中國民辦高等教育投資補(bǔ)償、評價與監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

[摘要]我國已基本形成了體系完整、規(guī)模可觀的民辦高等教育，但在發(fā)展過程中面臨著資金困境、質(zhì)量評價困境以及監(jiān)督困境。為了從上述困境中突圍，可從以下幾方面努力：一是構(gòu)建民辦高等教育投資補(bǔ)償機(jī)制，解決資金困境；二是建立健全民辦高等教育的質(zhì)量評價體系，明確多元化的評價主體，制定科學(xué)合理的評價標(biāo)準(zhǔn)；三是完善民辦高等院校的監(jiān)督機(jī)制，形成政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、高校自我監(jiān)督的相互協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系。

[關(guān)鍵詞]民辦高等教育 投資補(bǔ)償機(jī)制 評價機(jī)制 監(jiān)督機(jī)制

[作者簡介]胡?。?964- ），男，河南南陽人，商丘工學(xué)院教學(xué)院長，副教授，研究方向為高等教育教學(xué)。（河南 商丘 476000）

[中圖分類號]G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）14-0032-03

要想促進(jìn)中國教育迅速發(fā)展，就不能忽視民辦高等教育這一重要力量。國家的政府工作報告以及教育事業(yè)發(fā)展的政策性規(guī)范文件都要求充分發(fā)揮民間資本推動教育事業(yè)發(fā)展的重要作用，拓寬民間資本參與教育事業(yè)發(fā)展的渠道，制定并完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展的政策，引導(dǎo)民辦教育健康發(fā)展①。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國民辦高等教育取得了重要成果，但也存在諸多問題，如民辦高校的法人屬性模糊，辦學(xué)自主權(quán)受到限制，師資力量不強(qiáng)，資金短缺，質(zhì)量評價機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制不健全等。本文認(rèn)為構(gòu)建投資補(bǔ)償機(jī)制是解決民辦高等教育發(fā)展資金短缺問題最便捷、最有效的途徑之一。此外，還要構(gòu)建教育質(zhì)量評價體系和監(jiān)督機(jī)制。本文以民辦高等教育的投資補(bǔ)償構(gòu)建、評價機(jī)制的建立、監(jiān)督機(jī)制的健全為重點，深入分析我國民辦高等教育事業(yè)的機(jī)制建構(gòu)，為我國民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展提供有價值的參考。

一、中國民辦高等教育的基本狀況與發(fā)展困境

（一）中國民辦高等教育發(fā)展的基本狀況

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)對人才的需求量急劇增加，民辦高等教育應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，民辦高等教育呈現(xiàn)多層次性，發(fā)展模式呈現(xiàn)多元化。2006年以來，中國民辦高等教育規(guī)模整體上呈擴(kuò)張趨勢，教育質(zhì)量也不斷提高，成為人才培養(yǎng)的主力軍之一，但過速發(fā)展難免會出現(xiàn)漏洞，具體問題如下：一是區(qū)域、省域民辦高等教育發(fā)展不平衡，差異比較明顯；二是民辦高校的辦學(xué)層次比較低，民辦高校的本科與研究生教育發(fā)展緩慢；三是人才培養(yǎng)重心偏低，偏重于?？茖哟蔚娜瞬排囵B(yǎng)；四是民辦高校教師的科研水平較低，科研條件相對缺乏；五是民辦高校辦學(xué)相對不規(guī)范，高校屬性模糊，產(chǎn)權(quán)不明，教師權(quán)益未得到較好保障等；六是民辦高校財政投入普遍不足，資金短缺成為阻礙民辦高校發(fā)展的重要因素。此外，質(zhì)量評估體系不健全以及監(jiān)督機(jī)制的缺失也制約著民辦高校的發(fā)展。

（二）影響中國民辦高等教育發(fā)展的因素分析

1.民辦高等教育發(fā)展的資金困境。我國高等教育經(jīng)費(fèi)的主要來源：一是政府的財政性教育經(jīng)費(fèi)；二是非財政性教育經(jīng)費(fèi)，具體包括社會團(tuán)體與個人的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會捐資、事業(yè)收入（含學(xué)雜費(fèi)收入）、企業(yè)辦學(xué)教育經(jīng)費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)、社會服務(wù)收入以及其他收入。公立大學(xué)的教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)主要來源于國家的財政性經(jīng)費(fèi)，而民辦高等教育主要是非財政性教育經(jīng)費(fèi)，主要包括舉辦者的投入、學(xué)雜費(fèi)、銀行貸款、社會捐贈以及高校經(jīng)營收入。我國民辦高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)出以下特征：“一是資金來源相對單一，過度依賴于學(xué)雜費(fèi)；二是政府的財政投入微薄，銀行貸款條件苛刻，比較艱難；三是社會捐贈相對較少，投資收益率比較低下等?！雹谫Y金困境在很大程度上制約了我國民辦高等教育事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，同時也影響到教育大眾化目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.民辦高等教育發(fā)展的評價困境。民辦高校培育了一批又一批社會需要的優(yōu)秀人才，尤其是辦學(xué)實力雄厚、辦學(xué)歷史悠久的民辦高校，其教育質(zhì)量堪比公立高校。但對民辦高校的評價仍存在以下問題：一是評價主體單一，主要依賴于政府評價機(jī)構(gòu)，即主要立足于官方評價，而社會主體評價機(jī)制與民辦高校自我評價機(jī)制不健全；二是民辦高等教育的評價標(biāo)準(zhǔn)粗放統(tǒng)一，民辦高等院校根據(jù)市場需求適時調(diào)整專業(yè)設(shè)置、教學(xué)計劃、人才培養(yǎng)方案，但當(dāng)前的政府評價機(jī)構(gòu)卻采用公立大學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)來對民辦高等院校進(jìn)行評估，違背了民辦高等教育的發(fā)展規(guī)律；三是缺乏后續(xù)的監(jiān)督機(jī)制，當(dāng)前的評價機(jī)制僅停留在評估階段，沒有充分重視評估后的監(jiān)督，不能從根本上推動民辦高等教育質(zhì)量的提升。

3.民辦高等教育發(fā)展的監(jiān)督困境。公立大學(xué)的日常運(yùn)營與發(fā)展經(jīng)費(fèi)主要源于國家財政性支出，政府對公立高校的監(jiān)督管理關(guān)系比較明確，監(jiān)督機(jī)制比較健全，監(jiān)督實效也比較理想。但民辦高校與公立高等教育的監(jiān)督機(jī)制截然不同?！吨腥A人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第十九條規(guī)定：“民辦高等院校設(shè)立理事會、董事會或其他形式的決策機(jī)構(gòu)，由民辦高校設(shè)立的理事會或董事會聘任和解聘校長，校長全面負(fù)責(zé)教育教學(xué)和行政管理工作?！闭逃鞴懿块T對民辦高等院校的監(jiān)督并不清晰。在民辦高等教育發(fā)展的過程中，教育的公益性與民辦高校的逐利性之間存在矛盾，協(xié)調(diào)這一矛盾的關(guān)鍵在于政府的監(jiān)督管理機(jī)制。教育行政主管部門監(jiān)督管理機(jī)制的缺失，不利于民辦高等教育的健康發(fā)展。

二、中國民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展的未來之路

目前，我國基本形成了“民辦高校與公立高校共同發(fā)展的新格局”。但在發(fā)展過程中也存在諸多問題，這些問題在一定程度上制約了民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展，最突出的問題表現(xiàn)在以下幾個方面：一是民辦高等教育的發(fā)展經(jīng)費(fèi)短缺；二是民辦高等教育的質(zhì)量評價機(jī)制不健全；三是中國民辦高等教育的監(jiān)督管理機(jī)制不完善。民辦高校要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須構(gòu)建投資補(bǔ)償機(jī)制，健全評價機(jī)制，完善監(jiān)督管理機(jī)制。當(dāng)然，并不是只要做好上述三項工作就一定能實現(xiàn)民辦教育健康持續(xù)的發(fā)展，因為民辦高等教育的發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，需要全方位的支持與努力。

（一）構(gòu)建中國民辦高等教育投資補(bǔ)償機(jī)制

中國民辦高等教育的投資補(bǔ)償機(jī)制的基本內(nèi)容包括投資補(bǔ)償?shù)闹黧w、對象、方式評估體系。構(gòu)建中國民辦高等教育的投資補(bǔ)償機(jī)制的基本目的是尋求民辦高等教育的公益性與逐利性的平衡。

1.民辦高等教育投資補(bǔ)償?shù)闹黧w與對象。目前，我國民辦高等教育的投資主體主要是企業(yè)或個人。然而，企業(yè)與個人的資金實力有限，在發(fā)展民辦高等教育的過程中，為了追求教育事業(yè)的公益性，其盈利目標(biāo)的實現(xiàn)會受到影響，為了使二者得到均衡發(fā)展，民辦高等教育就出現(xiàn)了投資補(bǔ)償機(jī)制。本文認(rèn)為，民辦高等教育的投資補(bǔ)償主體主要是政府、社會資本與捐贈者。政府通過國家財政性支出對民辦高等教育進(jìn)行投資補(bǔ)償，這是公益事業(yè)對政府的基本要求。政府應(yīng)是民辦高等教育投資補(bǔ)償?shù)闹黧w。此外，國家鼓勵社會資本與捐贈基金進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域，成為政府補(bǔ)償?shù)挠幸嫜a(bǔ)充。

民辦高等教育投資補(bǔ)償?shù)膶ο笫侵竿顿Y補(bǔ)償?shù)氖芤嬲摺Ｒ獙崿F(xiàn)民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展，需要對以下主體進(jìn)行補(bǔ)償：一是民辦高等教育的投資者；二是民辦高等院校；三是民辦高等院校的教職工以及其他利益相關(guān)者。這是一種全方位的補(bǔ)償對象機(jī)制。

2.民辦高等教育投資補(bǔ)償?shù)姆绞?。民辦高等教育投資補(bǔ)償?shù)姆绞绞侵竿顿Y補(bǔ)償主體通過何種途徑對接受投資補(bǔ)償?shù)闹黧w進(jìn)行補(bǔ)償。投資補(bǔ)償?shù)姆绞椒譃橹苯友a(bǔ)償與間接補(bǔ)償，前者是指政府、社會資本或捐贈者直接將資金等資源補(bǔ)償給民辦高等教育的舉辦者、民辦高校及其師生。后者是指通過第三方對投資補(bǔ)償?shù)膶ο筮M(jìn)行不同形式的補(bǔ)償。直接補(bǔ)償與間接補(bǔ)償各有特點與優(yōu)勢，從促進(jìn)民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展以及增強(qiáng)競爭力的角度考慮，本文認(rèn)為“中國民辦高等教育投資補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)采取間接補(bǔ)償為主、直接補(bǔ)償為輔的綜合補(bǔ)償方式”③。

具體而言，民辦高等教育投資補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建，應(yīng)采用多元化的方式：一是對民辦高等院校師生的補(bǔ)償，可加大財政資助的力度，加大對民辦高校學(xué)生的獎助學(xué)金的投入力度，保障民辦高校教職工的權(quán)益；二是改善民辦高校的融資環(huán)境，擴(kuò)寬融資渠道，降低融資成本；三是從政策層面支持民辦高等教育的發(fā)展，完善民辦高校的優(yōu)惠政策，完善稅收政策，減免相關(guān)稅費(fèi)，降低辦學(xué)成本；四是建立健全社會捐贈制度，落實社會資本進(jìn)入民辦高等教育領(lǐng)域的政策，確保民辦高等院校能得到社會資助與補(bǔ)償；五是對民辦高等教育投資者進(jìn)行補(bǔ)償，通過各種財政稅收政策，鼓勵社會群眾積極籌資投入民辦教育事業(yè)。

3.民辦高等教育投資補(bǔ)償?shù)脑u估體系。構(gòu)建民辦高等教育投資補(bǔ)償機(jī)制，首先要創(chuàng)建民辦高等教育投資補(bǔ)償合理化評估體系。評估內(nèi)容包括對投資補(bǔ)償?shù)闹黧w、對象以及方式的評估，對投資補(bǔ)償合理性的評估，對教育投資補(bǔ)償實效性的評估，對民辦高等教育投資補(bǔ)償目的的評估。如果不對民辦高等教育投資補(bǔ)償機(jī)制自身進(jìn)行評估，那投資補(bǔ)償就可能不符合民辦教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求，因為創(chuàng)建投資補(bǔ)償機(jī)制的目的是為了緩解民辦高等教育辦學(xué)資金短缺的問題，不讓民辦高校因資金短缺而影響教學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)大計。

（二）健全中國民辦高等教育質(zhì)量評價機(jī)制

評價機(jī)制的關(guān)鍵在于由誰來評價以及用何種評價標(biāo)準(zhǔn)來準(zhǔn)確評價。建立民辦高等教育投資補(bǔ)償機(jī)制的作用是提升民辦高等教育的質(zhì)量，進(jìn)而全面提高我國高等教育的整體水平?！懊褶k高等教育質(zhì)量評價在我國民辦高等教育發(fā)展的現(xiàn)實中發(fā)揮著‘指揮棒’的作用?！雹芤虼?，建立健全民辦高等教育評價機(jī)制對于促進(jìn)民辦高等教育的發(fā)展具有重要作用。

1.明確民辦高等教育質(zhì)量評價的主體。過去很長一段時間，政府是我國高等教育質(zhì)量的評估主體，隨著教育事業(yè)的發(fā)展，單一的政府主導(dǎo)評估已不能適應(yīng)社會對教育評估發(fā)展的要求，必須對教育評價機(jī)制進(jìn)行改革。從社會治理視角來說，“治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作”⑤。在建立健全民辦高等教育質(zhì)量評價機(jī)制時，也需遵循上述原理，所以本文認(rèn)為民辦高等教育質(zhì)量評估主體包括政府、社會中介評估組織、民辦高校自身，這三者各司其職，協(xié)調(diào)配合，才能制定出合理完整的民辦高等教育質(zhì)量評估體系。

2.完善民辦高等教育質(zhì)量評價的標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)有的民辦高校教育質(zhì)量評估中，對民辦高等院校的評估是簡單套用公立高校的評估制度，但針對公立高校的評估制度并不符合民辦高等教育的發(fā)展規(guī)律。民辦高等院校與公立高等院校相比，從辦學(xué)條件、生源以及現(xiàn)有的社會環(huán)境來看，公立高校遠(yuǎn)比民辦高校有優(yōu)勢；另外，公立高校的諸多制度，如教學(xué)評估、監(jiān)督管理等制度還未在民辦高等院校建立。因此，必須針對民辦高等院校的實際情況，結(jié)合社會對人才的需求，制定有利于民辦高校健康可持續(xù)發(fā)展的評價標(biāo)準(zhǔn)。

（三）完善民辦高等教育監(jiān)督機(jī)制

民辦高等教育的教育教學(xué)工作與行政管理工作都需要一個完善、科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制，“它實際上是政府機(jī)構(gòu)和市場之間的關(guān)系相對均衡的穩(wěn)定化機(jī)制，是對民辦高校投資辦學(xué)的約束機(jī)制，是民辦高校的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)、程序、行為的規(guī)范體系”⑥。完善針對民辦高等院校的監(jiān)督機(jī)制，需要從以下幾方面著手：

1.政府監(jiān)督機(jī)制。政府機(jī)構(gòu)中的教育行政主管部門是專司教育管理與發(fā)展的職能部門，起著約束、指導(dǎo)、監(jiān)督與管理的作用。本文認(rèn)為完善政府監(jiān)督機(jī)制，可從以下幾方面努力：“一是政府教育行政主管部門積極探索各種方法對民辦高等教育進(jìn)行監(jiān)督，如通過民辦高校的教學(xué)質(zhì)量評估等方式；二是積極探索制度促進(jìn)民辦高等院校辦學(xué)信息公開，使民辦高等院校的辦學(xué)情況公知社會，實現(xiàn)監(jiān)督的目的；三是通過建立健全監(jiān)督信息反饋機(jī)制，確保教育行政主管部門的監(jiān)督結(jié)論讓民辦高校知曉，促進(jìn)落實改正?！雹?/p>

2.社會監(jiān)督機(jī)制。社會監(jiān)督機(jī)制是我國民辦高等教育監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分，社會監(jiān)督機(jī)制的主要工作是建立并堅定地執(zhí)行民辦高校辦學(xué)信息公開與披露制度，信息公開與披露制度的主要內(nèi)容如下：一是公開民辦高等院校的基本情況，如學(xué)校性質(zhì)、辦學(xué)條件；二是公開民辦高等院校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源與支出情況；三是公開高校的人力資源信息；四是公開民辦高等院校招生就業(yè)信息；五是公開教學(xué)評估情況。只有信息公開，才能讓社會公眾以及新聞媒體對其進(jìn)行監(jiān)督，建立在此基礎(chǔ)上的社會監(jiān)督體系才有監(jiān)督實效。

3.高校監(jiān)督機(jī)制。任何失去制約與監(jiān)督的權(quán)力最終都會導(dǎo)致腐敗，民辦高等院校的辦學(xué)權(quán)力也是如此。目前，我國民辦高等院校自身監(jiān)督機(jī)制存在如下問題：自我監(jiān)督體系不完善，自我監(jiān)督制度與法規(guī)缺失，自我監(jiān)督流于形式等。本文認(rèn)為，建立健全民辦高等院校的自我監(jiān)督機(jī)制的基本思路是深化民辦高等院校內(nèi)部管理體制，構(gòu)建以教職工以及學(xué)生代表大會制度為主的自我監(jiān)督機(jī)制，充分保障民辦高等院校教職工和學(xué)生參與學(xué)校管理的權(quán)利。

[注釋]

①有關(guān)文件如2010年5月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2010]13號）、2010年7月發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，2010年3月國務(wù)院作的政府工作報告，2012年6月發(fā)布的《教育部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育事業(yè)發(fā)展的實施意見（教發(fā)[2012]10號）》以及2012年黨的十八大報告，均提出要鼓勵民間資金進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域。

②楊德嶺，陳萬明.我國民辦高等教育投資現(xiàn)狀與投資對策探析[J].河南師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2012（5）：238-239.

③⑥王斌.中國民辦高等教育投資補(bǔ)償機(jī)制研究[D/OL].武漢：武漢理工大學(xué)，2013[2016-05-26].http：//xueshu.baidu.com/s？wd=paperuri：（e9e515e70a642197d2535ff6640365a6）filter=sc_long_signs

c_ks_para=q%3D中國民辦高等教育投資補(bǔ)償機(jī)制研究tn=SE_

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④杜瑛.高等教育評價范式轉(zhuǎn)換研究[M].上海：上海教育出版社，2013：5.

⑤俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006：6.

⑦阮平南，趙琦.民辦高等教育發(fā)展中的監(jiān)管機(jī)制分析[J].清華大學(xué)教育研究，2007（1）：51.