城市交通擁擠的外部效應(yīng)及“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的控制范式

Outside Effects of Traffic Jam in Cities and Control Mode of Internet Plus Traffic

文潘海嘯Pan Haixiao同濟大學(xué)城市規(guī)劃系教授，世界交通運輸研究會常務(wù)理事高 雅Gao Ya同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

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城市交通擁擠的外部效應(yīng)及“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的控制范式

Outside Effects of Traffic Jam in Cities and Control Mode of Internet Plus Traffic

文潘海嘯Pan Haixiao同濟大學(xué)城市規(guī)劃系教授，世界交通運輸研究會常務(wù)理事高 雅Gao Ya同濟大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

摘要：從國內(nèi)外學(xué)者對于城市交通擁堵問題的研究來看，交通擁堵也是反映城市經(jīng)濟活動的指標(biāo)之一，所有具有活力的大城市都面臨著交通擁堵問題。無論在全球擁堵指數(shù)排名還是國內(nèi)擁堵指數(shù)排名中，我國大城市均占據(jù)排行榜較前位置。更為嚴重的是，滴滴出行及高德地圖報告均指出城市交通擁堵問題已不僅是大城市的通病，中小城市的擁堵延遲也不容樂觀。如果不采取有效的措施，我國的城市交通擁擠問題將會造成嚴重的城市機動性危機。上海的實證研究表明，僅僅通過公共交通是難以抑制小汽車的使用的，必須采取推與拉相結(jié)合的措施，控制城市交通擁擠而不是消除交通擁擠。同時必須對“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的模式進行必要的管理，以發(fā)揮其積極作用。

關(guān)鍵詞：交通擁擠；城市管理；交通政策；綠色交通；TOD

一、快速城市化與小汽車化

世界大城市，特別是快速發(fā)展的大城市都面臨著城市交通帶來的巨大挑戰(zhàn)?？焖贆C動化、城市化的發(fā)展也已經(jīng)超出了許多國家所能提供的道路和公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的能力。城市經(jīng)濟的快速增長產(chǎn)生更多的人員和物流快速流動的需要，多樣化的交通需求、對交通出行的質(zhì)量及時間的要求以及對綠色交通體系建設(shè)的忽視，導(dǎo)致對私人機動交通工具的需求的增加。私人機動車擁有量的快速增長，給有限的道路容量帶來了巨大的壓力。在上海，目前中心城路網(wǎng)容量雖增加了5％，而在中心城已經(jīng)非常擁擠的情況下，相關(guān)小客車的出行量卻增加了約40％，[1]顯然，就交通擁堵方面來看，城市的交通狀況絕對是惡化了。

城市交通與城市環(huán)境問題的關(guān)系如圖1所示，經(jīng)濟發(fā)展、城市化進程的加快、城市生活水平的提高都會對城市交通系統(tǒng)提出更高的要求，小汽車的過度發(fā)展必將會影響到城市的環(huán)境和能源消耗，影響到城市的品質(zhì)和城市的可持續(xù)發(fā)展。

圖1　城市化與機動化及其外部效應(yīng)

之所以今天人們的出行越來越愿意選擇小汽車，很大程度上是由于城市規(guī)劃和交通建設(shè)許多方面都是從如何方便小汽車使用的角度出發(fā)的。我國城市特別是大城市，對交通問題一直保持高度的關(guān)注，同時城市交通對我國城市建設(shè)、環(huán)境質(zhì)量、生活品質(zhì)的影響也是規(guī)劃人員所始料不及的。城市交通建設(shè)的長期滯后，過低的城市道路建設(shè)水平和高等級城市道路的缺乏，使人們確信必須進行大規(guī)模和高強度的城市道路建設(shè)。然而由于小汽車的過度使用，城市交通擁擠問題卻越來越嚴重。

從國內(nèi)外學(xué)者對于城市交通擁堵問題的研究來看，交通擁堵也是反映城市經(jīng)濟活動的指標(biāo)之一，所有具有活力的大城市都面臨著交通擁堵問題。如何有效地控制交通擁堵、而不是消除交通擁堵，這是一個城市管理能力高低的表現(xiàn)。過度的交通擁堵不僅耗費更多不必要的個人出行時間，導(dǎo)致道路使用效率降低，同時也會產(chǎn)生一系列的社會問題，如資源消耗、空氣污染等。David Levinson指出，交通擁堵的城市，人們在單位時間內(nèi)可達地點數(shù)量下降，從而限制了人與人之間的互動，減少了經(jīng)濟活動。[2]這與我們保持經(jīng)濟活力的目標(biāo)是相違背的。但如果消除交通擁擠，特別是在不需要支付額外費用的情況下保證每個開車的人交通的暢通，其結(jié)果必然會導(dǎo)致城市空間品質(zhì)的下降，影響城市空間的節(jié)約利用，甚至導(dǎo)致城市的無序蔓延，進而導(dǎo)致城市機動性的危機。

二、交通擁堵與小汽車擁有

20世紀開始，我國汽車產(chǎn)量呈現(xiàn)飛速增長的態(tài)勢。根據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，我國全年累計生產(chǎn)汽車從2001年的234萬輛增長到2015年的2 450萬輛，遠超美國和日本成為全球汽車產(chǎn)量最高的國家。伴隨著汽車產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，私人小汽車銷量也保持同步增長，擁有家庭小汽車的現(xiàn)象已越來越普遍。

隨著城市居民生活水平的提高，私人小汽車保有量持續(xù)保持著較快的增長率。根據(jù)公安部交通局發(fā)布的數(shù)據(jù)（如圖2），同2014年相比，2015年私家車保有量增加1 877萬輛，增長率達17.77％，全國平均每百戶家庭擁有31輛私家車，北京、成都、深圳等大城市每百戶家庭擁有私家車已超過60輛。

圖2　全國汽車保有量超過200萬的城市數(shù)據(jù)來源：公安部交通管理局.引自http://toutiao.com/ a6246508149407220225/

2015年滴滴出行及高德地圖相繼發(fā)布最新的交通分析報告，城市交通擁堵再一次成為公眾關(guān)注的熱點。從宏觀角度來看，我國內(nèi)陸城市的擁堵加劇更為嚴重。內(nèi)陸城市人均GDP的提高使得城市居民小汽車保有量快速增長（其中，成都、重慶、天津、鄭州、杭州、西安等內(nèi)陸城市的汽車保有量已超過200萬輛），從而對有限道路空間資源的爭奪加劇，加重了這些城市的交通擁擠狀況（圖3）。

圖3　主要城市擁堵變化的趨勢引自：高德.2015年度《中國主要城市交通分析報告》.2016.1.

此外，無論在全球擁堵指數(shù)排名還是國內(nèi)擁堵指數(shù)排名中，我國大城市均占據(jù)排行榜較前位置。依據(jù)荷蘭交通導(dǎo)航服務(wù)商TomTom發(fā)布的全球擁堵城市排名，我國重慶、天津、北京等21個城市登上全球最擁堵100個城市榜單（圖4）。報告顯示，各上榜城市晚高峰時段擁堵延誤普遍高于早高峰時段，其中包括上海在內(nèi)。此外，北京、杭州、珠海、長沙和泉州6個城市快速路擁堵指數(shù)高于非快速路。

圖4　城市擁堵延誤排名引自：中國日報.http://www.chinadaily. com.cn/china/2015-04/07/content_20010780.htm

更為嚴重的是，滴滴出行及高德地圖報告均指出，城市交通擁堵問題已不僅是大城市的通病，中小城市的擁堵延遲也不容樂觀，而且在上海的一些郊區(qū)新城，交通擁堵現(xiàn)象也普遍存在。

交通擁堵從本質(zhì)上來看，是出行需求和交通供給之間的矛盾。從出行需求角度出發(fā)，一方面，在汽車行業(yè)跨越式發(fā)展的背景下，居民生活水平的提高帶來了私人小汽車保有量的爆發(fā)式增長；另一方面，城市擴張、人口外遷導(dǎo)致居民更多的長距離出行，機動化出行占比隨之增加。從交通供給角度來看，城市道路空間資源有限，人們對地面交通的依賴加劇了對道路空間資源的爭奪。

三、城市空間拓展與個人機動化

由于城市建設(shè)中一直強調(diào)通過城市道路網(wǎng)或快速路網(wǎng)的建設(shè)拉大城市框架，使城市的平均密度大大下降，在一定的空間距離內(nèi)人們就業(yè)選擇的可能性下降，如美國著名城市規(guī)劃學(xué)者、加州大學(xué)伯克利分校的Robert Cervero教授在一份關(guān)于上海居民動遷與交通的研究指出，隨著居民從城市中心的外遷，居民的出行距離普遍增加。[3]通過對上海手機信令的調(diào)查分析我們可以看到，因為有更多的就業(yè)選擇和普遍的雙職工家庭，居住在城市中心地區(qū)的居民出行距離較短，而在城市外圍新擴展區(qū)，人們的出行距離普遍較長（圖5），加之在這些新拓展地區(qū)公共交通服務(wù)水平有限，人們對小汽車的依賴性增加。

圖5　上海通勤距離分布圖

如果我國大城市進一步擴張，城市居民的通勤距離將會持續(xù)增加，進而更加依賴小汽車交通出行，城市擴張所帶來的低密度發(fā)展，也十分不利于公共交通發(fā)展（如圖6），使得小汽車交通在長距離出行中更具有競爭力。

圖6　密度與公共交通的出行比例引自：日本國際合作組織.公共交通規(guī)劃實踐研究報告.[4]2011.12.

由于我國城市密度依然比較高，總體而言，即便是在一些大城市，人們的平均通勤距離并不太長，但根據(jù)滴滴出行和順風(fēng)車的數(shù)據(jù)來看，這些使用個體機動化方式的通勤距離都比較長，我國北京、上海、廣州、深圳等一線城市使用滴滴出行和順風(fēng)車通勤距離均超過17km，而在武漢、天津、大連等二線城市的出行距離也在11～16km（圖7）。

圖7　網(wǎng)絡(luò)用車平均出行距離引自：滴滴出行.第一財經(jīng)商業(yè)數(shù)據(jù)中心,無界智庫.中國智能出行2015大數(shù)據(jù)報告.2015.1.

除個體機動化方式通勤距離的增長外，個人機動交通擁有量的增長可能也會對城市運轉(zhuǎn)效率的提升造成威脅。從各國汽車保有量的增長模式來看，一般可以分為三種。第一種是以美國為代表的北美模式，包括澳大利亞和加拿大，這些國家地廣人稀，城市公共交通發(fā)展水平有限，千人小汽車的保有量可以達到800輛左右。第二種是歐洲及亞洲發(fā)達國家的模式，或由于人口密度高，或由于及早地采取有效的交通政策，或由于歷史上公共交通體系比較發(fā)達，千人小汽車的保有量在400～500輛之間。第三種是高密度國際大城市的發(fā)展模式，如東京和倫敦，每1 000人小汽車的擁有率僅為300輛左右。第四種是低增長模式，如在新加坡，每1 000人小汽車的擁有率這一指標(biāo)僅是120輛左右。由此可見，只要采取恰當(dāng)?shù)恼吆鸵?guī)劃，城市的經(jīng)濟發(fā)展水平與小汽車的擁有量之間是可以脫鉤的（圖8）。

目前我國平均每百人小汽車擁有量為10輛，北京、成都、深圳等大城市可達20輛，我國家庭小汽車擁有量仍遠低于發(fā)達國家的水平，但我國大城市的擁堵程度已經(jīng)超過許多世界城市（表1）。

表1　主要城市擁堵指數(shù)對比

許多城市也希望通過增加道路來解決交通擁擠的問題。根據(jù)Texas A&M發(fā)布的研究報告，顯示在其研究的100個美國地區(qū)中，有92個地區(qū)的人均道路長度自1994年起經(jīng)歷了不同程度增長，但其交通擁堵變得更加嚴重，而在另外8個地區(qū)（包括快速增長的Houston、Phoenix和San Diego），其人口增長較快，人均道路長度反而降低了。這一現(xiàn)象被稱之為“誘導(dǎo)交通”，即新建道路會吸引更多的小汽車使用者，導(dǎo)致使小汽車通行更加順暢的道路建設(shè)反而會帶來更加嚴重的交通擁堵。[5]自2000年起，我國人均道路面積不斷增長，但交通擁堵問題依然持續(xù)惡化，說明單純通過道路建設(shè)解決交通擁堵問題只會造成擁堵問題的進一步惡化。

圖8　汽車保有量的幾種發(fā)展模式引自：國家發(fā)展和改革委員會能源研究所課題組.從能源約束看中國汽車發(fā)展戰(zhàn)略研究.2012.11. http://www.efchina.org/Attachments/ Report/reports-20121102-zh/reports-20121102-zh.

四、改善城市交通的措施和政策

隨著小汽車保有量進一步增加，如果不對小汽車使用加以管理和限制，未來我國城市的擁堵問題將持續(xù)加劇。如何控制對小汽車的過度依賴，促進人們選擇綠色交通出行，是許多城市所關(guān)心的一個重要問題。大力發(fā)展公共交通，特別是在一些大城市開展大規(guī)模的軌道交通建設(shè)，已經(jīng)成為許多城市的共識。不過研究還發(fā)現(xiàn)，城市即便是公共交通非常發(fā)達，但如果沒有其他相應(yīng)的措施，人們依然會選擇小汽車出行。如在上海松江九亭所進行的調(diào)查中就發(fā)現(xiàn)，雖然許多居民是由于軌道交通的建設(shè)而搬遷到那里居住的，原來也打算利用軌道交通出行，而且居住在軌道交通站點附近，但一旦有車，92％的人依然會選擇開車出行（圖9）。[6]

圖9　松江九亭軌道交通站點附近有車者使用或不使用小汽車的比例

可見鼓勵城市公共交通和綠色交通體系建設(shè)，除了增加公共交通服務(wù)以外，還應(yīng)包括以下幾個方面的措施。

（一）有利于綠色交通出行的城市空間布局

城市空間規(guī)劃設(shè)計模式對人們采取不同的交通模式有很大的影響。如公共交通服務(wù)的規(guī)劃選址遠離城市必將導(dǎo)致人們的出行依賴于小汽車。有效的土地使用混合可以縮短人們的出行距離，在短距離出行中人們采用非機動化交通方式的可能性較高。巨型社區(qū)的設(shè)計必然會增加人們的繞行距離，給步行和非機動車出行帶來不便。嚴格控制停車位的配置，結(jié)合高質(zhì)量公共交通的提供，可以促進人們選擇公共交通方式出行。在我國目前城市空間結(jié)構(gòu)快速調(diào)整時期建立起來的有利于綠色交通的城市空間結(jié)構(gòu)，必將對我國城市長遠發(fā)展產(chǎn)生極其有利的影響。目前在我國積極推進的TOD模式（公共交通發(fā)展為導(dǎo)向的開發(fā)模式）也需要與POD和BOD模式(方便行人和自行車交通的模式)協(xié)調(diào)，保證人們在近距離出行中可以優(yōu)先考慮步行和自行車交通。

（二）減少短距離出行對小汽車的依賴

在歐洲許多國家，短距離出行主要由非私人機動化方式承擔(dān)。荷蘭的一項研究指出，30％～40％的小汽車出行并不是必須的，完全可以被公共交通、自行車甚至是步行所取代。[7]2010年，美國有85％的日常出行使用小汽車交通，而這一比例在歐洲國家僅為50％～65％。在亞特蘭大地區(qū)，30％的日常出行距離小于1英里（約1.6km），但在所有的一英里出行中，有70％使用私人機動化方式。而在歐洲國家，70％的短距離出行由自行車、步行和公共交通承擔(dān)。[8]

根據(jù)我們在上海的調(diào)查，在金橋地區(qū)的小汽車出行中，約30％的出行距離小于5km，在莘莊地區(qū)也有約20％的小汽車通勤者的出行距離小于5km。城市步行、自行車交通環(huán)境的惡化是促使人們在短距離出行中轉(zhuǎn)向使用私人機動化方式的原因之一，而小汽車數(shù)量的急劇增長又進一步對步行和自行車交通環(huán)境造成威脅：城市自行車道、步行道被小汽車停車空間占用，對使用自行車和步行通勤者的出行安全造成威脅。2000年，北京有38％的通勤者使用自行車方式通勤，而如今，這一比例已下降至12％。

我國中小城市或大城市郊區(qū)新城，居民出行距離往往比大城市短。例如麗水市平均出行距離為3.28km，出行以短距離為主。從出行距離分布（圖10）來看，麗水75％的出行集中在3km以內(nèi)，90％以上的出行都在5km以內(nèi)，而5km范圍內(nèi)的出行更適宜采取步行和自行車交通方式。

圖10　麗水市出行距離分布圖

（三）控制小汽車的使用

如果我們難以控制小汽車的擁有，控制小汽車的使用也是一種解決問題的方法。這種現(xiàn)象在發(fā)達國家也已經(jīng)出現(xiàn)，所以盡管許多發(fā)達國家小汽車保有量提高，但其小汽車使用比例近年來持續(xù)下降。以澳大利亞幾個主要城市為例，對比2006年和2011年小汽車擁有量和僅使用小汽車通勤的人數(shù)比例發(fā)現(xiàn)（如圖11），盡管2011年悉尼、墨爾本、布里斯班、珀斯四個城市小汽車擁有量高于2006年水平，但僅使用小汽車通勤的比例平均下降2％左右。

圖11　澳大利亞各城市家庭小汽車擁有量及使用小汽車通勤比例引自：交通圖表(Charting Transport).澳大利亞小汽車擁有量變化趨勢.Trends in car ownership.2011.8.http://chartingtransport.com/.

由此可見，盡管澳大利亞城市居民小汽車保有量提高，但2006年以后家庭“有車不用”的比例增加。從小汽車客位公里數(shù)的歷年變化趨勢中也可以看出，各城市中居民每年個人小汽車行駛里程數(shù)自2004年起開始呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢，其中珀斯、布里斯班、阿德萊德三個城市居民個人小汽車使用量下降更為顯著（圖12）。

圖12　歷年私人小汽車客位公里數(shù)變化趨勢圖引自：交通圖表(Charting Transport).澳大利亞小汽車擁有量變化趨勢.Trends in car ownership.2011.8.http://chartingtransport.com/.

控制就業(yè)崗位和人流密集地區(qū)的小汽車停車位，提高停車費用，這是減少小汽車使用的重要手段。巴黎的經(jīng)驗表明，如果工作單位提供免費的停車場，70％的人會開車上班；如果單位附近的市政道路可以免費停車，21％的人將選擇開車；如果每月的停車費為150～300歐元，開車來上班的人將不足5％。美國亞特蘭大城市中心區(qū)停車位的配置為紐約的10倍，其小汽車出行的比例為95％，高出紐約近20個百分點。如果按人均辦公面積20平方米計算，東京中心區(qū)停車位的配置僅為每100平方米0.2個停車位。我國許多城市的停車位配建指標(biāo)也開始從以前的最低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的控制，轉(zhuǎn)向最高限額的控制。

當(dāng)然倫敦的交通擁擠收費政策也十分有效，但由于城市空間結(jié)構(gòu)和小汽車使用特性的不同，這種措施是否都能帶來同樣的效果，仍然有待研究，這也是這種措施在世界上應(yīng)用的案例十分有限的重要原因。

（四）道路空間的再分配

我國城市道路空間資源有限，在交通擁擠的城市中心地區(qū)，或通向就業(yè)中心的通道上，拓寬道路，增加道路容量將變得越來越困難。大量機動車交通和巨型道路交通設(shè)施對城市空間的割裂和碎片化的負面作用也越來越難以被人們所接受。為了暢通工程而展寬的道路和巨大寬闊的交叉口已經(jīng)造成城市中心區(qū)的“郊區(qū)化”和邊緣化。為了有效集約利用有限的道路空間資源，我們必須按照POD＞BOD＞TOD＞XOD＞COD的5D（即必須首先保護步行和自行車的交通條件，在此基礎(chǔ)上鼓勵公共交通和其他集合式交通方式，然后才是小汽車交通的問題）優(yōu)化道路空間和道路交叉口信號資源，實現(xiàn)道路空間分配的集約化利用，促進城市綠色交通的發(fā)展。道路瘦身運動已經(jīng)成為一些發(fā)達國家城市更新、活力提升的一個重要措施。紐約時代廣場百老匯大道的步行化改造、法國巴黎通過簡單的工程措施實現(xiàn)道路空間分配優(yōu)化的經(jīng)驗，表明這種道路瘦身措施對提升城市空間品質(zhì)的有效性。與機械式交通模型分析的結(jié)論相反，只要措施得當(dāng)，這些減少道路容量水平的管理策略并沒有帶來交通擁擠狀況的惡化。

（五）繼續(xù)控制汽車擁有

既然我們目前還不能有效地控制小汽車的使用，就必須控制小汽車的擁有。多年來飽受爭議的上海小汽車牌照控制政策的作用已經(jīng)十分明顯。上海的人口規(guī)模、經(jīng)濟總量都比北京大，但小汽車的擁有量比北京少近250萬輛，通過拍賣政策為上海城市公共交通的改善贏得了時間窗口，同時由于采取拍賣的措施，保證最急需的人可以使用小汽車，并且讓牌照的使用者付出必要的成本。這項財政收入又可以用來改善城市公共交通和綠色交通體系的建設(shè)，從而改善中低收入群體的交通出行條件。目前，國內(nèi)共有7個城市實施了私車牌照的限制政策。除上海僅采用競價拍賣、北京和貴陽僅采取搖號外，其他城市采用了“搖號+競價”的組合模式。與競價的方式相比，不論哪種試圖控制牌照價格的措施，都是扭曲了市場對資源配置的調(diào)節(jié)作用。目前由于缺乏對牌照的時限、退出機制的設(shè)置及對價格的人為干預(yù)，曾經(jīng)有效的牌照拍賣政策也已經(jīng)開始失效。目前上海小汽車的實際增長量已經(jīng)達到35萬輛/年，接近北京采取控制政策前的水平（40萬輛/年，2011年），[9]所以必須對這一政策進行重新審定。

（六）加強“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的管理

隨著2015年互聯(lián)網(wǎng)打車軟件的盛行，部分非運營車輛開始向運營車輛轉(zhuǎn)變，使得人們打車更方便了。“互聯(lián)網(wǎng)+面包車”的模式為城市邊緣地區(qū)的居民提供了一種更加方便、幾乎是門到門的集合式交通服務(wù)，乘客可以避免駕車的煩惱，并利用出行時間處理工作事宜、閱讀或享受美妙的音樂，也可通過乘車建立社會聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。從使用者的體驗來說，這是一種與小汽車抗衡的有效方式。但我們也必須注意到，除與原有的經(jīng)營者的利益沖突和缺少有效的準(zhǔn)入機制以外，原有非運營車輛的日均出行里程也成倍增長。根據(jù)高德交通大數(shù)據(jù)顯示：以北京為例，運營車輛日均出行里程約210km，而公眾出行里程僅20km，其運營車輛對道路的占用率是非運營車輛的10倍之多。在最新的紐約時報報道中，EMMA G. FITZSIMMONS指出，根據(jù)紐約發(fā)布的關(guān)于Uber等基于手機app的服務(wù)已對城市交通擁堵造成了一定影響，[10]但其并非是造成曼哈頓商務(wù)區(qū)近期交通擁堵惡化的原因，因為在該地區(qū)，使用Uber等手機軟件所產(chǎn)生的出行需求被黃色出租車使用量下降所抵消，即Uber使用者本身即為出租車使用者。而Roei Ganzarski指出，盡管單一的共享汽車公司會在減少不必要的空車運營、降低空氣污染等方面有一定幫助，[11]但如何在多公司不同系統(tǒng)共存的背景下，實現(xiàn)系統(tǒng)整體的效益最大化是緩解城市擁堵的關(guān)鍵，畢竟在交通密集的通道上“互聯(lián)網(wǎng)+非營運小汽車”模式的容量和承載能力有限。從用戶體驗和交通空間使用的集約性上來看“互聯(lián)網(wǎng)+面包車”的模式用以控制小汽車的使用值得鼓勵，不論其表現(xiàn)的形式為出租車、個人小汽車或“互聯(lián)網(wǎng)+非營運小汽車”。

說明：本文系國家自然科學(xué)基金項目【51478320】。

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責(zé)任編輯：張 煒

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.012