職業(yè)教育市級統(tǒng)籌的實踐探索與路徑創(chuàng)新

[摘要]國家提出要健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的職業(yè)教育辦學(xué)機(jī)制，完善分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與的職業(yè)教育管理體制，其中，政府職能的充分發(fā)揮和有效實現(xiàn)至關(guān)重要。在現(xiàn)行行政體系中，市級政府實際承擔(dān)著政府職能落地的責(zé)任。當(dāng)前在職業(yè)教育市級統(tǒng)籌上，既普遍存在履職失位的問題，也有多種典型探索與實踐。今后一段時期，應(yīng)從立足管辦分離優(yōu)化職權(quán)配置、立足產(chǎn)教融合優(yōu)化治理方式、立足持續(xù)發(fā)展優(yōu)化環(huán)境保障等三個方面對職業(yè)教育市級統(tǒng)籌予以改進(jìn)和提升。

[關(guān)鍵詞]政府 職業(yè)教育 市級統(tǒng)籌 路徑創(chuàng)新

[作者簡介]哈滿林（1979- ），女，安徽懷寧人，安慶職業(yè)技術(shù)學(xué)院，實驗師，研究方向為高等職業(yè)教育；吳一鳴（1978- ），男，安徽桐城人，安慶職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副研究員，碩士，研究方向為高等職業(yè)教育。（安徽 安慶 246003）

[課題項目]本文系2014年安徽省高等教育振興計劃重大教學(xué)改革研究項目“利益相關(guān)者視角下安徽省職業(yè)教育產(chǎn)教融合與校企合作的環(huán)境優(yōu)化研究”（項目編號：2014zdjy165，項目主持人：金輝）和2013年安徽省高等教育振興計劃重大教學(xué)改革研究項目“系統(tǒng)動力學(xué)視角下推動安徽省高職教育內(nèi)涵式發(fā)展對策研究”（項目編號：2013zdjy184，項目主持人：吳一鳴）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G710 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-3985（2016）14-0007-05

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出，要建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的職業(yè)教育辦學(xué)機(jī)制?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2014]19號）強(qiáng)調(diào)，要完善分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與的職業(yè)教育管理體制。歸結(jié)起來，這兩項重要文件對現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的表述大致有四層含義：一是主導(dǎo)作用；二是分級管理；三是地方為主；四是做好統(tǒng)籌。但從實際情況看，由于在結(jié)構(gòu)上仍然普遍存在“空泛”和“失衡”兩種內(nèi)在失調(diào)現(xiàn)象，①現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展中的政府尤其是地方政府沒有在實踐中很好地實現(xiàn)頂層設(shè)計。在我國行政體系中，市級政府實際承擔(dān)著政府職能落地的責(zé)任，因此，如何強(qiáng)化職業(yè)教育市級統(tǒng)籌，已成為當(dāng)前加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育所面臨的一個重要現(xiàn)實課題。

一、職業(yè)教育市級統(tǒng)籌的職能定位

（一）市級政府的主要職能

行政管理學(xué)認(rèn)為，所謂政府職能指在一定歷史時期內(nèi)政府根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要而承擔(dān)的職責(zé)和功能，②也就是一個社會的行政體系在整個社會系統(tǒng)中所扮演的角色和所發(fā)揮的作用。③根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予的職權(quán)，地方各級人民政府負(fù)責(zé)“執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”。

就職業(yè)教育而言，市級政府實際承擔(dān)的主要職能包括哪些？在此有必要對相關(guān)政策文本進(jìn)行梳理。1996年，《中華人民共和國職業(yè)教育法》首次明確提出：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)評估。”2002年，《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》第一次提出“強(qiáng)化市（地）級人民政府在統(tǒng)籌職業(yè)教育發(fā)展方面的責(zé)任”，并從統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)費籌措、整合資源、優(yōu)化布局等方面提出了明確要求。2005年，《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》要求：“各級人民政府要加強(qiáng)對職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃、資源配置、條件保障、政策措施的統(tǒng)籌管理，為職業(yè)教育提供強(qiáng)有力的公共服務(wù)和良好的發(fā)展環(huán)境。”2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出：“地方政府負(fù)責(zé)落實國家方針政策，開展教育改革試驗，根據(jù)職責(zé)分工負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)教育改革、發(fā)展和穩(wěn)定?！?014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》則強(qiáng)調(diào)，“地方政府要切實承擔(dān)主要責(zé)任，結(jié)合本地實際推進(jìn)職業(yè)教育的改革發(fā)展，探索解決職業(yè)教育發(fā)展的難點問題”“要加快政府職能轉(zhuǎn)變，減少部門職責(zé)交叉和分散，減少對學(xué)校教育教學(xué)具體事務(wù)的干預(yù)”。從相關(guān)表述變化的脈絡(luò)看，法律和政策層面對市級政府統(tǒng)籌職業(yè)教育發(fā)展的基本職能界定是清晰明確的，集中體現(xiàn)為五個方面：一是落實政策，保證頂層設(shè)計有效實施；二是統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)產(chǎn)教深度融合；三是配置資源，提升辦學(xué)基礎(chǔ)能力；四是協(xié)調(diào)服務(wù)，優(yōu)化辦學(xué)育人環(huán)境；五是督促檢查，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和水平。

（二）市級統(tǒng)籌的目標(biāo)定位

要清晰界定職業(yè)教育市級統(tǒng)籌的目標(biāo)定位，必須對現(xiàn)代職業(yè)教育改革發(fā)展的基本趨勢做出理性分析，努力跳出“設(shè)計”思維。就普遍意義而言，現(xiàn)代職業(yè)教育目前至少呈現(xiàn)出三個方面的發(fā)展趨勢。一是在院校結(jié)構(gòu)上，隨著職業(yè)教育從規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)型速度的全面加快，不同職業(yè)院校對生源的吸引力已經(jīng)并將持續(xù)呈現(xiàn)明顯的“馬太效應(yīng)”，院校重新洗牌的壓力日趨加大但尚未形成有效的院校退出機(jī)制。二是在辦學(xué)面向上，隨著職業(yè)教育產(chǎn)教融合與校企合作的不斷深化，院校服務(wù)特定區(qū)域或行業(yè)的指向性日趨強(qiáng)化，行業(yè)性職業(yè)院校由于依托優(yōu)勢專業(yè)將更具行業(yè)性，地方性職業(yè)院校由于依托優(yōu)勢專業(yè)將更具地方性。三是在體制機(jī)制上，在國家加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的政策推動下，職業(yè)教育正處在改革發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，推動職業(yè)教育改革發(fā)展的內(nèi)外動力日趨強(qiáng)勁，體制機(jī)制創(chuàng)新的活力也將持續(xù)得到激發(fā)。在這種發(fā)展趨勢中，職業(yè)教育整體和個體的發(fā)展脈絡(luò)也呈現(xiàn)出不同特點。在整體層面，職業(yè)教育的發(fā)展空間不斷放大，服務(wù)發(fā)展、促進(jìn)就業(yè)的價值定位更加凸顯；在個體層面，職業(yè)院校的辦學(xué)定位將主動收縮，特色發(fā)展、打造品牌的改革思路將更加堅定。

基于這樣的背景，職業(yè)教育市級統(tǒng)籌的目標(biāo)定位非常清晰和明確，集中體現(xiàn)以下三個方面：其一，實現(xiàn)管理資源統(tǒng)籌。市級政府應(yīng)切實把握統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的職能，立足實際，打破職業(yè)教育現(xiàn)行體制帶來的各種壁壘制約，充分引導(dǎo)和發(fā)揮職業(yè)教育多元舉辦主體立足區(qū)域發(fā)展開展辦學(xué)育人的能動性，大力推動本地職業(yè)教育人、財、物資源的優(yōu)化配置和整合共享，推動區(qū)域現(xiàn)代職業(yè)教育體系的協(xié)調(diào)發(fā)展，真正形成區(qū)域“大職教”的格局。其二，深化辦學(xué)資源集約。市級政府應(yīng)緊緊圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)和轉(zhuǎn)型升級的需要，通過引導(dǎo)鼓勵區(qū)域性或行業(yè)性職教集團(tuán)發(fā)展、依托大中企業(yè)或職業(yè)院校建設(shè)公共實訓(xùn)基地等多種有效形式，搭建本區(qū)域職業(yè)教育辦學(xué)資源的共享平臺、職業(yè)高職院校與行業(yè)企業(yè)的對話與合作平臺，促進(jìn)校校之間、校企之間在合作中實現(xiàn)共同提升。其三，促進(jìn)辦學(xué)效率提升。市級政府應(yīng)認(rèn)真貫徹落實國家關(guān)于深化產(chǎn)教融合校企合作的各項政策措施，并圍繞區(qū)域?qū)嶋H創(chuàng)新推動，不斷提升職業(yè)教育在服務(wù)區(qū)域發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域就業(yè)上的效率和效果。一方面，要通過促進(jìn)校企合作，著力建設(shè)符合當(dāng)前區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的技術(shù)技能人才隊伍；另一方面，要依托職業(yè)院校，著眼產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，為區(qū)域戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)建設(shè)做好技術(shù)技能人才儲備。

二、職業(yè)教育市級統(tǒng)籌的實踐探索

（一）市級統(tǒng)籌的普遍現(xiàn)狀

2013年，邢暉對第32期全國地市教育局長培訓(xùn)班學(xué)員的調(diào)查和訪談顯示，立法職能發(fā)揮不足、統(tǒng)籌規(guī)劃職能缺乏力度、政府財政投入有所增加但尚顯不足、信息服務(wù)職能有待提高、督導(dǎo)職能不到位，市級政府在現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展中履職存在缺失。④造成這種缺失的原因，大致有以下三個方面：

1.職業(yè)院校的多元舉辦體制，導(dǎo)致職業(yè)教育市級統(tǒng)籌的行政成本偏高。國家層面有教育部門和人社部門兩條線管理體制，省級層面有行業(yè)廳局舉辦、市縣政府舉辦、國有企業(yè)舉辦、民辦等多元舉辦體制，體現(xiàn)到一個市級行政區(qū)域內(nèi)，職業(yè)院校的類型可謂五花八門。雖然國家也提出要建立職業(yè)教育聯(lián)席會議制度，但這種機(jī)制僅能協(xié)調(diào)中職學(xué)?；螂`屬于市級政府的中高職學(xué)校，而不能覆蓋本地區(qū)全部的職業(yè)院校，⑤實踐效果不盡如人意。事實上，即便這種聯(lián)席會議機(jī)制能有效運行，政府的行政成本也偏高，背離了簡政放權(quán)的原則。

2.國家現(xiàn)行的分級財政體制，導(dǎo)致職業(yè)教育市級統(tǒng)籌的有效手段不夠。1994年國家實行分稅制改革以來，中央政府和地方政府在縱向上以及地方政府在橫向上的財力失衡不斷加大。雖然中央政府以轉(zhuǎn)移支付等方式不斷加大對這種失衡的調(diào)控，但多以專項項目的形式直接下?lián)艿巾椖繂挝?，省市政府甚至在對職業(yè)教育重大項目建設(shè)的資金調(diào)控和使用上沒有多少話語權(quán)。就市級政府而言，因為財力問題而對統(tǒng)籌現(xiàn)代職業(yè)教育有心無力，則是一種普遍狀態(tài)。

3.職業(yè)教育的服務(wù)發(fā)展能力有限，導(dǎo)致職業(yè)教育市級統(tǒng)籌的內(nèi)生動力不足。職業(yè)教育服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力雖然一直處于持續(xù)提升狀態(tài)，但與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相比尚有較大差距，這在欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。一方面，本地企業(yè)由于發(fā)展水平不高，參與職業(yè)院校人才培養(yǎng)的能力和動力不足，面臨技術(shù)技能人才不足的問題；另一方面，由于本地企業(yè)提供的薪酬或發(fā)展空間缺乏吸引力，又會導(dǎo)致職業(yè)院校畢業(yè)生的本地就業(yè)率很低。這種局面一旦長期得不到有效改觀，在產(chǎn)教融合、校企合作上極有可能陷入一種互不信任、互難支撐的惡性循環(huán)。如果職業(yè)教育難以有效提高其在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的參與度和貢獻(xiàn)率，作為承擔(dān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重任的市級政府在統(tǒng)籌區(qū)域現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展上很難有所作為。

（二）市級統(tǒng)籌的典型實踐

雖然職業(yè)教育市級統(tǒng)籌面臨很多困難，但在實踐中，仍有不少地方進(jìn)行了很有價值且富有成效的創(chuàng)新探索與實踐。通過相關(guān)文獻(xiàn)和信息梳理，職業(yè)教育市級統(tǒng)籌目前主要有以下四種典型實踐：

1.職教園區(qū)模式。從1996年浙江溫嶺建成我國首個職教園區(qū)以來，截至2010年末，全國除黑龍江、吉林、甘肅、青海、西藏、海南外，有25個省（自治區(qū)、直轄市）規(guī)劃建設(shè)了65個職教園區(qū)。⑥其中，較為知名的常州科教城，就是由常州市人民政府與江蘇省教育廳、科技廳按照“經(jīng)科教聯(lián)動、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、校所企共贏”的理念著力打造的一個高等職業(yè)教育園區(qū)。雖然這種模式一度蓬勃發(fā)展，但總體而言，通過職教園區(qū)建設(shè)并對園區(qū)學(xué)校和企業(yè)之間的資源整合共享形成有效的制度性、體制性保障的經(jīng)驗并不是很多。筆者在相關(guān)課題調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，大力發(fā)展職教園區(qū)的背后，也有市級政府在城市土地資源開發(fā)利用上的巨大動力，而這與職業(yè)教育發(fā)展并無多大實質(zhì)性關(guān)聯(lián)。

2.職教集團(tuán)化辦學(xué)模式。截至2013年底，全國已組建職業(yè)教育集團(tuán)927個，其中行業(yè)型職教集團(tuán)占76.48%，區(qū)域型職教集團(tuán)占23.52%。雖然行業(yè)型集團(tuán)是職教集團(tuán)的主要類型，但近年來隨著地市級及以下職業(yè)院校對集團(tuán)化辦學(xué)認(rèn)同度與積極性的不斷提高，區(qū)域型職教集團(tuán)的比重逐步增加。⑦正是技能人才需求的供給矛盾日益突出、職教多頭管理體制，導(dǎo)致市級統(tǒng)籌無力、職教資源供給不足與結(jié)構(gòu)性浪費并存等三個方面的問題，給區(qū)域職業(yè)教育改革發(fā)展帶來了巨大壓力，也直接促進(jìn)了地方政府主導(dǎo)的區(qū)域性職業(yè)教育集團(tuán)（聯(lián)盟）的快速發(fā)展。⑧

3.公共實訓(xùn)基地模式。目前市級政府主導(dǎo)的較為成熟的公共實訓(xùn)基地主要分布在江蘇、浙江等地。比如，常州科技城現(xiàn)代工業(yè)中心是一家開放共享、產(chǎn)學(xué)研一體的大型基地，通過集中建設(shè)20多個訓(xùn)練項目，年均能完成園區(qū)內(nèi)外學(xué)生實訓(xùn)和社會培訓(xùn)6萬多人次，⑨成為園區(qū)推進(jìn)辦學(xué)資源集約共享的一個重要平臺。類似的還有浙江省各地公共實訓(xùn)基地建設(shè)模式，如杭州、紹興公共實訓(xùn)基地。這些實訓(xùn)基地多為市級人社部門依托市屬高職院校、圍繞區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求建設(shè)的、面向全市所有職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)的公共實訓(xùn)基地。江蘇和浙江在公共實訓(xùn)基地建設(shè)上不遺余力地創(chuàng)新探索，值得經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府和教育主管部門深入研究。

4.技能“綠卡”模式。如果說前面三種模式都涉及市級政府對職業(yè)教育辦學(xué)資源的整合，那么由無錫市政府2011年開始推行的技能“綠卡”制度則是一種人才政策上的引導(dǎo)。無錫市發(fā)改委等四部門聯(lián)合印發(fā)的《無錫市大學(xué)生引育就業(yè)“技能綠卡”工程實施意見（試行）》明確指出，從2010年起，全日制普通高等院校和全日制高等職業(yè)院校中的大學(xué)生在畢業(yè)學(xué)年或畢業(yè)后一年內(nèi)未就業(yè)、愿意在無錫市從事新興產(chǎn)業(yè)工作的，均可到定點培訓(xùn)機(jī)構(gòu)報名參加免費培訓(xùn)，對經(jīng)考核鑒定合格取得國家職業(yè)資格證書和《無錫市專項職業(yè)能力證書》即“技能綠卡”證書，并與新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)簽訂勞動合同、實現(xiàn)就業(yè)后可享受政府補(bǔ)貼。無錫市出臺的這項政策，正是基于區(qū)域戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展對技術(shù)技能人才的迫切需求而對職業(yè)教育改革發(fā)展所做出的一種導(dǎo)向和指引。

三、職業(yè)教育市級統(tǒng)籌的路徑創(chuàng)新

我們認(rèn)為，在加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的過程中，市級政府的統(tǒng)籌職能必須進(jìn)一步強(qiáng)化并有效落實?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，實現(xiàn)科學(xué)的宏觀調(diào)控和有效的政府治理。政府職能轉(zhuǎn)變包含兩方面的內(nèi)涵：一是政府管理職能內(nèi)容的變化、轉(zhuǎn)換與發(fā)展；二是政府管理職能運行方式的變化、轉(zhuǎn)換和發(fā)展。⑩對市級政府而言，強(qiáng)化對職業(yè)教育的統(tǒng)籌，既需要上級政府通過賦權(quán)方式對市級政府的部分職能職責(zé)予以調(diào)整和優(yōu)化，也需要自身通過推進(jìn)管理制度創(chuàng)新、治理方式創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新來不斷予以保障和提升。

從目前實際情況看，職業(yè)教育市級統(tǒng)籌至少可以從以下三個方面予以改進(jìn)和優(yōu)化：

（一）立足管辦分離，優(yōu)化職權(quán)配置

2015年6月，全國人大常委會執(zhí)法檢查組在《關(guān)于檢查〈中華人民共和國職業(yè)教育法〉實施情況的報告》中指出，“充分發(fā)揮職業(yè)教育工作聯(lián)席會議制度的作用，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，深化體制機(jī)制改革，優(yōu)化結(jié)構(gòu)和布局，及時解決職業(yè)教育改革發(fā)展中遇到的新情況新問題”。11從目前各省市出臺的加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的實施意見來看，多數(shù)也將建立健全這種聯(lián)席會議制度作為職業(yè)教育發(fā)展的重要議事協(xié)調(diào)機(jī)制。

但是，這種機(jī)制在國家的立法層面或省市政府的政策層面能夠發(fā)揮積極作用，并不能代表在市級及以下政府的執(zhí)行和落實層面也會發(fā)揮作用。教育部2015年9月發(fā)布的《全國職業(yè)教育工作專項督導(dǎo)報告》明確要求，進(jìn)一步落實省級政府統(tǒng)籌職業(yè)教育的責(zé)任，結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，明確相關(guān)部門責(zé)任，減少管理分散和部門職責(zé)交叉，理順職業(yè)教育管理體制。12從目前實際看，在仍然需要通過多元舉辦體制充分調(diào)動行業(yè)企業(yè)和社會各界參與職業(yè)教育辦學(xué)積極性的大前提下，可以大力推動職業(yè)教育的管辦分離，并通過省級政府的簡政放權(quán)來強(qiáng)化職業(yè)教育的屬地管理。

1.職業(yè)院校生均撥款制度的建立和實施，為推動職業(yè)教育管辦分離提供了良好基礎(chǔ)。職業(yè)院校承擔(dān)的主要職責(zé)是落實政策，為職業(yè)院校改革發(fā)展提供經(jīng)費保障；市級政府需要向上級政府以一種制度性賦權(quán)來獲得對區(qū)域內(nèi)所有職業(yè)院校的管理權(quán)。只有獲得實質(zhì)性的并被認(rèn)可的管理權(quán)，市級政府才可能擔(dān)負(fù)起職業(yè)教育發(fā)展中的統(tǒng)籌規(guī)劃、配置資源、協(xié)調(diào)服務(wù)、督促檢查等職能。這種管理權(quán)的賦予，形式上是“權(quán)”的交割，本質(zhì)上則是“責(zé)”的落實。

2.上級政府可以通過轉(zhuǎn)移支付、重大項目建設(shè)等方式對職業(yè)教育市級統(tǒng)籌予以引導(dǎo)和激勵。按照事權(quán)與財權(quán)相一致的原則，在落實市級政府職業(yè)教育管理權(quán)的同時，必須同步賦予市級統(tǒng)籌的能力并激發(fā)市級統(tǒng)籌的活力。在這一方面，我國政府已經(jīng)積累了很多成功經(jīng)驗，如轉(zhuǎn)移支付、重大項目建設(shè)等方式。

（二）立足產(chǎn)教融合，優(yōu)化治理方式

管理權(quán)一旦下放，市級政府的治理能力將直接面臨考驗。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，政府應(yīng)該日益離開一種提供服務(wù)的角色，并關(guān)注政策開發(fā)。13政府“掌舵”的質(zhì)量和效能，直接關(guān)系到職業(yè)教育的發(fā)展質(zhì)量。職業(yè)教育作為與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展聯(lián)系最為緊密的教育類型，立足推動產(chǎn)教深度融合、校企深度合作，市級政府恰恰具有天然的優(yōu)勢。由于職業(yè)教育涉及的利益相關(guān)者眾多，市級政府要借助這種優(yōu)勢，在建構(gòu)良好的利益相關(guān)者之間合作關(guān)系的基礎(chǔ)上，還要在優(yōu)化治理方式、提升治理能力上下功夫。

1.市級統(tǒng)籌要有合適的管理架構(gòu)。前文提到，在執(zhí)行和操作層面再參照上級政府召開聯(lián)席會議制度的方式可能效果有限，因此，以何種形式來體現(xiàn)合理的管理架構(gòu)？由于各地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不一，對職業(yè)教育發(fā)展的需求和定位也不一，因此，這種管理架構(gòu)只能因地制宜、因時制宜。但不管怎樣，對各政府職能部門的權(quán)威性、強(qiáng)大的資源整合能力、與產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)系緊密等應(yīng)該成為這種管理架構(gòu)的重要特征。河南省信陽市在2011年成立了國內(nèi)縣（區(qū)）級“職業(yè)教育和就業(yè)服務(wù)局”，就是很好的借鑒。14

2.市級統(tǒng)籌要有有效的運行載體。政府提升治理能力，首先要推動政府管理由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變。從目前各地的實踐看，部分政府主導(dǎo)色彩較強(qiáng)的區(qū)域性職業(yè)教育集團(tuán)如嘉興欣禾職教集團(tuán)、安慶職教聯(lián)盟等，已經(jīng)成為政府實現(xiàn)這種職能轉(zhuǎn)變的重要載體。一方面，政府職能部門通過集團(tuán)或聯(lián)盟參與職業(yè)院校與企業(yè)合作的協(xié)調(diào)，更好地實現(xiàn)政府的服務(wù)職能；另一方面，將涉及教育教學(xué)等專業(yè)性強(qiáng)的管理工作委托集團(tuán)或聯(lián)盟開展，既可以減輕政府部門的管理壓力，也可以強(qiáng)化職業(yè)院校的自我約束能力。

（三）立足持續(xù)發(fā)展，優(yōu)化環(huán)境保障

隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級速度的加快，技術(shù)技能人才需求日益旺盛，為職業(yè)教育改革發(fā)展提供了良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但毋庸諱言，職業(yè)教育發(fā)展也面臨諸多突出的矛盾和問題，如對生源的吸引力不強(qiáng)，職業(yè)院校內(nèi)涵發(fā)展難以走上快車道；專業(yè)設(shè)置與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對接度和吻合度不夠，不能很好地服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；職業(yè)院校與企業(yè)尤其是中小微企業(yè)之間的合作不能深入、難以持久；欠發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)招工對職業(yè)院校畢業(yè)生的吸引力不足；等等。這些問題都是職業(yè)教育市級統(tǒng)籌必須面對的現(xiàn)實，也是必須破解的難點。

市級統(tǒng)籌的核心是職業(yè)教育發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化問題，具體來說，有以下兩個方面：

1.有效執(zhí)行政策，優(yōu)化職業(yè)教育外部環(huán)境。一方面，作為政策執(zhí)行和監(jiān)督主體，市級政府要做好國家和省市關(guān)于職業(yè)教育發(fā)展各項扶持政策的落實或監(jiān)督落實工作。比如，生均撥款是否按照規(guī)定進(jìn)度和標(biāo)準(zhǔn)落實到位？企業(yè)尤其是規(guī)模以上企業(yè)職工的教育培訓(xùn)經(jīng)費是否依法足額提取和使用？等等。另一方面，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的責(zé)任主體，市級政府更應(yīng)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的實際和發(fā)展需求出發(fā)，出臺具有本地特色的政策措施，整合辦學(xué)資源，不斷提升職業(yè)教育辦學(xué)的基礎(chǔ)能力。比如，是否可以對政府部門各類社會培訓(xùn)項目進(jìn)行整合，提高職業(yè)院校的參與度？是否可以從體系建設(shè)的角度出發(fā)，提升區(qū)域內(nèi)中高職院校的資源共享度與人才培養(yǎng)對接度？等等。

2.激發(fā)內(nèi)生動力，優(yōu)化職業(yè)教育的內(nèi)部環(huán)境。在從規(guī)模發(fā)展向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中，尤其在生均經(jīng)費撥款正在全面落實的新時期，職業(yè)院校的改革和發(fā)展日益面臨內(nèi)生動力不足的問題。做好職業(yè)教育市級統(tǒng)籌，必須進(jìn)一步建立和完善新的“指揮棒”體系，在職業(yè)院校面向區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展深化專業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、面向企業(yè)需求深化人才培養(yǎng)模式改革、面向人才成長發(fā)展推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)就業(yè)教育等方面切實加強(qiáng)引導(dǎo)和推動。這種引導(dǎo)和推動既要通過建立完善對職業(yè)院校的辦學(xué)能力和辦學(xué)績效的第三方評價考核評估機(jī)制來實現(xiàn)，也要通過設(shè)立有關(guān)職業(yè)教育改革發(fā)展的若干重大建設(shè)項目來予以保障和落實。

[注釋]

①吳一鳴，孫曉雷.職業(yè)教育發(fā)展中政府職能的定位、現(xiàn)狀與改進(jìn)[J].職教論壇，2015（1）：10-11.

②夏書章.行政管理學(xué)[M].廣州：中山大學(xué)出版社，1998：49.

③王樂夫，許文惠.行政管理學(xué)[M].北京：人民出版社，1997：55.

④邢暉，李玉珠.地市統(tǒng)籌：職業(yè)教育政府責(zé)任的突破口——全國部分地市教育局長的調(diào)查與思考[J].教育與職業(yè)，2013（10）：44-45.

⑤孫志斌，許欣然.地市政府統(tǒng)籌職業(yè)教育發(fā)展研究[J].中國成人教育，2015（17）：61.

⑥張揚，胡斌武.職教園區(qū)建設(shè)研究述評[J].職教論壇，2011（10）：45.

⑦翟帆.調(diào)查：全國職業(yè)教育集團(tuán)900家，多少尚在沉睡中——全國職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)情況調(diào)查（上）[N].中國教育報，2015-05-

28.

⑧吳一鳴，譚維奇.略論區(qū)域性職業(yè)教育聯(lián)盟的建設(shè)與發(fā)展[J].教育與職業(yè)，2014（30）：8-9.

⑨楊善江.常州高職教育園區(qū)優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源共享的保障機(jī)制分析——以常州科教城現(xiàn)代工業(yè)中心為樣本[J].綏化學(xué)院學(xué)報，2012（4）：181.

⑩劉光軍.政府職能界定與政府職能轉(zhuǎn)變[J].河南社會科學(xué)，2007（5）：121.

11張德江.全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國職業(yè)教育法》實施情況的報告——2015年6月29日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議上[EB/OL].（2015-06-29）[2016-01-17]. http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-06/29/content_1939891.htm.

12教育部.全國職業(yè)教育工作專項督導(dǎo)報告[EB/OL].（2015-

09-15）[2016-01-17].http：//www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s59

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13（美）珍妮特·V.登哈特，羅伯特·B.登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵[M].丁煌，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010：144.

14甘泉.河南信陽“平橋模式”職業(yè)教育改革調(diào)查[EB/OL].（2015-

10-19）[2016-01-17].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-10/19/

c_1116864949.htm.