國內(nèi)外支持綠色電力發(fā)展財(cái)稅政策體系比較研究

聶新偉余 熙

(1.國家信息中心，北京100045；2.中國社會(huì)科學(xué)院，北京100048)

國內(nèi)外支持綠色電力發(fā)展財(cái)稅政策體系比較研究

聶新偉1余 熙2

(1.國家信息中心，北京100045；2.中國社會(huì)科學(xué)院，北京100048)

清潔電力能源對于能源體系、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境無疑具有正面作用，但綠色電力產(chǎn)業(yè)尚處于幼稚產(chǎn)業(yè)階段，前期投入較大且具有高成本性，其現(xiàn)階段的發(fā)展需要政府的大力支持。本文著眼于綠色電力產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅支持政策體系，通過梳理國內(nèi)外電力行業(yè)的財(cái)稅體制現(xiàn)狀，特別是國內(nèi)外綠電的財(cái)稅支持政策措施，對比分析稅收、研發(fā)和投資補(bǔ)助、生產(chǎn)及上網(wǎng)補(bǔ)貼、基金等政策工具，進(jìn)而結(jié)合綠色電力產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，有針對性地提出優(yōu)化我國財(cái)稅政策支持體系的建議。

綠色電力 政府支持 財(cái)稅政策 國際比較 對策建議

一、我國電力行業(yè)發(fā)展概況

為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，我國電力建設(shè)迅猛發(fā)展，2000年以來年均增速達(dá)到10.2%，2013年電力裝機(jī)容量為12.5億千瓦，已超越美國成為世界第一大發(fā)電裝機(jī)容量大國。在電力結(jié)構(gòu)中，火電雖占據(jù)主導(dǎo)地位，但電力清潔化趨勢明顯，非化石能源發(fā)電裝機(jī)比重穩(wěn)步提升至2013年的31.6%。得益于積極發(fā)展水電的政策導(dǎo)向，水電裝機(jī)容量提升較快，2006年以來年增速保持在10%以上，2013年達(dá)到2.8億千瓦。與此同時(shí)，近年來國務(wù)院及各部門出臺(tái)了一系列扶持太陽能發(fā)電的政策，極大地促進(jìn)了太陽能發(fā)電發(fā)展，2013年新增裝機(jī)1130萬千瓦，同比增長953.2%，總裝機(jī)規(guī)模較2011年增長了近7倍；風(fēng)電繼續(xù)保持高速增長態(tài)勢，2013年全年并網(wǎng)風(fēng)電新增1406萬千瓦，同比增長24.5%。從發(fā)電情況來看，火力發(fā)電量雖仍占據(jù)主導(dǎo)地位，但同比出現(xiàn)了下降，非化石能源發(fā)電呈現(xiàn)同比增長態(tài)勢，其中水電同比增長4.7%，風(fēng)電同比增長14.0%，太陽能更是增長143.0%。新能源、可再生能源裝機(jī)與發(fā)電的快速增長是政策措施積極引導(dǎo)下的結(jié)果。

由于我國“富煤、貧油、少氣”資源稟賦狀況，使得在環(huán)境規(guī)制愈發(fā)嚴(yán)厲的情況下，我國以煤為主的電源結(jié)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型壓力。同時(shí)，在能源清潔化成為發(fā)展趨勢的影響下，電力產(chǎn)業(yè)清潔化發(fā)展亟需政策支持。“十二五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)指出，我國未來能源發(fā)展的目標(biāo)是要構(gòu)建“安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔”的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系?！笆濉蹦茉匆?guī)劃進(jìn)一步明確指出要堅(jiān)持“節(jié)約、清潔、安全”的發(fā)展方針，落實(shí)“節(jié)能優(yōu)先、立足國內(nèi)、綠色低碳、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”四大戰(zhàn)略，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“安全、清潔、高效、可持續(xù)”的現(xiàn)代能源體系的建立。財(cái)稅政策作為國家治理能力的重要體現(xiàn)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要調(diào)控手段，新能源和可再生電力能源(以下簡稱“綠電”)工業(yè)的發(fā)展自然與其密不可分。

二、電力行業(yè)基本財(cái)稅體系的國際比較

發(fā)達(dá)國家的稅制結(jié)構(gòu)比較成熟，從OECD國家的情況來看，1965年以來，稅制結(jié)構(gòu)無明顯變化，以直接稅為主，其中所得稅和社會(huì)保障稅占據(jù)了近60%，而對貨物和勞務(wù)征收的間接稅(即一般消費(fèi)稅、特定消費(fèi)稅和其他稅)只有30%多(IEA，2014)[1]。這一成熟的稅制結(jié)構(gòu)也較好地體現(xiàn)在微觀企業(yè)層面，以法國電力公司為例，從其繳納的主要稅種來看，主要為所得稅、工薪稅和能源稅，合計(jì)占營業(yè)收入的4%-5%之間，基本體現(xiàn)了OECD國家的稅制結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，而能源行業(yè)的獨(dú)特性體現(xiàn)在能源稅的征收上。與此同時(shí)，企業(yè)整體稅負(fù)水平偏低，基本處于6%-7%之間，有利于經(jīng)濟(jì)效率。從各國繳納具體稅種的對象來看，其針對的行業(yè)或?qū)ο蟾鼮榫唧w，對應(yīng)的優(yōu)惠舉措也更為明確。電力商品需要繳納的稅種主要為消費(fèi)稅和增值稅，并根據(jù)工業(yè)和居民電價(jià)的屬性承擔(dān)不同的稅率，工業(yè)用戶承擔(dān)的稅費(fèi)明顯較低。為促進(jìn)節(jié)能低碳環(huán)保以及電力的清潔化，不同國家已經(jīng)征收了包括環(huán)境稅、硫稅、綠色電價(jià)稅、生態(tài)稅，以及針對高電耗行業(yè)的消費(fèi)稅等，形成了較為完整的財(cái)稅政策支持體系。

從我國情況來看，企業(yè)是主要的納稅主體，稅種結(jié)構(gòu)以流轉(zhuǎn)稅為主，應(yīng)征對象承擔(dān)的稅種結(jié)構(gòu)也是以流轉(zhuǎn)稅為主，具體而言，影響電力行業(yè)的主要稅種為增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、土地使用稅和房產(chǎn)稅，以及根據(jù)流轉(zhuǎn)稅(主要為增值稅)繳納的教育費(fèi)附加、城市維護(hù)建設(shè)稅、地方教育基金和其他地方征收的價(jià)格調(diào)節(jié)基金等費(fèi)用。由于電力行業(yè)不同電源結(jié)構(gòu)存在著生產(chǎn)、運(yùn)營和技術(shù)的差異性，其承擔(dān)的稅種雖有一致性，但包括稅負(fù)在內(nèi)的差異性也比較明顯。鑒于水電在我國可再生電力來源中的主要地位以及未來水電發(fā)展的趨勢，以下以火電和水電為例分類進(jìn)行對比分析。

水電建設(shè)周期長、牽涉面廣、環(huán)節(jié)多，在建設(shè)及運(yùn)行過程各環(huán)節(jié)的許多項(xiàng)目都要繳納各種稅費(fèi)。從經(jīng)營期的稅負(fù)情況來看，我國雖然對水電基于不同規(guī)模的分類，并依此來繳納增值稅，其中，小型水電為2014年統(tǒng)一為3%，大中型水電增值稅為17%，然而，相比于火電可以發(fā)生對進(jìn)項(xiàng)采購的原料進(jìn)行抵扣，使其稅負(fù)大幅下降，水電則因無法抵扣或營改增范圍并沒有涉及到水電消費(fèi)的上游服務(wù)環(huán)節(jié)，使得其稅負(fù)比例較高已是不爭事實(shí)。楊衛(wèi)和吳紅宇(2012)[2]指出，實(shí)際水電增值稅稅負(fù)負(fù)擔(dān)率接近17%，比火電高7-11個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，水電項(xiàng)目由于無進(jìn)項(xiàng)稅額可供抵扣，將會(huì)帶動(dòng)寄生在增值稅上的地方教育附加、教育費(fèi)附加和城建稅的大幅增加，使其整體稅負(fù)水平提高。據(jù)上市公司年報(bào)數(shù)據(jù)，以三峽水電集團(tuán)為例，其2011年經(jīng)營稅負(fù)為26.6%；2012年為27.6%，2013年為26.2%，年均近25%以上的稅負(fù)水平充分表明了當(dāng)前我國水電企業(yè)總體稅負(fù)較重的現(xiàn)實(shí)。

三、支持綠電稅收政策的國際比較

稅收政策激勵(lì)已經(jīng)成為世界各國發(fā)展非化石能源資源政策體系的重要組成部分。旨在促進(jìn)綠色電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策工具包括直接稅和間接稅兩類(如表1所示)。大部分國家采取了兩種以上的具體稅收激勵(lì)政策，我國亦實(shí)行了公司所得稅和增值稅兩種激勵(lì)政策。不同國家在稅收優(yōu)惠的類型和力度上相差較大。以歐盟國家為例，用以支持可再生能源發(fā)電的優(yōu)惠稅種多達(dá)7項(xiàng)之多，幾乎涵蓋了直接稅和間接稅的全部稅種，可見支持力度之大。同時(shí)，從稅收的調(diào)節(jié)功能來看，由于國外基本清理了收費(fèi)項(xiàng)目和相關(guān)的交叉補(bǔ)貼問題，使得電力的商品屬性更為明顯，從需求側(cè)通過適當(dāng)?shù)亩愂照{(diào)節(jié)，如消費(fèi)稅減免，間接推動(dòng)電力的清潔化發(fā)展更為凸顯。

從直接稅優(yōu)惠政策來看，公司所得稅為使用最為廣泛的優(yōu)惠形式。公司所得稅的優(yōu)惠主要表現(xiàn)在為發(fā)電廠的投資建設(shè)成本提供所得稅形式的稅收抵扣或減免政策，如在比利時(shí)和希臘，對企業(yè)投資“綠電”生產(chǎn)而發(fā)生的費(fèi)用進(jìn)行(所得稅)免稅。美國《國家能源政策法》規(guī)定從2005年開始，居民個(gè)人和企業(yè)法人在住宅或商用建筑屋頂安裝光伏發(fā)電裝置所取得的收益享受投資稅減免政策，減免額度等于設(shè)備安裝成本的30%。我國的直接稅優(yōu)惠的相關(guān)規(guī)定新能源發(fā)電項(xiàng)目按25%的統(tǒng)一所得稅稅率，并從取得收入年份起，享受“三免三減半”的優(yōu)惠，即第一年至第三年免征，第四年至第六年按12.5%的所得稅率征收，第六年以后按25%(2008年新的《所得稅法》)。然而，根據(jù)新能源企業(yè)自身的贏利發(fā)展特點(diǎn)，經(jīng)營初期難有盈利，我國企業(yè)實(shí)際上享受不到3年所得稅免稅期的優(yōu)惠待遇(潘文軒和吳佳強(qiáng)，2012)[3]。此外，不少國家還實(shí)行了個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)稅優(yōu)惠，例如法國允許可再生能源發(fā)電裝置投資成本的50%從個(gè)人所得稅中抵扣，意大利規(guī)定對于安裝家用可再生能源發(fā)電或供暖系統(tǒng)的納稅者以低于0.4%的稅率征收財(cái)產(chǎn)稅。

表1 國內(nèi)外支持“綠電”發(fā)展的優(yōu)惠稅收政策

從間接稅優(yōu)惠政策來看，消費(fèi)稅實(shí)施的力度比較大，歐盟中有6個(gè)國家把免征消費(fèi)稅作為鼓勵(lì)綠色電力能源使用的激勵(lì)政策，美國和日本亦實(shí)行了消費(fèi)稅優(yōu)惠。美國早在1978年的《能源稅收法》中就對燃料乙醇的消費(fèi)稅實(shí)施減免，《2009年美國復(fù)蘇和再投資法案》中提高了生物能源的消費(fèi)稅減免標(biāo)準(zhǔn)(每加侖0.5美元到1美元)，并將消費(fèi)稅減免的范圍擴(kuò)大到生物柴油領(lǐng)域。實(shí)行增值稅優(yōu)惠的國家并不多，歐盟規(guī)定增值稅的抵扣不得扭曲市場，目前意大利的抵扣稅率為10%，是對風(fēng)能和太陽能發(fā)電以及“綠電”配電網(wǎng)投資相關(guān)的服務(wù)和銷售進(jìn)行抵扣。在我國，增值稅優(yōu)惠是一種主要激勵(lì)政策，相關(guān)規(guī)定較為具體，不同來源的可再生能源電力增值稅優(yōu)惠有對應(yīng)的法規(guī)可依(財(cái)稅[2008]38號(hào)，財(cái)稅[2008]156號(hào)，財(cái)稅[2013]66號(hào)等)，對銷售利用風(fēng)力、太陽能、生物質(zhì)生產(chǎn)的電力實(shí)現(xiàn)的增值稅，實(shí)行即征即退50%的政策；水電生產(chǎn)按照企業(yè)規(guī)模大小享受增值稅優(yōu)惠，對縣級(jí)及縣級(jí)以下小型水電企業(yè)實(shí)行3%的稅率，對裝機(jī)容量超過100萬千瓦的大型水力發(fā)電站分時(shí)期對增值稅實(shí)際稅負(fù)超過8%和12%的即征即退政策；核電以15年為限實(shí)行增值稅先征后退政策，返還比例從75%的比例分三個(gè)5年逐級(jí)遞減，15年后不再執(zhí)行。還有一些國家通過氣候變化稅、生態(tài)稅、能源稅抵免等方式鼓勵(lì)綠色電力的發(fā)展，例如英國和荷蘭。英國稅法規(guī)定使用新能源和可再生能源發(fā)電免征氣候變化稅，而常規(guī)能源電廠的稅率為5.04歐元/兆瓦時(shí)。2003年以前，荷蘭對可再生電力能源免征能源稅，之后改成了實(shí)行稅收抵扣。

四、支持綠電財(cái)政政策的國際比較

(一)研發(fā)和投資補(bǔ)助

發(fā)達(dá)國家普遍高度重視新能源及可再生能源的研發(fā)和利用，以德國和美國為代表。德國是最早鼓勵(lì)新能源研發(fā)與示范的國家，在多項(xiàng)可再生能源技術(shù)的專利數(shù)量上都居世界第一，包括風(fēng)力發(fā)電技術(shù)、太陽集熱技術(shù)、生物質(zhì)能技術(shù)等。早在1990年，德國就率先推出“1000太陽能屋頂計(jì)劃”，對屋頂太陽能發(fā)電的初始建設(shè)投資提供補(bǔ)貼，美國從1997年開始也推出了類似的屋頂投資補(bǔ)助項(xiàng)目。在德國政府2006年-2009年的“高科技戰(zhàn)略”規(guī)劃中，投入了40億歐元用于支持和獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)可再生能源創(chuàng)新；2012年德國在新技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)新領(lǐng)域的投入約占GDP的3%，而中國同期的比重是1.98%。除了政府的財(cái)政撥款資助外，德國政府的其他部門也通過實(shí)施科技計(jì)劃來推動(dòng)可再生能源的技術(shù)研究，如聯(lián)邦研技部推動(dòng)的250MW計(jì)劃，聯(lián)邦環(huán)境部設(shè)立的海上風(fēng)電基金會(huì)等。德國還對清潔能源項(xiàng)目給予貼息貸款優(yōu)惠。2009年美國《刺激經(jīng)濟(jì)與再投資法案》規(guī)定對風(fēng)能、生物質(zhì)能、地?zé)岷吞柲?，投資可獲得資產(chǎn)價(jià)值30%的補(bǔ)貼，其他能源可再生技術(shù)可獲得10%的補(bǔ)貼，且不計(jì)入企業(yè)的應(yīng)納稅收入中；美國能源部還設(shè)立了能效及可再生能源辦公室，專門負(fù)責(zé)對可再生能源研發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行資助，2013年向70家小型企業(yè)發(fā)放了總價(jià)值1050萬美元的研發(fā)獎(jiǎng)金。

2005年《可再生能源法》的頒布明確了我國對可再生電力能源產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持導(dǎo)向。自2006年1 月1日起，中央財(cái)政對可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、應(yīng)用示范和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展給予補(bǔ)貼?？稍偕茉撮_發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目，可以通過“863”、“973”等國家科技計(jì)劃(基金)渠道申請國家資金扶持。我國目前最引人注目的投資補(bǔ)助項(xiàng)目，要數(shù)2009年以來推出的“太陽能屋頂計(jì)劃”以及“金太陽”示范工程。其中，“太陽能屋頂計(jì)劃”規(guī)定對安裝太陽能光伏發(fā)電裝置的企業(yè)或用戶，補(bǔ)貼初裝費(fèi)的50%；“金太陽”示范工程則采取財(cái)政補(bǔ)助方式支持不低于500兆瓦的光伏發(fā)電示范項(xiàng)目，旨在解決國內(nèi)光伏發(fā)電的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化問題。

(二)生產(chǎn)及上網(wǎng)補(bǔ)貼

由于可再生能源發(fā)電成本和電價(jià)較高，相比于化石能源缺乏競爭優(yōu)勢，為了鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電，發(fā)電量或電價(jià)補(bǔ)貼政策已成為國際慣例。據(jù)中國電力聯(lián)合會(huì)數(shù)據(jù)，截止2012年初，全球有65個(gè)國家對可再生能源發(fā)電實(shí)施了上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策。德國是歐盟中可再生能源補(bǔ)貼支出最高的國家之一，固定上網(wǎng)電價(jià)政策就起源于德國；1990年《電力供應(yīng)法》中規(guī)定了清潔能源發(fā)電的固定電價(jià)和全額收購的制度，要求供電公司收購清潔能源電力價(jià)格不低于當(dāng)?shù)仄骄妰r(jià)的90%，相當(dāng)于高出常規(guī)電價(jià)60%。美國《能源政策法》規(guī)定了可再生能源發(fā)電給予生產(chǎn)抵稅和生產(chǎn)補(bǔ)助的優(yōu)惠，通過國會(huì)年度撥款給免稅公共事業(yè)單位、地方政府和農(nóng)村經(jīng)營的可再生能源發(fā)電企業(yè)，即每生產(chǎn)1千瓦時(shí)的電量補(bǔ)助1.5美分。補(bǔ)貼政策極大刺激了社會(huì)資本對可再生能源領(lǐng)域的投資熱情，并推動(dòng)了可再生能源的繁榮；然而，補(bǔ)貼也帶來了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，在經(jīng)濟(jì)不景氣和其他常規(guī)能源發(fā)電電價(jià)下降的情況下，大多數(shù)國家開始逐步削減補(bǔ)貼額度(馬杰，2014)[5]。例如德國于2012年3月議會(huì)通過光伏補(bǔ)貼削減法案，將新增光伏電價(jià)補(bǔ)貼下調(diào)29%。

我國對可再生能源發(fā)電(指大型風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電、太陽能發(fā)電、光伏電站、地?zé)崮馨l(fā)電和海洋能發(fā)電等)實(shí)行高電價(jià)和差額補(bǔ)貼電價(jià)政策。2006年頒布的《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》，針對各類可再生能源分別規(guī)定了上網(wǎng)電價(jià)制定辦法。標(biāo)桿電價(jià)的確定納入可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的選址、裝機(jī)容量大小、電網(wǎng)接入投資差異等不同因素，目前風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)參照四類風(fēng)能資源區(qū)的風(fēng)力發(fā)電成本和當(dāng)?shù)孛摿蛉济簶?biāo)桿電價(jià)確定，生物質(zhì)發(fā)電投產(chǎn)的15年內(nèi)享受每千瓦時(shí)0.25元的補(bǔ)貼，太陽能發(fā)電自2011年起改變了以往一事一議的定價(jià)模式實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)桿電價(jià)。

(三)基金支持

許多國家建立了征收公益基金制度，公益基金的投入有利于促進(jìn)節(jié)能和可再生能源發(fā)展。例如德國建立了“能源—?dú)夂蜃兓稹保瑢ｉT為可再生能源發(fā)展提供資金支持，從2013年起每年為可再生能源技術(shù)的研究與應(yīng)用提供30億歐元的資金支持。美國聯(lián)邦政府設(shè)立用于扶持可再生能源發(fā)展的基金，主要包括美國能源部部落能源基金、財(cái)政部可再生能源基金以及農(nóng)業(yè)部美國農(nóng)村能源基金，未來10年還將投資1500億美元建立“清潔能源研發(fā)基金”。美國加州建立了可再生能源發(fā)展公益基金。1998年，為了保障新形勢下的可再生能源發(fā)電，在加州《電力重組法》中要求，以強(qiáng)制性形式對電力銷售征收電力附加費(fèi)，并建立公益基金，用來支持本州的可再生能源發(fā)電。

我國新能源領(lǐng)域的基金大都由政府專項(xiàng)資金演變而來(李靖，2011)[6]，如三峽建設(shè)基金。2006年發(fā)布的《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》規(guī)定，中央財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金，采取無償補(bǔ)助和貸款貼息兩種措施重點(diǎn)扶持發(fā)電等可再生能源的開發(fā)利用，其中可再生能源發(fā)電重點(diǎn)扶持風(fēng)能、太陽能、海洋能等發(fā)電的推廣應(yīng)用；資助偏遠(yuǎn)地區(qū)和海島(普遍性服務(wù))可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)建設(shè)。后續(xù)我國又相繼出臺(tái)了風(fēng)力、太陽能等可再生能源發(fā)電專項(xiàng)基金的扶持政策，如《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》專門支持風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化。

(四)其他財(cái)政支持

為了促進(jìn)電力的清潔化發(fā)展，歐美發(fā)達(dá)國家還運(yùn)用了約束性指標(biāo)、配額、政府綠色采購等措施。英國從1990年開始實(shí)施促進(jìn)可再生能源的電力配額制度，通過《非化石燃料義務(wù)》規(guī)定電力公司必須使用一定數(shù)量的、以非化石燃料作為發(fā)電原料所生產(chǎn)的電力，政府通過招投標(biāo)方式選擇可再生能源項(xiàng)目開發(fā)者與電力公司簽訂購電合同，并利用“化石燃料稅”籌得的收入對電力公司所承擔(dān)的附加成本予以補(bǔ)貼。2002年又頒布了更具針對性的《可再生能源義務(wù)法令》，同時(shí)引入了綠色證書交易機(jī)制以配合配額制度的實(shí)施，提高市場分配效率，降低可再生能源生產(chǎn)成本。具體而言，每兆瓦合格的可再生能源電力作為一個(gè)計(jì)量單位(ROC)在市場上進(jìn)行交易，供電商可以通過購買證書以完成配額義務(wù)，未完成者將受到最高達(dá)其營業(yè)額10%的罰款。不少國家將政府綠色采購作為扶持清潔能源的重要措施，通過立法、發(fā)布綠色采購指南或清單、實(shí)施強(qiáng)制采購等方式，形成了政府綠色采購制度體系。以歐盟為例，形成了《歐盟采購指令》、《歐洲智能，可持續(xù)和包容性增長戰(zhàn)略》、《綠色采購：為了一個(gè)更好的環(huán)境》等法規(guī)、政策框架，發(fā)布了統(tǒng)一的《政府綠色采購手冊》，各成員國具體制定并實(shí)施了綠色采購國家行動(dòng)計(jì)劃?？梢钥闯?，發(fā)達(dá)國家在可再生能源發(fā)電支持政策安排上具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性和靈活性。

五、優(yōu)化我國綠電發(fā)展財(cái)稅政策體系的建議

由于我國電力行業(yè)的復(fù)雜性，體現(xiàn)在電力工業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特性、電力商品的特殊性和電源結(jié)構(gòu)的多樣性，鑒于對電力行業(yè)缺乏系統(tǒng)性認(rèn)知和我國相關(guān)優(yōu)惠財(cái)稅政策針對某一環(huán)節(jié)實(shí)施而造成關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)照顧不夠引起了稅負(fù)水平的差異，甚至出現(xiàn)了與行業(yè)整體財(cái)稅政策取向相悖的狀況(如水電行業(yè)整體稅負(fù)高于火電)，加之專門針對可再生能源的政策支持體系建設(shè)起步較晚(2005年才通過《可再生能源法》)，配套措施不及時(shí)、不適時(shí)，這就使得綠電發(fā)展的財(cái)稅支持政策的體系性和完備性受到嚴(yán)重影響。此外，相比國外以直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)和稅負(fù)水平，我國以流轉(zhuǎn)稅為主的電力行業(yè)稅收制度以及龐雜的收費(fèi)項(xiàng)目亦造成綠色電力產(chǎn)業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)偏重。結(jié)合國情以及國際經(jīng)驗(yàn)，從上述分析中可以總結(jié)出以下幾點(diǎn)建議。

第一，加快基礎(chǔ)性法規(guī)和配套政策措施的建設(shè)。發(fā)達(dá)國家財(cái)稅措施的法規(guī)基礎(chǔ)較為健全，例如歐盟成員國推行綠色購買不僅有《歐盟采購指令》等法律基礎(chǔ)、《綠色采購：為了一個(gè)更好的環(huán)境》等方針，《政府綠色采購手冊》指南，更通過國家行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行細(xì)化和具體財(cái)稅方案予以落實(shí)。而我國自從2005年通過《可再生能源法》之后，在可再生能源發(fā)展的法規(guī)建設(shè)上尚未再次取得顯著進(jìn)展。我國還沒有專為可再生電力能源制定的所得稅政策，僅在一般性的《所得稅法》中粗略提及；增值稅優(yōu)惠則發(fā)布在幾個(gè)分散的政策文件中。我國綠色電力能源的財(cái)稅政策零散且滯后，信號(hào)指示作用不強(qiáng)，不利于有效促進(jìn)綠色電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，急需補(bǔ)充針對可再生電力能源發(fā)展各環(huán)的法規(guī)和政策。

第二，增加稅收優(yōu)惠力度。相比發(fā)達(dá)國家企業(yè)的低稅率，我國綠色電力企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，存在稅負(fù)不公平、抵扣環(huán)節(jié)不協(xié)調(diào)的問題。相比火力發(fā)電，水電、風(fēng)電和太陽能等清潔能源發(fā)電的邊際成本為零，即一旦設(shè)施完工其原料投入基本為零，不能夠進(jìn)行進(jìn)項(xiàng)增值稅抵扣。雖然看似針對綠電產(chǎn)業(yè)的增值稅優(yōu)惠力度很大，但實(shí)際的稅負(fù)并沒有下降，有悖電力清潔發(fā)展的初衷。此外，按照《增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》相關(guān)規(guī)定，水電企業(yè)的大壩澆鑄等不動(dòng)產(chǎn)的工程建設(shè)不能抵扣進(jìn)項(xiàng)稅，相關(guān)的原材料和動(dòng)力也不得抵扣進(jìn)項(xiàng)稅，導(dǎo)致水電企業(yè)承擔(dān)較高的進(jìn)項(xiàng)稅。在目前綠色電力能源發(fā)展初期，加大其增值稅優(yōu)惠的力度，不但可減少項(xiàng)目運(yùn)行的負(fù)擔(dān)，也體現(xiàn)了稅負(fù)的公平。比如，針對水電行業(yè)可以通過擴(kuò)大稅基或“增值稅擴(kuò)圍”(把不能抵扣但卻有利于降低企業(yè)稅負(fù)的環(huán)節(jié)納入)的方式來實(shí)現(xiàn)減負(fù)，把建筑安裝業(yè)納入增值稅整體鏈條。此外，我國目前僅采用了公司所得稅和增值稅兩種激勵(lì)措施，有必要擴(kuò)大優(yōu)惠的范圍，例如鑒于我國可再生能源利用的技術(shù)水平落后且在研發(fā)環(huán)節(jié)的財(cái)稅支持力度遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，可以在此環(huán)節(jié)加入對個(gè)人所得稅的減免優(yōu)惠，鼓勵(lì)個(gè)人、研究團(tuán)隊(duì)踴躍創(chuàng)新。

第三，提高財(cái)政補(bǔ)貼的效率。補(bǔ)貼的意義重在鼓勵(lì)和引導(dǎo)，補(bǔ)貼資金造成財(cái)政成本，對于綠色電力產(chǎn)業(yè)而言也并非越多越好。鑒于近年來不少國家削減可再生能源補(bǔ)貼以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的案例，提醒我國重視提高補(bǔ)貼資金的利用效率、節(jié)約成本。當(dāng)前財(cái)稅政策傾向于投資建設(shè)，對于提升可再生能源發(fā)電產(chǎn)量的效果不明顯?！敖鹛枴钡仁痉豆こ?，對建設(shè)投資給予了大力支持，但實(shí)際發(fā)電使用率低，有的甚至建好后直接拆掉，無疑造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)，被批評(píng)為“重建不重用”。當(dāng)前可再生能源發(fā)電裝機(jī)增長速度遠(yuǎn)高于發(fā)電量的增長速度，因此財(cái)稅政策需加強(qiáng)對生產(chǎn)和上網(wǎng)的支持。此外，財(cái)政資金運(yùn)用受制于國家發(fā)改委以文件頒布才能落實(shí)的管理體制效率較低，造成運(yùn)行項(xiàng)目的補(bǔ)貼滯后半年左右，鑒于當(dāng)前可再生能源專項(xiàng)資金己成為綠色電力能源補(bǔ)貼的主要渠道，應(yīng)落實(shí)可再生能源資金的基金化管理，提升管理體制的效率。

第四，重視財(cái)稅措施的多元化與靈活性。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，政策措施呈現(xiàn)出多元、靈活的特點(diǎn)，通過發(fā)揮市場機(jī)制的作用和微觀主體的積極性與活力，能夠有效的降低經(jīng)濟(jì)成本。例如美國給予清潔能源設(shè)備購置的優(yōu)惠方式允許納稅人在投資稅抵免和生產(chǎn)稅抵免中選擇其一，歐盟以綠色證書交易機(jī)制配合可再生電力能源配額制度的實(shí)施。我國亦可根據(jù)自身的情況，結(jié)合不同政策工具以及綠色電力產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，酌情實(shí)施配套政策和組合政策，建立更為多元化、靈活的財(cái)稅政策支持體系。

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【責(zé)任編輯 張兵男】

F416.61

A

1672-9544（2016）04-0107-06

2015-10-07

聶新偉，博士，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)(能源方向)；余熙，在讀博士，研究方向?yàn)橥顿Y理論與實(shí)踐。

國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國與周邊國家電力互聯(lián)互通戰(zhàn)略研究”(13&ZD168)。