(hào)：14JDGC007）

[中圖分類(lèi)號(hào)]G710 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2016）18-0011-04

在我國(guó)高職教育系統(tǒng)中，高職教育管理部門(mén)之間、與其具有隸屬關(guān)系的高職院校之間的組織結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系構(gòu)成高職教育管理體制。主管部門(mén)對(duì)所屬高職院校具有干部任免、經(jīng)費(fèi)撥付、辦學(xué)監(jiān)督等行政管理權(quán)力，兩者之間以權(quán)力命令與服從關(guān)系為特征，影響高職教育的結(jié)構(gòu)布局、資源配置，決定高職院校的辦學(xué)定位、專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)和辦學(xué)效益等。在現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)進(jìn)程中，開(kāi)發(fā)高職院校的體制活力，研究完善高職教育管理體制，對(duì)促進(jìn)現(xiàn)代職業(yè)教育服務(wù)于社會(huì)發(fā)展和人才成長(zhǎng)大有裨益。

一、高職教育管理體制的現(xiàn)狀與成因

1.現(xiàn)狀：條塊分割。2002年8月24日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（國(guó)發(fā)[2002]16號(hào)），首次提出建立職業(yè)教育管理體制，即在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行分級(jí)管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會(huì)參與。此后，我國(guó)職業(yè)教育管理體制沿著這樣的思路不斷完善。目前我國(guó)高職教育管理體制采取“條塊結(jié)合，以塊為主”的總體結(jié)構(gòu)，在中央、省、市（地）三個(gè)行政層級(jí)，以行政隸屬關(guān)系為主線(xiàn)，由各級(jí)政府設(shè)置教育部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)、有關(guān)行業(yè)部門(mén)參與管理。其中，教育部門(mén)負(fù)責(zé)綜合管理高職教育和直接管理部分高職院校，人力資源和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)綜合管理職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定，行業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)管理與業(yè)務(wù)相關(guān)的職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定以及直接管理自辦的高職院校。

目前高職教育管理體制結(jié)構(gòu)的特征表現(xiàn)為條條分割、塊塊分割和條塊分割，管理職能的塊塊交叉與條塊分割并存，但主要是條塊分割?！皸l塊分割”的高職教育管理體制對(duì)高職院校發(fā)展所起的作用表現(xiàn)在正反兩個(gè)方面：一方面，省級(jí)教育行政部門(mén)、其他業(yè)務(wù)部門(mén)與市地級(jí)政府分割履行職能，從不同政策領(lǐng)域和層次發(fā)力，分工合作，齊抓共管，推進(jìn)具有各種隸屬關(guān)系的高職院校持續(xù)發(fā)展；另一方面，各管理部門(mén)未經(jīng)協(xié)調(diào)出臺(tái)的相關(guān)政策難以跳出部門(mén)視野，使得“大職教觀”的理念缺乏行政組織的整體性架構(gòu)支撐，①在實(shí)踐中形成按照隸屬關(guān)系分配政府財(cái)政撥款使高職院校經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道和經(jīng)費(fèi)數(shù)額不等的制度性“瓶頸”，財(cái)政投入總量嚴(yán)重不足，高職院校設(shè)置、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、資源配置無(wú)法統(tǒng)籌管理，高職院校之間不同的辦學(xué)狀態(tài)和辦學(xué)水平有失公平。

2.成因：高教體制改革遺產(chǎn)。20世紀(jì)90年代前后，我國(guó)按照“共建、調(diào)整、合作、合并”的八字方針，由中央政府主導(dǎo)集中實(shí)施高等教育管理體制改革，逐步淡化和改變學(xué)校單一的隸屬關(guān)系改革中央部門(mén)辦學(xué)體制、加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌、變條塊分割為條塊有機(jī)結(jié)合。教育部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委等部門(mén)在各地配合下于1998年7月、1999年3月、1999年12月先后三次對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)（單位）院校隸屬關(guān)系進(jìn)行集中調(diào)整，使中央部門(mén)辦學(xué)、中央與地方關(guān)系等問(wèn)題得到改觀，建立了中央和省兩級(jí)辦學(xué)、以省級(jí)政府為主的高等教育管理新體制。

改革后，高職教育管理體制成為遺留問(wèn)題。根據(jù)當(dāng)時(shí)教育部的要求，省級(jí)政府要利用政府機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)調(diào)整省內(nèi)各業(yè)務(wù)廳局所屬學(xué)校的管理體制，原則上各業(yè)務(wù)廳局不再辦學(xué)，非教育部門(mén)舉辦的高校劃歸教育部門(mén)管理，地方高校以地方教育部門(mén)管理為主 ，希望“廳局所管學(xué)校應(yīng)該調(diào)整其隸屬關(guān)系，徹底解決行業(yè)辦學(xué)的問(wèn)題，有條件的學(xué)校應(yīng)使它更加綜合一些，結(jié)構(gòu)布局不合理的要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整”。②改革后，高校舉辦主體的結(jié)構(gòu)整體下移，之前中央層面存在的問(wèn)題下移到省域?qū)用?，?wèn)題集中領(lǐng)域由普通高等教育領(lǐng)域聚焦在高職教育領(lǐng)域，出現(xiàn)省級(jí)業(yè)務(wù)廳局和市地級(jí)政府分割辦學(xué)、省級(jí)業(yè)務(wù)廳局高校數(shù)量超過(guò)教育部門(mén)高校數(shù)量的省域中觀舉辦格局?！皸l”“塊”從中央部委、省級(jí)政府下移指向省級(jí)行業(yè)廳局、市地級(jí)政府。時(shí)任教育部副部長(zhǎng)周遠(yuǎn)清總結(jié)說(shuō)：“管理體制改革在中央這一級(jí)已經(jīng)基本完成，各省市一級(jí)并沒(méi)有完成，并且也很不平衡?！雹巯鄳?yīng)的，省級(jí)政府和市地級(jí)政府的高職教育管理權(quán)限、責(zé)任如何分配，省域高職院?！皸l塊分割”的隸屬關(guān)系格局如何規(guī)劃調(diào)整，成為新的課題。

二、高職教育發(fā)展的體制困局

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織將教育管理分成國(guó)家、地區(qū)、地方和機(jī)構(gòu)四個(gè)管理層次，前兩個(gè)層次通常較為關(guān)注政治、經(jīng)濟(jì)因素對(duì)決策的影響。④這四個(gè)教育管理層次與我國(guó)高職教育管理體制中的中央政府（包括中央政府各部門(mén)）、省級(jí)政府（包括省級(jí)政府各部門(mén)）、市地級(jí)政府（包括市地級(jí)政府各部門(mén)）和高職院校本身四個(gè)層級(jí)相對(duì)應(yīng)。馬林遜根據(jù)責(zé)任與決策所在的政府層次對(duì)教育體制作了劃分，中央政府、省級(jí)政府、市地級(jí)政府的高職教育管理分別與中央集權(quán)型、地區(qū)管理型和本地管理型三種體制大致對(duì)應(yīng)。⑤在我國(guó)，隨著20世紀(jì)90年代高等教育管理體制（國(guó)家層次、中央集權(quán)型）改革的結(jié)束，高職教育被納入中央、省兩級(jí)管理，以省級(jí)政府（地區(qū)層次、地區(qū)管理型）為主進(jìn)行統(tǒng)籌的宏觀管理體制。同時(shí)，因?yàn)楦呗毥逃龑儆诼殬I(yè)教育的組成部分，還被要求納入市地級(jí)政府（地方層次、本地管理型）的職業(yè)教育規(guī)劃。新中國(guó)成立至今，我國(guó)政府的高職教育管理權(quán)經(jīng)過(guò)兩次下放，第一次下放是從中央集權(quán)到中央、省兩級(jí)分權(quán)，第二次是在第一次分權(quán)的基礎(chǔ)上發(fā)展為中央、省、中心城市三級(jí)分權(quán)，行政權(quán)力和管理重心逐次下移。目前高職院校（機(jī)構(gòu)層次）的隸屬關(guān)系主要在省、市兩級(jí)，舉辦主體為省級(jí)教育部門(mén)和其他行業(yè)部門(mén)、市地級(jí)政府以及少數(shù)大型國(guó)有企業(yè)，管理主體則包括具有綜合管理職能的教育部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)以及其他相關(guān)職能部門(mén)。這種管理體制兼有以教育行政部門(mén)為主的單一制管理模式和多部門(mén)分散制管理模式的特點(diǎn)，其中，以分散制管理模式的特點(diǎn)較為突出。這種分散管理型模式使得政府對(duì)高職教育的管理政出多門(mén)、職能重疊、統(tǒng)籌乏力、教育資源配置（高職院校布局、專(zhuān)業(yè)布點(diǎn)等）重復(fù)和分散，導(dǎo)致人才培養(yǎng)多于用人需求、辦學(xué)效益低于預(yù)期目標(biāo)，使高職教育在普通高等教育中處于整體落后的局面。

2012年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金教育學(xué)重點(diǎn)課題《〈職教法〉修訂的實(shí)證研究》課題組面向國(guó)家教育行政學(xué)院第40期高校領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)修班的來(lái)自全國(guó)30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）120所高職院校的書(shū)記、校長(zhǎng)，收集了關(guān)于管理體制方面的建議。調(diào)研對(duì)象一致認(rèn)為：“管理體制是高職教育面臨的最大體制性障礙，高職院校的發(fā)展必須突破管理體制障礙?！雹?/p>

面對(duì)以上困局，未來(lái)是沿著20世紀(jì)90年代高等教育管理體制改革的路徑繼續(xù)完成既定目標(biāo)，由中央政府宏觀指導(dǎo)，省級(jí)政府在省域主導(dǎo)，省、市地兩級(jí)管理，打破部門(mén)舉辦體制，高職院校統(tǒng)一轉(zhuǎn)由教育部門(mén)管理；還是在主導(dǎo)部門(mén)或機(jī)構(gòu)的宏觀指導(dǎo)下，強(qiáng)化行業(yè)企業(yè)的辦學(xué)與管理權(quán)，另走一條與我國(guó)普通高等教育管理體制改革目標(biāo)和路徑不同但符合高職教育規(guī)律要求的道路？這一問(wèn)題事關(guān)高職教育發(fā)展規(guī)律的理論探索，更關(guān)乎高職教育實(shí)踐的發(fā)展，亟待研究和解決。

三、高職教育管理體制的應(yīng)然內(nèi)涵

1.高職教育屬性。首先，高職教育屬于職業(yè)教育?！奥殬I(yè)性說(shuō)”認(rèn)為，職業(yè)是個(gè)人通過(guò)技術(shù)技能獲取生活來(lái)源的工作類(lèi)別，人只有掌握職業(yè)必需的技術(shù)技能才能維持職業(yè)活動(dòng)。高職教育應(yīng)結(jié)合職業(yè)的特點(diǎn)和要求，既為社會(huì)用人單位培養(yǎng)合格勞動(dòng)者，也為個(gè)人成長(zhǎng)立業(yè)服務(wù)。⑦其次，高職教育屬于高等教育。職業(yè)教育的教育功能層次與勞動(dòng)分工天然相聯(lián)，工作復(fù)雜程度高低不同要求職業(yè)崗位人員的工作能力凸顯層次性，這種勞動(dòng)分工層次差別要求高職教育與中等職業(yè)教育有功能層次區(qū)分⑧。高職教育的培養(yǎng)目標(biāo)是瞄準(zhǔn)職業(yè)或職業(yè)崗位需求，用人部門(mén)參與培養(yǎng)的技術(shù)型“專(zhuān)才”，⑨相當(dāng)于西方國(guó)家培養(yǎng)技術(shù)員、工程師層次職業(yè)人才的教育即“高等專(zhuān)業(yè)技術(shù)教育”，與為“學(xué)科發(fā)展”培養(yǎng)“通才”的普通高等教育區(qū)分開(kāi)來(lái)。

鑒于高職教育的以上屬性，高職院校在辦學(xué)中應(yīng)與實(shí)際部門(mén)緊密聯(lián)系，根據(jù)行業(yè)、企事業(yè)單位的需要及其職業(yè)或崗位的技術(shù)技能規(guī)范要求，吸收社會(huì)用人單位合作，共同開(kāi)展具有職業(yè)性、高教性的專(zhuān)業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)目標(biāo)、課程計(jì)劃、教學(xué)內(nèi)容等教育教學(xué)活動(dòng)。為了完成技術(shù)型人才的培養(yǎng)目標(biāo)，高職教育應(yīng)采取不同于普通高等教育的辦學(xué)機(jī)制和管理體制，與社會(huì)用人單位等實(shí)際部門(mén)開(kāi)展合作辦學(xué)。

2.高職教育行政權(quán)力組織設(shè)計(jì)。高職教育管理權(quán)力的組織分布既涉及不同層級(jí)政府之間的縱向安排問(wèn)題，相關(guān)理論觀點(diǎn)概括為“政府層級(jí)說(shuō)”；又涉及政府部門(mén)之間的橫向安排問(wèn)題，相關(guān)理論觀點(diǎn)概括為“部門(mén)職能說(shuō)”。

“政府層級(jí)說(shuō)”的理論基礎(chǔ)是科層制理論和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式理論，實(shí)質(zhì)是中央、省、市地三級(jí)政府之間的行政、財(cái)政關(guān)系問(wèn)題，在高職教育管理中主要是省、市地兩級(jí)政府的縱向關(guān)系問(wèn)題。高職教育管理應(yīng)以地方管理為主，管理體制要符合地方性的要求，學(xué)者相應(yīng)提出“省級(jí)統(tǒng)籌說(shuō)”和“市地統(tǒng)籌說(shuō)”兩種思路以分別對(duì)應(yīng)集權(quán)管理型和分權(quán)管理型兩種模式?！笆〖?jí)統(tǒng)籌說(shuō)”與集權(quán)管理型模式相應(yīng)，是根據(jù)高職教育在教育層次上屬于高等教育范疇、高等教育由省級(jí)政府統(tǒng)籌管理的認(rèn)識(shí)衍生的觀點(diǎn)，主張高職教育在地方管理上應(yīng)由省級(jí)政府發(fā)揮主要作用，市地級(jí)政府僅負(fù)責(zé)對(duì)本地的中等職業(yè)教育進(jìn)行統(tǒng)籌管理?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》第十四條規(guī)定，高等教育由國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理，所以“省級(jí)統(tǒng)籌說(shuō)”具有直接的法律依據(jù)。“市地統(tǒng)籌說(shuō)”與分權(quán)管理型模式相應(yīng)，是根據(jù)高職教育在教育類(lèi)型上屬于職業(yè)教育范疇、職業(yè)教育由市地級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃的認(rèn)識(shí)而衍生的觀點(diǎn)，主張高職教育在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和省級(jí)政府的宏觀指導(dǎo)下，由市地級(jí)政府將包括省級(jí)行業(yè)部門(mén)在本地舉辦的高職教育一并納入本地職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌管理。在“市地統(tǒng)籌說(shuō)”中，政策與法律之間存在沖突。1991年10月、2002年8月和2014年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布的三份關(guān)于職業(yè)教育的文件都支持市地級(jí)政府承擔(dān)統(tǒng)籌職業(yè)教育發(fā)展的責(zé)任，但《中華人民共和國(guó)教育法》第十四條僅授權(quán)市地級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)和管理中等及其以下教育的權(quán)力，因而市地級(jí)政府缺乏管理高職教育的法定授權(quán)。由于市地級(jí)政府缺乏管理高職教育的高效力制度依據(jù)和相應(yīng)的行政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和專(zhuān)業(yè)能力，實(shí)踐中只有若干副省級(jí)城市黨委成立教育工作委員會(huì)或高校工作委員會(huì)，與市教育局合署辦公，對(duì)屬地高職教育以及其他高校進(jìn)行統(tǒng)籌指導(dǎo)，其他一般市地級(jí)政府難以對(duì)高職教育進(jìn)行統(tǒng)籌管理。⑩

“部門(mén)職能說(shuō)”的理論基礎(chǔ)是管理幅度理論和關(guān)于“條條”關(guān)系的整體性治理理論，實(shí)質(zhì)是按照功能結(jié)構(gòu)匹配原則對(duì)高職教育行政權(quán)力在一個(gè)政府層級(jí)的機(jī)構(gòu)（部門(mén)）之間的橫向數(shù)量配置和權(quán)限進(jìn)行劃分，相應(yīng)的方案有統(tǒng)一管理型（單一部門(mén)管理型）和分散管理型（多部門(mén)管理型）兩種模式。目前我國(guó)的高職教育屬于由多個(gè)政府部門(mén)共同參與管理的分散管理型模式，沒(méi)有采取統(tǒng)一管理型（單一部門(mén)管理型）模式。省級(jí)各相關(guān)管理部門(mén)的一般分工是：主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)高職院校的人事和基建經(jīng)費(fèi)管理，領(lǐng)導(dǎo)班子配備歸口省委組織部，思想政治工作由省委高校工委負(fù)責(zé)，核撥事業(yè)經(jīng)費(fèi)由省市級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)，辦學(xué)規(guī)模、布局層次、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、教學(xué)業(yè)務(wù)、招生就業(yè)、教師職稱(chēng)評(píng)審等由省教育部門(mén)分別會(huì)同省發(fā)展改革委員會(huì)、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)管理；市屬高職院校實(shí)行省、市（地）雙重領(lǐng)導(dǎo)，以市（地）為主的管理體制。多部門(mén)分散管理型模式要求高職院校應(yīng)與各司其職的管理部門(mén)逐一互動(dòng)，以爭(zhēng)取政策、資金、人員、物資等辦學(xué)資源。這種管理模式使高職院校發(fā)展受制于與分散的多個(gè)管理部門(mén)的互動(dòng)狀況，制度設(shè)計(jì)有失公平，又分散高職院校的辦學(xué)精力，最終影響高職院校的辦學(xué)效率。

四、思考：沿循抑或創(chuàng)新

在公平和效率的雙重考量下，我們要思考適合于高職教育發(fā)展的政府層級(jí)安排和部門(mén)職能設(shè)計(jì)，以確定現(xiàn)行高職教育管理體制的未來(lái)走勢(shì)是保持舊制還是有所創(chuàng)新。

1.政府層級(jí)方面。針對(duì)“政府層級(jí)說(shuō)”中“省級(jí)統(tǒng)籌說(shuō)”和“市地統(tǒng)籌說(shuō)”各自的制度依據(jù)、資源稟賦，在現(xiàn)有憲法和法律框架下，在中央對(duì)全國(guó)高職教育實(shí)行國(guó)家層次統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，省域應(yīng)堅(jiān)持以地區(qū)層次的省級(jí)政府管理為主、以地方層次的市地級(jí)政府對(duì)本地高職院校的管理為輔的管理體制。省級(jí)政府直接管理各高職院校的干部人事、財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款和指導(dǎo)教育教學(xué)業(yè)務(wù)，市地級(jí)政府在高職院校校企合作、面向本地辦學(xué)等方面提供力所能及的經(jīng)濟(jì)幫助、人力資源和物資設(shè)施支持與服務(wù)。

為了提高治理能力，應(yīng)改進(jìn)現(xiàn)有職業(yè)教育部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，提升或賦以聯(lián)席會(huì)議決議以強(qiáng)制效力，充分發(fā)揮職業(yè)教育部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度的作用。2004年6月4日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，建立了由教育部牽頭，發(fā)展改革委、財(cái)政部、人事部、勞動(dòng)保障部、農(nóng)業(yè)部、扶貧辦共7個(gè)部門(mén)和單位組成的職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全國(guó)職業(yè)教育工作，力圖使職業(yè)教育管理工作形成合力。隨后，部分省、市（地）相繼建立和實(shí)施省級(jí)或者市（地）級(jí)職業(yè)教育工作聯(lián)席會(huì)議制度。2005年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》要求，“縣級(jí)以上地方政府也要建立職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度”，自此，職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度成為各級(jí)政府協(xié)調(diào)職業(yè)教育工作的基本制度。

根據(jù)新公共管理理論、利益相關(guān)者理論，不管是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，在政府管理過(guò)程中，都注意發(fā)揮包括次一級(jí)政府在內(nèi)的更多參與者的作用。在實(shí)施職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度的過(guò)程中，我國(guó)各級(jí)政府也應(yīng)吸收各相關(guān)方面代表，共同構(gòu)建社會(huì)合作伙伴機(jī)制，共同參與決策進(jìn)程。實(shí)施職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度，應(yīng)明確規(guī)定參會(huì)各方不僅包括現(xiàn)已規(guī)定的政府管理方代表，還必須包括與職業(yè)教育相關(guān)的社會(huì)用人單位（雇主方）、高職院校（同時(shí)代表受雇方）兩方代表參會(huì)。三方派出同等數(shù)量的人員，形成決議，嚴(yán)格遵照事前制定的有約束力的會(huì)議規(guī)則，必須考察參會(huì)人員所代表的有關(guān)方面的最終意見(jiàn)。職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議決議應(yīng)整理各相關(guān)方面提出的合理化意見(jiàn)和建議，使各相關(guān)方面的立場(chǎng)和利益在這一機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中達(dá)到協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，增進(jìn)職業(yè)教育工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議所作決議的代表性和可執(zhí)行性，推動(dòng)我國(guó)高職教育從單一管理主體的線(xiàn)性管理模式向有牽頭機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的多部門(mén)共同治理模式轉(zhuǎn)變。

2.部門(mén)職能方面。針對(duì)“部門(mén)職能說(shuō)”，未來(lái)的高職教育管理體制可將單一部門(mén)管理型模式作為目標(biāo)框架，吸收多部門(mén)分散制管理模式的優(yōu)點(diǎn)，將兩者結(jié)合起來(lái)，形成高職教育管理新結(jié)構(gòu)。針對(duì)多個(gè)政府部門(mén)共同管理一所高職院校的多頭管理問(wèn)題，學(xué)者提出，簡(jiǎn)化政府部門(mén)的職業(yè)教育管理職能，明確政府部門(mén)的職能主要是主導(dǎo)職業(yè)教育的發(fā)展方向和辦好示范性職業(yè)院校；主要的改進(jìn)方向是培育能將教育和生產(chǎn)實(shí)際緊密結(jié)合的行業(yè)組織并在職業(yè)教育管理中充分發(fā)揮作用。111991年10月、2002年8月和2005年10月國(guó)務(wù)院先后發(fā)布了三份關(guān)于職業(yè)教育的專(zhuān)門(mén)文件，1996年9月施行了《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》，這些政策文件都一再?gòu)?qiáng)調(diào)職業(yè)教育各管理部門(mén)之間的職能分工，即國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理，國(guó)家計(jì)劃、勞動(dòng)人事、財(cái)政等綜合部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好人力資源需求預(yù)測(cè)和畢業(yè)生就業(yè)狀況發(fā)布、經(jīng)費(fèi)來(lái)源和其他有關(guān)的職業(yè)教育工作，行業(yè)主管部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)行業(yè)職業(yè)教育進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)、推進(jìn)校企合作和質(zhì)量評(píng)價(jià)。這一管理格局及上文提到的運(yùn)行弊端是受新公共管理理論主張分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)的影響而出現(xiàn)的，而針對(duì)這些政府機(jī)構(gòu)碎片化改革的整體性治理理論應(yīng)運(yùn)而生。

整體性治理理論著力于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門(mén)的整體性運(yùn)行，主張管理從分散、破碎走向集中、整合。121997年，英國(guó)的佩里·希克斯基于對(duì)新公共管理理論的批判，提出以有效解決民眾問(wèn)題為主旨，以協(xié)調(diào)、整合為機(jī)制凝聚機(jī)構(gòu)、連接部門(mén)，面向縱向治理層級(jí)、橫向治理功能和跨公私部門(mén)三種環(huán)境進(jìn)行政府整體運(yùn)作，提高政府治理效率。2005年，英國(guó)的帕特里克·鄧力偉針對(duì)公共服務(wù)碎片化、政府組織功能散裂化的問(wèn)題，提出以顧客需要為基礎(chǔ)，以合并功能相近機(jī)構(gòu)的逆部門(mén)化和碎片化、大部門(mén)式治理等為內(nèi)容的“重新整合”整體主義思想，旨在簡(jiǎn)化和變革政府機(jī)構(gòu)與工作對(duì)象之間的關(guān)系。

根據(jù)整體性治理理論的要求，在理念上，我國(guó)高職教育管理部門(mén)應(yīng)回歸公共性治理理念，摒棄封閉施政的消極思想，以解決高職院校發(fā)展問(wèn)題為主旨，主動(dòng)發(fā)揮管理和服務(wù)職能；在結(jié)構(gòu)上，應(yīng)打破政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間條塊分割的局面，將功能相近的部門(mén)或機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸并，明確教育行政部門(mén)作為綜合職能部門(mén)進(jìn)行宏觀政策管理，主要依靠行業(yè)組織對(duì)高職教育發(fā)揮專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)職能，在各政府部門(mén)之間形成整體合力，共同推進(jìn)高職教育事業(yè)的發(fā)展。

[注釋]

①董仁忠.“大職教觀”視野中的職業(yè)教育制度變革研究[D/OL].上海：華東師范大學(xué)，2008：104[2016-04-01]. http：//www.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？QueryID=0CurRec=1recid=filename=2008146369.nhdbname=CDFD9908dbcode=CDFDpr=urlid=

yx=v=MjE1NzhNMUZyQ1VSTHlmWU9kbkZ5emtXcjNKVjEyN0ZySzhHTkxLcHBFYlBJUjhlWDFMdXhZUzdEaDFUM3FUclc=.

②周遠(yuǎn)清.高教管理體制改革和布局結(jié)構(gòu)調(diào)整取得歷史性的重大進(jìn)展[N].中國(guó)教育報(bào)，2000-12-15.

③周遠(yuǎn)清.完善體制改革 深化教學(xué)改革 強(qiáng)化教育思想改革[J].中國(guó)大學(xué)教學(xué)，2002（11）：5.

④⑤（美）W.L.博伊德.教育大百科全書(shū)：教育管理[M].高洪源，譯.重慶：西南師范大學(xué)出版社，2011：22，23.

⑥佛朝暉，邢暉.轉(zhuǎn)型期高職院校發(fā)展的政策期待——基于對(duì)120名高職院校書(shū)記、校長(zhǎng)的調(diào)研分析[J].職業(yè)技術(shù)教育，2013（1）：16.

⑦俞啟定.職業(yè)教育應(yīng)突出“職業(yè)”性[J].中國(guó)職業(yè)技術(shù)教育，1997（3）：41.

⑧姜大源.高等職業(yè)教育的定位[J].武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（2）：6.

⑨楊金土，孟廣平，嚴(yán)雪怡，等.論高等職業(yè)教育的基本特征[J].教育研究，1999（4）：61.

⑩李振江.青島市高等職業(yè)教育發(fā)展?fàn)顩r、問(wèn)題與對(duì)策研究[D/OL]濟(jì)南：山東師范大學(xué)，2007：42[2016-04-01].http：//www.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？QueryID=2CurRec=1recid=filename=2007144061.nhdbname=CMFD2007dbcode=CMFDpr=urlid=yx=v=MjE3MjZLOEd0SEtycEViUElSOGVYMUx1eFlTN0RoMVQzcVRyV00xRnJDVVJMeWZZT1JwRnlqbFc3N0pWMTI3R2I=.

11勵(lì)增艷，孔存慧.我國(guó)職業(yè)教育管理主體存在的問(wèn)題與對(duì)策[J].職業(yè)教育研究，2008（5）：58.

12竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國(guó)行政管理，2008（10）：57.