流轉稅能否成為地方稅主體稅種
——兼論我國流轉稅的改革方案與利弊

朱云飛

(河北省財政科學與政策研究所，石家莊050051)

流轉稅能否成為地方稅主體稅種
——兼論我國流轉稅的改革方案與利弊

朱云飛

(河北省財政科學與政策研究所，石家莊050051)

黨的十八大提出“構建地方稅體系，形成有利于結構優(yōu)化社會公平的稅收制度”，十八屆三中全會進一步提出“深化稅收制度改革，完善地方稅體系”。如何構建地方稅，學術界從所得稅和財產(chǎn)稅方面進行了多角度剖析，但基于流轉稅稅種的分析還不多，似乎從國際慣例和稅收理論看，流轉稅不適宜作為地方稅主體稅種。我們在借鑒西方國家地方流轉稅經(jīng)驗的基礎上，依次對零售稅、消費稅、城建稅、資源稅改革進行了利弊評析和收入測算，得出流轉稅改革總體效益良好、收入規(guī)?；灸軌驖M足地方政府需要，可以作為地方主體稅種。構建地方流轉稅體系，需要制定時間表和路線圖，實行漸進式改革；需要完善征管力量和手段，解決稅收流失問題；需要做好省以下稅收分享改革，協(xié)調(diào)各級政府財稅利益。

流轉稅 地方稅 營改增 主體稅種

構建地方稅體系，是財稅改革乃至經(jīng)濟體制改革的重要組成部分，是全面建成小康社會進程中的重要一環(huán)?！笆濉逼陂g，我國將全面完成“營改增”，作為地方政府幾乎唯一主體稅種的營業(yè)稅將納入增值稅框架，這將造成未來地方主體稅種的“懸空”，極大沖擊分稅制關于中央與地方財力劃分的根基，重建地方主體稅種體系已迫在眉睫。

一、未來我國地方稅主體稅種的選擇

主體稅種指在一國稅收制度中居于主導地位，起重要作用的稅種。一般而言，主體稅種應在稅收收入中占有一定的比重，在體現(xiàn)國家稅收政策、發(fā)揮稅收職能方面發(fā)揮較重要作用。根據(jù)以上定義，地方稅主體稅種的選擇應主要從兩個方面考慮：一是當前地方稅種收入規(guī)模，另一個是未來稅制改革部署進程。

從近年收入規(guī)?？矗涸诙愵惤Y構上，流轉稅一直占地方稅收收入的一半以上，其次是所得稅和財產(chǎn)稅，均占地方稅收的1/5左右，其他稅占比很小。在稅種結構上，營業(yè)稅是地方稅首要稅種，一直占地方稅收收入的1/3左右，其次是增值稅、企業(yè)所得稅，均占地方稅收的15%左右，土地增值稅、契稅、個人所得稅、城建稅收入規(guī)模也不小，占地方稅收的比重均在5%以上，部分省份的資源稅也占有當?shù)氐胤蕉愂帐杖氲?0%左右。

從未來改革部署看：十八屆三中全會提出，“十三五”時期我國將完善地方稅體系，推進增值稅改革，適當簡化稅率；調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率；逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制；加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革；加快資源稅改革。目前，“營改增”即將全面完成，改革后的增值稅將成為地方最重要稅種，占到地方稅收收入的近一半。學術界對其收入劃分有兩種方案，一種是重新劃定中央和地方政府增值稅分享比例，另一種是將增值稅分為歸屬中央的增值稅和歸屬地方的零售稅。為避免稅收收入過于依賴某一稅種而導致收入波動問題，本文傾向于第二種方案。

總體看，未來地方稅主體稅種應在以下稅種中選擇：一是所得稅中的企業(yè)所得稅、個人所得稅；二是財產(chǎn)稅中的土地增值稅、契稅、房產(chǎn)稅，在房地產(chǎn)稅費改革完成后，可歸為未來的房地產(chǎn)稅；三是隨著“營改增”全面完成及相關稅制調(diào)整，未來的零售稅、消費稅及城建稅都可能成為主體稅種；四是資源稅在一些資源富集地區(qū)可能成為主體稅種之一。目前，關于所得稅和房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種的研究，理論界已多有論述，但對地方流轉稅種的分析還不多。從當前流轉稅收入規(guī)模較大、我國仍處于發(fā)展中階段、稅收征管水平總體較低及地方政府級次較多等現(xiàn)實因素出發(fā)，我國未來的地方稅體系似乎還不能完全擺脫流轉稅，關鍵是在借鑒西方國家地方流轉稅經(jīng)驗的基礎上，充分設計零售稅、消費稅、城建稅、資源稅①按照流轉稅的傳統(tǒng)概念界定，資源稅也可歸屬廣義的流轉稅。等流轉稅的改革方案，并對其進行利弊評析和收入測算。

二、西方國家地方稅體系中的流轉稅稅種

目前，西方國家稅制體系以所得稅為主，財產(chǎn)稅比較成熟，流轉稅占比較低，其地方稅主體稅種大多屬于所得稅和財產(chǎn)稅，流轉稅作為地方主體稅種的情況并不多見，主要存在于美國、加拿大、澳大利亞等少數(shù)國家。

1.美國的銷售稅。銷售稅是美國州和地方政府對各類商品及勞務按其銷售價格的一定比例課征的一種稅，銷售稅是州政府的主要財源，占州政府稅收收入的40%以上。銷售稅包括普通銷售稅和零售銷售稅。普通銷售稅以商品銷售或勞務收入為課稅對象，以商品或勞務流轉的全過程為征稅環(huán)節(jié)，實行從生產(chǎn)到消費每流轉一次、征稅一次的原則；零售銷售稅是對商品零售環(huán)節(jié)的零售額所征收的一種稅，實行差別比例稅率。在電子商務方面，美國對因特網(wǎng)銷售商品普遍征收銷售稅，但對因特網(wǎng)連線服務大都免征銷售稅。

2.加拿大的銷售稅。分為三類：聯(lián)邦政府的商品及服務稅(具有增值稅性質(zhì))、省政府的銷售稅以及上述兩稅合二為一的合并銷售稅。省銷售稅是依據(jù)商品零售價格向消費者征收的稅種，其稅率由各省確定，從6.5%到12%不等。在上世紀90年代，各省(除艾伯塔省外)在征收聯(lián)邦銷售稅的同時，在同一稅基上還要征收省銷售稅。近年來，為避免重復征稅，聯(lián)邦政府大力推廣合并銷售稅，目前除3個省僅征收省銷售稅外，其他各省都征收商品及服務稅或合并銷售稅。

3.澳大利亞的資源稅。澳大利亞擁有豐富的自然資源，其資源稅由聯(lián)邦與州政府共享，并成為州政府財政收入的主要來源之一。自上世紀90年代至今，澳大利亞相繼推出一系列的資源稅政策，1987年施行石油資源租賃稅，2012年出臺《礦產(chǎn)資源租賃稅》法案，對利潤超過0.75億澳元的煤和鐵礦石企業(yè)按應稅利潤的30%征稅。澳大利亞資源稅實行從價定率與從量定額相結合，在提供財稅收入的同時保護了自然環(huán)境。對價格浮動大、彈性大的礦產(chǎn)資源按照資源價值從價征稅，對價值相對較低、彈性小的工業(yè)材料按照產(chǎn)量從量征稅。

除上述典型國家外，增值稅在德國、營業(yè)稅在法國、地方消費稅在日本、煙草消費稅在韓國的地方政府中也占有一定比重，但均為輔助稅種。

總體看，流轉稅在多數(shù)西方國家地方稅收中的比重很小，難以成為主體稅種，僅在少數(shù)國家地方政府(主要是次中央政府)稅收收入中占有重要地位。受發(fā)展程度差異影響，這一點我國與西方國家具有明顯區(qū)別。值得借鑒的是，無論稅種設置和比重如何，西方國家都十分重視地方稅內(nèi)容法定和稅務征管，各稅種要素等基本內(nèi)容都以法律形式固定下來，各級稅務征管機構間權責分明、協(xié)調(diào)配合，并將信息技術引進稅收征管，實現(xiàn)了稅務登記、納稅申報、稅款征收、稅務稽查、稅源監(jiān)控的系統(tǒng)自動化和模式化。

三、我國地方流轉稅主體稅種的改革方案及利弊評析

(一)零售稅：將“營改增”后的零售環(huán)節(jié)增值稅改為零售稅，全額作為地方稅，成為地方政府的首要稅種

1.改革方案。一是在商品進入零售環(huán)節(jié)之前，繼續(xù)開征增值稅，同時降低稅率，將增值稅全額作為中央稅；二是在商品進入零售環(huán)節(jié)之后，取消增值稅，按商品價格的一定比例征收零售稅，將零售稅全額作為地方稅；三是“營改增”完成后，原營業(yè)稅中屬于生產(chǎn)性服務(如交通運輸業(yè)、倉儲業(yè)、不動產(chǎn)業(yè))的稅基歸為增值稅，屬于消費性服務(如餐飲、住宿)的稅基歸為零售稅；四是在稅制設計上，考慮政府財力和避免逃稅等因素，參照增值稅小規(guī)模納稅人3%稅率和服務業(yè)營業(yè)稅5%稅率，可將零售稅稅率定在3%-5%之間。稅基為社會消費品零售額，并對生活必需品免稅。納稅人為在零售環(huán)節(jié)購買應稅商品的個人，其中零售指將應稅商品銷售給生產(chǎn)、加工、批發(fā)、零售單位以外的單位和個人的業(yè)務。

2.改革意義。一是有利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。將零售環(huán)節(jié)之前的增值稅全額作為中央稅，能夠有效減弱地方政府為吸引稅源而盲目投資的動機，從更多維護廠商利益轉向更多維護轄區(qū)居民利益，進而推動消費需求增長。二是有利于形成地方穩(wěn)定稅源。我國居民消費占GDP的比重僅為50%左右，世界上多數(shù)國家在60%-70%之間，隨著居民收入增長和社會保障體系的完善，居民消費規(guī)模持續(xù)攀升，零售稅收入增長潛力巨大。三是有利于降低稅制改革阻力。開征零售稅兼顧了中央政府和地方政府的各自利益，有利于降低阻力、推進改革進程。

3.改革難題。一是加大稅收征管難度，可能提升行政成本。當前我國的信用體系不完善、金融交易不發(fā)達、稅收征管信息化程度不高、政府控稅主要通過管理發(fā)票解決，實行零售環(huán)節(jié)征稅后，將進一步加大征管難度。二是商品性質(zhì)難以區(qū)分，可能出現(xiàn)避稅逃稅。未來的增值稅和零售稅并行，可能出現(xiàn)商品性質(zhì)區(qū)分難題，如加油站的汽油銷售很難區(qū)分是用于生產(chǎn)(征收增值稅)，還是消費(征收零售稅)，區(qū)分不準確，就會出現(xiàn)某項稅種的流失。隨著電子商務交易的發(fā)展，如何以技術手段區(qū)分網(wǎng)絡零售行為、如何準確劃定各地網(wǎng)絡銷售收入和應征稅額都是難題。三是零售稅具有累退性，可能加大貧富差距。在商品銷售的最終環(huán)節(jié)課征零售稅，對收入水平越低的人影響越大，不符合量能負擔原則。

(二)消費稅：拓寬征收范圍、轉變征稅環(huán)節(jié)、調(diào)整收入歸屬，成為地方政府的主體稅種之一

1.改革方案。一是拓寬征收范圍，將高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品或消費行為納入征收范圍，同時將實質(zhì)為購置車輛消費稅的車購稅并入①消費稅改革還有一種思路：將現(xiàn)行對特定消費品征收的特殊消費稅擴展為對所有商品征收的一般消費稅，并在零售環(huán)節(jié)征收，這種消費稅實質(zhì)上就是前文所述的零售稅。；二是轉變征收環(huán)節(jié)，從主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收轉為在零售環(huán)節(jié)征收；三是調(diào)整收入歸屬，由中央稅轉為地方稅，成為地方政府主體稅種。

2.改革意義。一是有利于體現(xiàn)稅收征收意圖，引導地方政府行為。在零售環(huán)節(jié)征收消費稅，可以更好地體現(xiàn)消費稅的調(diào)節(jié)意圖，引導居民形成理性消費，也能避免地方政府的重復投資和地區(qū)封鎖，轉而改善居住環(huán)境、吸引人們消費熱情。二是有利于形成地方穩(wěn)定稅源，促進區(qū)域稅收均衡?，F(xiàn)行主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的消費稅存在著嚴重的區(qū)域不均衡現(xiàn)象，僅云南、湖南、廣東、上海等幾個省份就占全國消費稅總額的1/3，這使得消費稅難以普遍成為地方主體稅種。消費稅改在零售環(huán)節(jié)由地方政府征收后，就具有稅源相對固定、稅款使用直接受益等特點，隨著征收范圍擴大及居民消費需求的增加，消費稅收入規(guī)模有望進一步提升。

3.改革難題。一是不利于中央政府的宏觀調(diào)控。我國消費稅的征稅對象集中在奢侈類、高能耗類、稀缺資源類消費品，政府課征消費稅的主要目標是提高資源配置效率、調(diào)節(jié)社會收入分配。若改為地方稅，地方政府可能為增加財政收入盲目鼓勵煙、酒、油等限制性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而影響社會整體福利。二是不利于地方政府的稅收征管。我國目前的消費稅主要在生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)征收，征管比較簡便，一旦轉為零售環(huán)節(jié)征收，稅源更分散、納稅人更多，實現(xiàn)有效征管挑戰(zhàn)很大。如，煙酒消費稅稅負較重，在零售環(huán)節(jié)征收后，納稅人逃稅的誘惑力更大，若無法實現(xiàn)有效監(jiān)控，必然帶來大量稅收流失。

(三)城建稅：改變附屬稅特征，獨立成為基層政府的主體稅種

1.改革方案。一是將“城市維護建設稅”改名為“城鄉(xiāng)維護建設稅”，以準確反映其征收對象和征收范圍；二是改變附加稅性質(zhì)，不再以增值稅、消費稅和營業(yè)稅(“三稅”)為計稅依據(jù)，而以納稅人的銷售或營業(yè)收入為計稅依據(jù)，以所有享用城鄉(xiāng)公用設施又有經(jīng)營收入的單位和個人為納稅人，同時將教育費附加、地方教育附加納入城建稅，保證改革前后納稅人負擔大體相當；三是將以納稅人所在地的行政區(qū)劃級別設置的差別比例稅率，改為地區(qū)幅度稅率，地方政府可根據(jù)當?shù)厍闆r選擇適用稅率；四是逐步取消城建稅?？顚Ｓ靡?guī)定，統(tǒng)籌安排經(jīng)費使用，成為基層政府重要財源。

2.改革意義。一是有利于解決矛盾，協(xié)調(diào)征管難題?，F(xiàn)行城建稅存在著稅源主體與收入歸屬不一致的固有矛盾?！盃I改增”完成后，歸屬地方收入的城建稅將完全成為國稅征管范圍內(nèi)的附加稅，這種矛盾將更加突出。城建稅改革后，可避免因流轉稅與城建稅主管稅務機關的不同而產(chǎn)生的征管不協(xié)調(diào)難題。二是有利于擴大稅基，保障稅收增長。現(xiàn)行城建稅沒有特定的征稅對象，“三稅”的征收條例、征管力度、減免稅政策等都會影響城建稅收入。城建稅成為獨立稅種，并統(tǒng)籌經(jīng)費使用后，可以擺脫其他流轉稅的制約，逐步穩(wěn)固和擴大稅基。三是有利于稅負公平，緩解重復征稅。現(xiàn)行城建稅以“三稅”稅額為計稅依據(jù)，而營業(yè)稅存在重復征稅現(xiàn)象，消費稅更是在增值稅基礎上的稅收加征，這意味著城建稅對部分納稅人的重復征稅現(xiàn)象更加嚴重，而且城建稅稅率按行政區(qū)劃級別設置，容易造成不同地區(qū)間的企業(yè)稅負不公平。改革后的城建稅有自己的計稅依據(jù)，實行地區(qū)幅度稅率，一定程度上緩解了重復征稅，保障了企業(yè)間稅負公平。四是有利于減小阻力，推進稅制改革。新的城建稅只是更改了現(xiàn)有名稱、調(diào)整了計稅依據(jù)，在保證與原有稅費負擔大體一致的基礎上改變了稅率計征方式，總體上沒有大幅增加納稅人負擔，改革阻礙較小，易于推行實施。

3.改革難題。城建稅改革總體上簡便易行，但其稅基為納稅人的銷售或營業(yè)收入，實質(zhì)上是營業(yè)稅的翻版，必然出現(xiàn)難以抵扣、重復征稅等弊端，尤其是城建稅取消?？顚Ｓ玫囊?guī)定后，更有與增值稅、零售稅重復征稅的嫌疑，可能加大稅收征管阻力。

(四)資源稅：加快拓圍、提標和從價征收改革，成為資源富集的欠發(fā)達地區(qū)省級政府的主體稅種

1.改革方案。一是拓圍，逐步將水、森林、草場、灘涂等非礦藏資源納入征收范圍，最終根據(jù)十八屆三中全會要求，“將資源稅擴展到占用各種自然生態(tài)空間”；二是提標，根據(jù)礦產(chǎn)品價格、企業(yè)利潤變化等情況，適時提高從量計征資源品目的稅率標準；三是從價，在石油、天然氣、煤炭、稀土資源稅從價改革基礎上，進一步將鐵礦石等各類礦產(chǎn)資源都改為從價征收；四是賦權，立法權集中在中央政府，但部分稅目及規(guī)定稅率幅度內(nèi)的適用稅率可由各省根據(jù)實際情況確定，資源稅收入可以留給地方，但宜歸屬省級政府，以免出現(xiàn)資源分布不均導致的財政分配不均衡現(xiàn)象。

2.改革意義。一是有利于壯大落后地區(qū)稅收收入，改善區(qū)域財政不均衡問題。資源稅稅源流動性小，地域性強，不會引起地區(qū)間的過度稅收競爭。而且，我國礦產(chǎn)資源大多位于欠發(fā)達的中西部地區(qū)，近年受石油、天然氣從價征收等改革影響，這些地區(qū)的稅收收入增速很快，在地方稅收中的地位日益重要。2014年，青海資源稅占地方稅收的比重為11.6%、黑龍江為11.1%、新疆為8.8%、陜西為6.4%、內(nèi)蒙古為5.8%。將資源稅歸屬地方，并賦予省級政府一定稅權，有助于緩解我國區(qū)域財政收入不平衡問題。二是有利于理順資源產(chǎn)品稅費關系，提高資源開采和使用效率。推進資源稅改革，清理相應收費，有利于理順資源稅費關系，完善資源性產(chǎn)品價格形成機制，促進資源節(jié)約與合理開采。

3.改革難題。一是資源稅局限性決定了它只能在少數(shù)地區(qū)成為主體稅種。資源的稀缺性及分布不均衡決定了資源稅稅源十分有限，難以成為地方政府普遍的主體稅種。二是改革后的反向激勵可能助長地方政府的短期行為。資源稅作為地方稅收，可能促使資源大省出于獲取財政收入的激勵，采用“竭澤而漁”的方式開采資源，背離資源節(jié)約和有效配置目標。三是資源稅改革需要穩(wěn)妥處理各項資源性稅費關系。我國現(xiàn)行的資源稅費體系，除資源稅外，還有礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權采礦權價款、石油特別收益金等收費。這些稅費的調(diào)節(jié)手段、目的及收入劃分比例都不相同①海洋石油資源稅、礦區(qū)使用費、石油特別收益金屬于中央財政收入；礦產(chǎn)資源補償費中央與省級政府的分成比例為5:5，中央與自治區(qū)政府的分成比例為4:6，探礦權采礦權價款收入中央與地方政府的分成比例為2:8。，資源稅改革會合并部分收費，但也不能簡單地以資源稅統(tǒng)概所有收費，否則會混淆和扭曲不同稅費不同的調(diào)節(jié)作用。如何協(xié)調(diào)稅費征管關系、合理劃分各級政府收入，將是資源稅改革需著重解決的難題。

總體看，未來的零售稅、消費稅、城建稅、資源稅四項流轉稅改革意義重大，但也存在一定風險，主要是改革對稅收征管提出了更高要求。在保障征管的基礎上，這些稅種都能成為未來地方稅的主體稅種，并隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、居民收入提高和消費需求增加，其稅基及稅收收入也有望逐步穩(wěn)固和擴大。

四、我國地方流轉稅主體稅種的收入規(guī)模測算

假設我國將“營改增”后的增值稅分為歸屬中央的增值稅和歸屬地方的零售稅，按2014年稅收收入規(guī)模測算，地方稅收收入主要有兩方面損失：一是減少營業(yè)稅(含營改增部分)1.9萬億元，二是減少增值稅(剔除營改增部分)25%地方分成部分0.85萬億元，兩項合計2.75萬億元。

前述四項流轉稅改革都是有利于完善地方稅體系的增收改革，其增收效應分別為：一是零售稅開征。假設未來零售稅稅率選為5%，按照2014年全國社會消費品零售總額(稅基)262394億元計算，零售稅收入約1.3萬億元。二是消費稅劃轉。假設未來消費稅先對煙、酒、油、車等稅目進行改革，并將車輛購置稅納入，歸屬地方稅。按照2014年國內(nèi)消費稅收入8907億元(進口環(huán)節(jié)稅收暫不考慮)、車購稅2885億元計算，可以增加約1.1萬億元地方稅收。三是城建稅改革。假設成為獨立稅種后的城建稅稅負與原有稅費負擔大體相當，稅收增收僅體現(xiàn)在教育費附加、地方教育費附加兩項收費納入上，2014年這兩項收費合計為1700億元，相應增加同等規(guī)模的地方稅收。四是資源稅改革。資源稅改革后將合并部分資源性收費，拓展征收范圍、推行從價征收。僅考慮合并收費因素，2014年我國歸屬地方政府的礦產(chǎn)資源補償費、探礦權和采礦權使用費、探礦權和采礦權價款收入、水資源費等專項收入約700余億元，假設其中大部分收費(80%左右)并入資源稅，未來資源稅將增加約600億元收入。

四項流轉稅改革，共計增加地方稅收收入2.63億元左右，相當于“營改增”后地方減收(2.75億元) 的95%左右(見表1)。若不考慮所得稅和財產(chǎn)稅的改革效應②由于房地產(chǎn)稅、所得稅的改革方案尚未頒布，未來的增減收效應也無法估算。目前可以肯定的是，房地產(chǎn)稅改革將減少交易環(huán)節(jié)稅收，增加持有環(huán)節(jié)稅收，總體上屬于增稅改革；個人所得稅未來實行綜合與分類相結合的所得稅制度，企業(yè)所得稅從區(qū)域優(yōu)惠轉向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠，兩項所得稅總體上屬于減稅改革。，流轉稅增收基本能夠支撐“營改增”后地方政府的稅收收入需求，保證了改革前后中央與地方稅收收入分配關系的基本穩(wěn)定。

五、地方流轉稅體系主體稅種的改革路徑

流轉稅改革總體效益良好、收入規(guī)模基本能夠滿足地方政府需要，說明未來流轉稅能夠成為地方稅的主體稅種。但是，地方流轉稅體系是一個復雜、艱巨的綜合改革進程，應按照統(tǒng)籌兼顧、突出主線、穩(wěn)中求進、漸進改革的總體方針，明確改革路徑、解決改革難題。

(一)制定時間表和路線圖，實行漸進式改革

按照積極穩(wěn)健的改革思路，根據(jù)改革對象難易程度，漸進式推進各項改革，到2020年基本實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化，建立現(xiàn)代財政制度。

1.零售稅改革。零售稅開征有兩個必要條件，一是“營改增”全面完成，預計在“十三五”初期(2016 年)實現(xiàn)；二是增值稅完成徹底轉型、減少稅率檔次等自身改革，預計在“十三五”期間完成。兩項改革完成后，在“十三五”中后期，才可能啟動零售稅改革。在改革之前，應先做好普及稅控機、完善信用體系、界定批發(fā)和零售環(huán)節(jié)(包括網(wǎng)絡銷售)等相關技術準備。

表1 流轉稅稅制改革后的稅收效應分析

2.消費稅改革?！笆濉背跗?，合理調(diào)整消費稅征收范圍和稅率，將部分嚴重污染環(huán)境、過度消耗資源的產(chǎn)品納入征稅，提高部分非環(huán)保產(chǎn)品的征稅標準。“十三五”中后期，在“營改增”完成后，與零售稅改革相配合①目前的消費稅是對貨物普遍征收增值稅的基礎上，選擇少數(shù)消費品再征收的一個稅種；改革后，未來的消費稅是對貨物、勞務普遍征收零售稅的基礎上，選擇少數(shù)消費品及勞務再征收的一個稅種。，逐步將消費稅稅目改在零售環(huán)節(jié)征收，并劃歸地方政府。可以對適合地方征管、適于終端環(huán)節(jié)征收的煙、酒、成品油、小汽車、金銀首飾及鉆石等稅目先行改革?，F(xiàn)行的車輛購置稅因與車輛生產(chǎn)無關，也應歸入消費稅范圍。其中，小汽車、金銀首飾及鉆石的課稅環(huán)節(jié)為零售環(huán)節(jié)；煙、成品油的課稅環(huán)節(jié)為最終端的批發(fā)環(huán)節(jié)(待監(jiān)管條件成熟后下延到零售環(huán)節(jié))；對酒類探索進行專賣管理，逐步提高征管水平，待條件成熟時在零售環(huán)節(jié)征收。2020年后，隨著征管水平的提高、信用體系的完善和金融交易的發(fā)展，再將消費稅的剩余稅目全部轉為零售環(huán)節(jié)征收。

3.城建稅改革。目前的城建稅依托于增值稅、消費稅和營業(yè)稅，未來的城建稅改革也宜在“三稅”改革后(“十三五”中后期)予以實施，這樣在功能界定、征收范圍、適用稅率及減免稅等方面，才能實現(xiàn)與增值稅、零售稅等其他流轉稅的合理劃分。

4.資源稅改革。2010年以來我國已相繼對石油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬等資源稅進行了從價改革，預計“十三五”期間，將進一步推進鐵礦石等其他礦產(chǎn)品的從價定率改革。在擴大征稅范圍方面，率先考慮水資源稅費改革②在各類資源中，水資源被列為當前征收迫切性最高的資源品種。2015年10月《國務院關于推進價格機制改革的若干意見》提出“推進水資源費改革，研究征收水資源稅，推動在地下水超采地區(qū)先行先試”。，再逐步將森林、草場、海洋等其他非礦產(chǎn)資源納入征收范圍。在改革過程中，根據(jù)所有權與使用權理論，合理調(diào)整各項資源性稅費關系，形成協(xié)調(diào)有效的資源稅費體系。

(二)完善征管力量和手段，解決稅收流失問題

1.零售稅改革。未來零售稅征管的首要難題就是清晰界定批發(fā)和零售環(huán)節(jié)，為此需要進一步普及稅控機、完善信用體系。在電子商務交易方面，可以認定商家對商家的電子商務(BB模式)繳納增值稅，商家對消費者的電子商務(BC模式)繳納零售稅，消費者對消費者的電子商務(CC模式)給予免稅待遇。

2.消費稅改革。加強消費稅征管可以采取分類管理、部門協(xié)調(diào)的方法。對煙草消費稅的征管，可以通過與煙草專賣部門進行數(shù)據(jù)交換予以保障；對酒類消費稅的征管，大型商場或超市的數(shù)據(jù)可以通過其自身的ERP系統(tǒng)直接取得，對酒類經(jīng)銷商的征管可以通過稅控器具或稅控系統(tǒng)予以保障；對汽油消費稅的征管，可以通過稅控加油機予以保障；對汽車消費稅的征管，可以通過與車輛管理部門進行數(shù)據(jù)交換或委托代征予以保障。

3.城建稅改革。加強城建稅征管，應做好國、地稅稅務機構的協(xié)調(diào)，改革初期，可采取由地稅局委托國稅局代征方式征收。未來深入推進“金稅三期”工程，實現(xiàn)國地稅信息共享，推進稅收征管的集約化、科學化和信息化。

4.資源稅改革。資源稅征管主要是理清、調(diào)整資源稅與礦產(chǎn)資源補償費、石油特別收益金、探礦權采礦權使用費等各項資源性收費關系，明確不同稅費的征管主體及征管手段。

(三)做好省以下稅收分享，協(xié)調(diào)政府間財稅利益

推進流轉稅改革，必須處理好省以下各級政府的財稅利益，根據(jù)稅種特征、征管難度及功能定位，制定科學、合理的地方收入分享機制。一方面，設置好地方政府共享稅種。改革后的零售稅、消費稅收入規(guī)模不小，征管難度也較大，若無法得到市縣政府的配合，很難將其打造為地方稅主體稅種。無論是出于征管需要，還是彌補增值稅改革后的省以下政府稅收收入損失，都需要將這兩個稅種在省、市、縣政府間進行合理劃分，具體的劃分比例應以“營改增”完成后各級政府的稅收收入損失為重要參考。另一方面，打造好各級政府獨享稅種。對資源稅，稅基分布不均衡的特征決定了其收入宜歸屬省級政府，以免出現(xiàn)省域內(nèi)財政分配不均衡現(xiàn)象；對城建稅，因其與城鎮(zhèn)建設直接相關，宜歸屬基層政府，即便未來取消?？顚Ｓ玫囊?guī)定后，為支持城鄉(xiāng)建設、盡可能減少與其他流轉稅重復征稅的弊端，也宜歸屬市縣等低層級政府。

〔1〕王國華等.外國稅制[M].北京:中國人民大學出版社, 2008.

〔2〕廣西地稅局課題組.地方稅主體稅種研究[J].經(jīng)濟研究參考,2015(5).

〔3〕劉佐.進一步改進中央稅、地方稅、中央與地方共享稅的劃分思路[J].經(jīng)濟研究參考,2015(6).

〔4〕呂冰洋.零售稅的開征與分稅制的改革[J].財貿(mào)經(jīng)濟, 2013(10).

〔5〕尹音頻,張瑩.消費稅能夠擔當?shù)胤蕉愔黧w稅種嗎[J].稅務研究,2014(5).

〔6〕馬蔡琛,李宛姝.我國資源稅改革思辨[J].稅務研究,2014 (10).

【責任編輯 陸成林】

F811.0

A

1672-9544（2016）04-0066-07

2015-11-13

朱云飛，副研究員，經(jīng)濟學碩士，研究方向為財政體制與區(qū)域財政政策。

2014年度國家軟科學研究計劃《構建地方稅體系：改革框架與實現(xiàn)路徑研究》(批準號為2014GXS4D087)的階段性成果，課題負責人為河北省財政廳李杰剛研究員。