快速非農(nóng)化下大都市邊緣區(qū)農(nóng)地規(guī)模化流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新——以廣州市白云區(qū)為例

System Innovation of Farmland Transformation in Suburban Areas under Fast De-agriculture Times

文陳世棟Chen Shidong廣東省社會(huì)科學(xué)院助理研究員、博士袁奇峰Yuan Qifeng中山大學(xué)地理科學(xué)與城市規(guī)劃學(xué)院教授邱加盛QiuJiasheng中山大學(xué)地理科學(xué)與城市規(guī)劃學(xué)院高級經(jīng)濟(jì)師

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快速非農(nóng)化下大都市邊緣區(qū)農(nóng)地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的制度創(chuàng)新——以廣州市白云區(qū)為例

System Innovation of Farmland Transformation in Suburban Areas under Fast De-agriculture Times

文陳世棟Chen Shidong廣東省社會(huì)科學(xué)院助理研究員、博士袁奇峰Yuan Qifeng中山大學(xué)地理科學(xué)與城市規(guī)劃學(xué)院教授邱加盛QiuJiasheng中山大學(xué)地理科學(xué)與城市規(guī)劃學(xué)院高級經(jīng)濟(jì)師

摘要：快速非農(nóng)化下，城市管理學(xué)科需要總結(jié)源于基層的土地制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，以期對大都市邊緣區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有所助益。通過對廣州市白云區(qū)及其北部四鎮(zhèn)的村小組(經(jīng)濟(jì)社)為空間單元的農(nóng)村非農(nóng)化特征及農(nóng)地市場發(fā)育情況的調(diào)查，可將農(nóng)村快速非農(nóng)化的總體特征總結(jié)為“五化”：空間快速城市化、農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化、農(nóng)民職業(yè)非農(nóng)化、農(nóng)民收入非農(nóng)化及農(nóng)產(chǎn)品非糧化。受非農(nóng)化正外部性作用，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)由傳統(tǒng)的“兩權(quán)分立”走向“三權(quán)分置”。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離是市場需求下農(nóng)地租金誘發(fā)的結(jié)果。盡管地權(quán)面臨調(diào)整頻繁，但通過穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)的空間邊界，保障了農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)長期化。

關(guān)鍵詞：非農(nóng)化；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；制度創(chuàng)新；財(cái)產(chǎn)性權(quán)利

在中國快速城市化背景下，集體土地產(chǎn)權(quán)變遷及來自基層的農(nóng)地制度創(chuàng)新理應(yīng)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃及管理等學(xué)科關(guān)注的焦點(diǎn)之一，目前農(nóng)地確權(quán)及市場化改革為都市邊緣區(qū)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營帶來機(jī)遇。[1-3]相關(guān)研究認(rèn)為，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的細(xì)碎化主要由以下因素引起：一是土地分配過程，二是人口變動(dòng)導(dǎo)致土地調(diào)整，三是分散的城市化及政府相關(guān)土地活動(dòng)，四是農(nóng)戶間小規(guī)模的租賃。[4-6]而中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化主要受供給面因素影響，[7]人口過密化使得農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)面積日趨縮小。需求面因素主要是不同地區(qū)的土地市場化差異性。[8]中國實(shí)行“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制，村小組是最小的集體單位。[9]目前，研究區(qū)域?qū)嵭写褰M兩級經(jīng)濟(jì)，集體土地所有權(quán)基本掌握在村小組手中。20世紀(jì)90年代推行的股份合作制實(shí)現(xiàn)了政社分離，行政村成立經(jīng)聯(lián)社，村小組則相應(yīng)成立經(jīng)濟(jì)社。[10]村小組掌握著農(nóng)地所有權(quán)，并負(fù)責(zé)對承包經(jīng)營權(quán)分配，在涉及征地、農(nóng)地出租和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織安排時(shí)，村組是參與談判不可或缺的主體，因此，村組（經(jīng)濟(jì)社）是農(nóng)戶與村委乃至政府之間的橋梁。[11]本文從研究快速城市化下，農(nóng)村非農(nóng)化的主要特征入手，總結(jié)了在城市化正外部效應(yīng)下，自下而上的農(nóng)地規(guī)?；贫葎?chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，以期對都市邊緣區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有所助益。

一、研究區(qū)域、方法及數(shù)據(jù)

（一）研究區(qū)域

白云區(qū)地處廣州市北部。東鄰增城區(qū)，西靠佛山市南海區(qū)，南連廣州荔灣、越秀、天河、黃埔等4個(gè)城區(qū)，北接花都區(qū)和從化區(qū)，面積665km2。根據(jù)全國第六次人口普查，白云區(qū)常住人口222.27萬，其中，戶籍人口82.85萬，流動(dòng)人口約139.42萬。白云區(qū)有14條行政街道、4個(gè)中心鎮(zhèn)，居民委員會(huì)241個(gè)，村民委員會(huì)118個(gè)（見圖1）。行政街道位于南部，四個(gè)中心鎮(zhèn)位于北部，白云區(qū)呈現(xiàn)明顯的南北城鄉(xiāng)二元并置的格局，是快速城市化下，研究城鄉(xiāng)互動(dòng)過程的典型地區(qū)。改革開放后，部分靠近廣州城區(qū)的鎮(zhèn)街利用區(qū)位優(yōu)勢，走上了“三來一補(bǔ)”的農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化道路，這種自下而上的發(fā)展模式一直延續(xù)至今，但受到廣州市功能外拓的影響，這些傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)逐漸成為半城鄉(xiāng)地區(qū)。

（二）研究方法與數(shù)據(jù)

第一，采用大規(guī)模問卷調(diào)查及訪談，收集相關(guān)信息。鐘落潭鎮(zhèn)、人和鎮(zhèn)及江高鎮(zhèn)分別有行政村37個(gè)、25個(gè)和35個(gè)。本研究采取全覆蓋的方式，每個(gè)村組（經(jīng)濟(jì)社）發(fā)放問卷一份，共1 088份，共回收問卷約634份，有效問卷546份，有效率約為86.12％。其中，鐘落潭鎮(zhèn)有效問卷52份，占11.7％；人和鎮(zhèn)156份，占21.02％；江高鎮(zhèn)238份，占53.4％。本研究主要通過總體特征及三鎮(zhèn)差異性分析把握都市邊緣區(qū)農(nóng)村快速非農(nóng)化的普遍性及特殊性，通過經(jīng)濟(jì)社的收入情況、農(nóng)民持有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)份額、農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況等反映農(nóng)民與農(nóng)地的關(guān)系變遷。

第二，以ArcGIS10.0平臺(tái)為分析工具，通過疊加分析研究空間城市化過程，探討白云區(qū)城鎮(zhèn)建成區(qū)擴(kuò)展的時(shí)間特征。本文根據(jù)楊山等人的研究，[12]引入城鎮(zhèn)建成區(qū)擴(kuò)展速度指標(biāo)測度空間城市化情況。如：

Uu表示整個(gè)研究時(shí)期內(nèi)城鎮(zhèn)建成區(qū)擴(kuò)展面積的年增長速率。△Uea為某一時(shí)間段建成區(qū)用地?cái)U(kuò)展數(shù)量，△t為時(shí)間段（一般以年為單位），Uoa為某一時(shí)間段初期的建成區(qū)用地面積。空間數(shù)據(jù)來源于國土部門的1997年及2012年土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。

第三，部分統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源于《白云區(qū)農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（2013）》及白云區(qū)上述三鎮(zhèn)農(nóng)調(diào)數(shù)據(jù)。

圖1　研究區(qū)域

二、快速化的都市邊緣區(qū)的非農(nóng)化特征

從1990年至今，白云區(qū)呈現(xiàn)快速的非農(nóng)化特征（見圖2）。1990年，白云區(qū)G D P為15.24億元，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)為35.54:30.28:34.17，呈現(xiàn)“一、三、二”的結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)較均衡，但以農(nóng)業(yè)為主。第一產(chǎn)業(yè)增加值占比一直處于不斷下降趨勢，近年來處于較為平穩(wěn)的態(tài)勢；第二產(chǎn)業(yè)增加值總體處于下降趨勢；第三產(chǎn)業(yè)增加值占比就超過了第二產(chǎn)業(yè)，并一直持續(xù)擴(kuò)張。2013年，白云區(qū)的GDP總量為1329.34億元，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)為“2.49:23.09:74.41”，非農(nóng)化率達(dá)到了97.51％，第三產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位，但工業(yè)和農(nóng)業(yè)增加值總量還處于緩慢上升之中，雖已具備明顯的城市經(jīng)濟(jì)特征，但工業(yè)和農(nóng)業(yè)質(zhì)量也在不斷提升。

圖2　1990年以來白云區(qū)三產(chǎn)結(jié)構(gòu)演變

（一）空間快速城市化

圖3　1985年（左）及2012年（右）白云區(qū)建設(shè)用地分布

表1　1985年以來白云區(qū)及各鎮(zhèn)建設(shè)用地面積及擴(kuò)展速率

改革開放以來，白云區(qū)處于快速的空間城市化時(shí)期。為辨析白云區(qū)空間城市化過程，本文采用1985年至2012年多個(gè)時(shí)段城鎮(zhèn)建成區(qū)用地現(xiàn)狀矢量數(shù)據(jù)（見圖3），在ArcGIS10.0環(huán)境下，進(jìn)行城鎮(zhèn)建成區(qū)用地空間疊加運(yùn)算，得到兩個(gè)時(shí)期建成區(qū)的擴(kuò)展圖層，統(tǒng)計(jì)得出研究時(shí)段內(nèi)城鎮(zhèn)建成區(qū)用地的變化情況（見表1）。白云區(qū)在研究時(shí)段內(nèi)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展速率為16.07％，四鎮(zhèn)平均為16.15％，高于平均水平，但四鎮(zhèn)中只有太和鎮(zhèn)的速率遠(yuǎn)高于白云區(qū)平均水平，也遠(yuǎn)高于其他三鎮(zhèn)，其他三鎮(zhèn)速率則低于白云區(qū)平均水平，可見，太和鎮(zhèn)是四鎮(zhèn)中的快速擴(kuò)張的典型。2004年并鎮(zhèn)之后，農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化時(shí)代發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，[13]促進(jìn)了農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展，完成了白云區(qū)的初始積累。目前，傳統(tǒng)的發(fā)展模式主要集中在北部四鎮(zhèn)，與南部城區(qū)形成明顯的“城—鄉(xiāng)”二元結(jié)構(gòu)。

（二）農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化

人口過密化下農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化是中國自宋以來就存在的問題，[6]是農(nóng)地效益提高的主要障礙。白云區(qū)常住人口從1953年“一普”的30.58萬增長至2010年“六普”的222.27萬，增長了7.27倍，其中，外來人口從1982年“三普”的4 877人增長至2010年“六普”的139.42萬，在廣州市全市外來人口數(shù)量中占比超過30％，在廣州市排名第一。大量涌入的外來人口工作于非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門，居住于城中村中，為白云區(qū)農(nóng)村發(fā)展帶來了極大的外部性。特別是2000年以來，快速城市化帶來了極大的非農(nóng)發(fā)展機(jī)會(huì)，本地大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力脫離了農(nóng)地。[12]從全區(qū)水平看，調(diào)查樣本中有4 818戶農(nóng)戶的農(nóng)地面積小于2畝，占總樣本的61.98％。從如下三個(gè)鎮(zhèn)看，鐘落潭鎮(zhèn)種植面積在2畝以下的農(nóng)民達(dá)到51.68％；人和鎮(zhèn)為69.24％，江高鎮(zhèn)為62.02％，均超過一半，但人和與江高兩鎮(zhèn)的比例高于鐘落潭。在2畝至5畝這一檔次中，鐘落潭鎮(zhèn)達(dá)到35.05％，人和鎮(zhèn)與江高鎮(zhèn)分別為20.37％和30.32％，數(shù)據(jù)反映鐘落潭鎮(zhèn)的戶均農(nóng)地面積高于江高鎮(zhèn)和人和鎮(zhèn)，而人和鎮(zhèn)最少（見圖4）。

圖4　農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化來源：問卷調(diào)查

（三）農(nóng)民職業(yè)非農(nóng)化

從農(nóng)調(diào)數(shù)據(jù)中農(nóng)戶類型表征的農(nóng)民職業(yè)變遷來看，農(nóng)民已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了職業(yè)非農(nóng)化。從近年來白云區(qū)農(nóng)民的農(nóng)民職業(yè)變遷來看，農(nóng)民職業(yè)逐漸脫離農(nóng)業(yè)，從2004年至2013年，按照總收入占比來看，農(nóng)村的非農(nóng)民數(shù)量占比逐年上升至2013年的75.83％，另外，農(nóng)村的非農(nóng)兼業(yè)戶也達(dá)到了10.83％，而農(nóng)業(yè)戶僅占4.17％，按照總收入比較劃分，白云區(qū)農(nóng)民基本上已經(jīng)脫農(nóng)（見圖5）。

圖5　2004年至2013年白云區(qū)農(nóng)村住戶類型演變來源：《白云區(qū)農(nóng)調(diào)數(shù)據(jù)（2013）》

（四）農(nóng)村集體收入非農(nóng)化

通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，白云區(qū)村組經(jīng)濟(jì)也已實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化?？傮w收入以“廠房出租收入”為主，達(dá)到了58％，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入主要依靠傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化路徑下的廠房收租模式，[14]但是，三鎮(zhèn)有所差別，人和鎮(zhèn)與總體情況相似，收入主要來源于“廠房出租收入”，但江高鎮(zhèn)主要來源于“農(nóng)業(yè)經(jīng)營”，鐘落潭鎮(zhèn)主要是“工業(yè)用地出租”。

圖6　經(jīng)濟(jì)社收入主要來源來源：問卷調(diào)查

收入來源構(gòu)成上的差異說明各鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異。人和鎮(zhèn)及鐘落潭鎮(zhèn)農(nóng)村分別通過自建廠房出租及以工業(yè)用地出租獲取收入，而江高鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社的收入主要來源于農(nóng)業(yè)經(jīng)營（占53％），第二為工業(yè)用地出租（25％），第三才是廠房出租，說明人和鎮(zhèn)及鐘落潭鎮(zhèn)農(nóng)民收入主要依賴農(nóng)地財(cái)產(chǎn)性收入；江高鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營可能比其他兩鎮(zhèn)更為發(fā)達(dá)，原因是江高鎮(zhèn)擁有較多的連片農(nóng)保地，嚴(yán)格的管制制度迫使農(nóng)民主動(dòng)提升農(nóng)地的利用效益，農(nóng)地提供的收入基本滿足農(nóng)民的基本生活及發(fā)展需求，無需依托于大規(guī)模的農(nóng)地非農(nóng)化來獲取收入（見圖6）。

（五）農(nóng)產(chǎn)品非糧化

得益于廣州大都市區(qū)的需求，白云區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸走向非糧化，糧食作物年產(chǎn)量逐漸下降，經(jīng)濟(jì)類作物如花卉及蔬菜等占比較大。2013年，白云區(qū)農(nóng)作物播種面積642 254畝，其中糧食作物播種面積96 156畝，經(jīng)濟(jì)作物19 949畝，經(jīng)濟(jì)作物中花卉種植面積13 267；其他作物515 108畝，其他作物中的蔬菜514 528畝。糧食作物、花卉及蔬菜分別占農(nóng)作物總面積的14.96％、2.08％和81.84％，可見白云區(qū)的農(nóng)作物種植已經(jīng)趨向非糧化，又以蔬菜種植為主（見圖7）。

圖7　2012年及2013年白云區(qū)農(nóng)作物播種面積來源：《白云區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）》

據(jù)《白云區(qū)志（1996-2000）》，白云區(qū)是以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作為主的城區(qū)，“菜籃子”工程的主要基地之一。從總產(chǎn)值看，2012年白云區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占廣州全市的14.46％，白云區(qū)的蔬菜產(chǎn)值占整個(gè)廣州市的22.05％，排在第二位，表明白云區(qū)依然承擔(dān)著整個(gè)廣州都市區(qū)重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能（見圖8）。另外，從農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，呈現(xiàn)種植業(yè)集中的趨勢；而在種植業(yè)中，主要向花卉及蔬菜種植集中，表明白云區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)城郊型農(nóng)業(yè)的特征。但近年來，農(nóng)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)的增長除花卉外，基本處于較穩(wěn)定的狀態(tài)，表明在目前的發(fā)展模式下，農(nóng)業(yè)發(fā)展效率提升遇到了瓶頸，在目前的科技水平下，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出效率不僅僅需要業(yè)態(tài)上的更新，也需要體制機(jī)制上的創(chuàng)新（見圖9）。

圖8　2012年廣州各區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值（左）及蔬菜產(chǎn)值（右）占廣州比重來源：《廣州市統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）》

圖9　廣州市及白云區(qū)近年農(nóng)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)產(chǎn)出增長率來源：《廣州市統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）》

三、自下而上的農(nóng)地制度創(chuàng)新：由“兩權(quán)分立”走向“三權(quán)分置”

（一）農(nóng)地的再集中化過程

有部分學(xué)者認(rèn)為，基于精耕細(xì)作模式的中國小農(nóng)分散式經(jīng)營，農(nóng)業(yè)的效率已達(dá)最高，且并不比西方先進(jìn)國家的規(guī)模化經(jīng)營效率低。[15]但在都市邊緣區(qū)，在大部分農(nóng)戶已經(jīng)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化的情況下，產(chǎn)權(quán)和空間的日趨細(xì)碎化，不僅無法發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，還導(dǎo)致業(yè)態(tài)固化、資本難以與農(nóng)業(yè)結(jié)合、無法從供給層面滿足市場需求。但在都市需求和農(nóng)村非農(nóng)化正外部性共同作用下，越來越高的農(nóng)地租金使得農(nóng)地制度出現(xiàn)變革，農(nóng)地從產(chǎn)權(quán)和空間兩個(gè)維度由分散走向集中化，從而提高了農(nóng)業(yè)整體效率。

根據(jù)對白云區(qū)江高鎮(zhèn)、人和鎮(zhèn)及鐘落潭鎮(zhèn)政府下轄的農(nóng)村工作辦及相關(guān)村莊的訪談，發(fā)現(xiàn)自第二輪承包期（1998年前后）開始，大部分村莊經(jīng)歷了頻繁的產(chǎn)權(quán)調(diào)整。大部分村莊于1984年推行第一輪分田到戶的土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，15年到期后，于1998年推行第二輪土地承包責(zé)任制。在第一輪承包期中，白云區(qū)跟全國大部分地區(qū)一樣，實(shí)行“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制，村組擁有農(nóng)地所有權(quán)，而農(nóng)民擁有農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)。在第二輪承包期開始時(shí)，由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展為本地農(nóng)民提高了非農(nóng)化機(jī)會(huì)，大部分農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了職業(yè)的非農(nóng)化，在第一輪承包期結(jié)束時(shí)，紛紛將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)交回村組，以避免承擔(dān)耕種責(zé)任田所需的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)?？梢姡自茀^(qū)農(nóng)村在農(nóng)民收入非農(nóng)化后，一個(gè)明顯的非正式制度變遷是部分農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)向村組集中，由村組統(tǒng)一發(fā)包經(jīng)營。

同時(shí)，所有權(quán)也向村組集中。2009年至2013年，白云區(qū)集體所有農(nóng)地總面積由34.79萬畝下降至33.70萬畝。其中，耕地面積從13.87萬畝下降至2013年的13.38萬畝。2009年，白云區(qū)耕地所有權(quán)“歸村所有”的占1.67％，“歸組所有”的則達(dá)到83.42％。2013年，歸村所有的面積下降到0.25％，而歸組所有的面積則上升至99.75％。可見，大部分耕地所有權(quán)均集中在村組手中，且經(jīng)歷了向村組集中的趨勢。

從各個(gè)鎮(zhèn)的情況看，歸村所有的面積除了太和鎮(zhèn)保持不變外，其他三鎮(zhèn)均有所下降。鐘落潭鎮(zhèn)從2.36％下降至0％，人和鎮(zhèn)也下降至0％，同時(shí)，這兩鎮(zhèn)歸組所有的比重則上升至100％，而其他兩鎮(zhèn)歸組所有的面積均大于99％。可見四鎮(zhèn)均經(jīng)歷了農(nóng)地向村組集中的過程（見表2）。所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步向村組集中，為農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造了條件。

表2　2009年至2013年白云區(qū)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)向村組集中過程（單位：萬畝）

（二）規(guī)?；闹贫葎?chuàng)新

根據(jù)調(diào)研，與全國整體正在實(shí)行第二輪承包期，并強(qiáng)調(diào)承包經(jīng)營權(quán)保持長期不變不同的是，白云區(qū)大部分村莊承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)過多輪調(diào)整后，目前正在實(shí)行第四輪承包期。第一輪土地承包期基本與國家一致，第二輪承包期從1999年至2005年，第三輪從2005年至2011年，第四輪則從2011年至今?？梢?，白云區(qū)大部分村莊從第二輪承包期開始，基本每6年重新調(diào)整一次承包經(jīng)營權(quán)，與國家相關(guān)政策規(guī)定有一定差距，也是白云區(qū)為了獲取農(nóng)地租金而自發(fā)進(jìn)行的農(nóng)地制度創(chuàng)新。在農(nóng)地大調(diào)整方面，國家在1997年的《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》中就開始嚴(yán)格禁止農(nóng)地大調(diào)整，而實(shí)際上眾多研究均表明各地的農(nóng)地調(diào)整非常頻繁。[16]

白云區(qū)的自下而上的農(nóng)地制度變遷，事實(shí)上為農(nóng)地市場發(fā)育創(chuàng)造了供給面條件，隨著市場需求等外部條件的崛起，促進(jìn)了農(nóng)地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)。部分村莊在第一輪承包期的“所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)相分離”的背景下，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了“承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離”，即村組擁有農(nóng)地所有權(quán)，農(nóng)民基于成員權(quán)而擁有承包權(quán)，經(jīng)營權(quán)由村組返租或者直接出租，這樣，承包權(quán)實(shí)際上變成了財(cái)產(chǎn)權(quán)，同時(shí)，也為經(jīng)營權(quán)向社會(huì)資本轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件（圖10）。

雖然事實(shí)上承包期面臨6年一次的調(diào)整，但并不影響到與大戶、企業(yè)及專業(yè)合作社等個(gè)人和單位因流轉(zhuǎn)而長期持有農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)調(diào)整不會(huì)影響到已流轉(zhuǎn)農(nóng)地空間邊界的穩(wěn)定性，從而維護(hù)了已流轉(zhuǎn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營，對農(nóng)地起到了極大的保護(hù)作用。事實(shí)上，如能加強(qiáng)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的長期化，對都市生態(tài)農(nóng)地的保護(hù)作用將更加明顯。

四、典型村莊分析：鶴崗村“新兩田制”下的農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)

筆者對白云區(qū)的四鎮(zhèn)16個(gè)村莊進(jìn)行了重點(diǎn)訪談，其中江高鎮(zhèn)鶴崗村的農(nóng)地空間集中對促進(jìn)大規(guī)模流轉(zhuǎn)具有典型的借鑒意義。在外部需求下，鶴崗村由村委引導(dǎo)，通過制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了“流轉(zhuǎn)田與自耕田”的空間分置?！靶聝商镏啤蓖黄屏水a(chǎn)權(quán)細(xì)碎化對農(nóng)地規(guī)?；б嫣嵘南拗?，農(nóng)地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)地空間邊界的穩(wěn)定，提升效率的同時(shí)對農(nóng)民形成了積極激勵(lì)。

（一）鶴崗村的區(qū)位優(yōu)勢、外部需求及空間邊界的固化

根據(jù)對該村村委的訪談，目前鶴崗村的2800多畝耕地中，九成已經(jīng)流轉(zhuǎn)，主要用于花卉種植。據(jù)介紹，鶴崗村的農(nóng)田每6年承包一次，2011年流轉(zhuǎn)的時(shí)租金約2000元/年/畝?！艾F(xiàn)在每畝每年3500元都不租了”，該村村委說，近幾年隨著農(nóng)田租金不斷上升，鶴崗村已成為白云區(qū)農(nóng)地租金最高的村。

巴江河從北至南貫穿整個(gè)鶴崗村，鶴崗村的宅基地分布于大河?xùn)|部，大部分農(nóng)地在大河的西部，農(nóng)地借助大河的阻隔得以成片分布。同時(shí)，臨近省級的萬頃洋農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、靠近廣州芳村花卉市場和佛山一環(huán)高速入口，區(qū)位優(yōu)越，借助于外部環(huán)境，鶴崗村的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度逐漸由原來的家庭承包責(zé)任制下的散耕走向“新兩田制”。

鶴崗村大部分農(nóng)民已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了收入非農(nóng)化，只有少部分農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)耕。由于較好的區(qū)位，鶴崗村的農(nóng)地由各承包經(jīng)營散戶獨(dú)立出租給外來農(nóng)民。在外部需求下，村委借助換屆選舉及第四次調(diào)整農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的機(jī)會(huì)，從空間上實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)田與自耕田的分離，即從空間上劃定了自耕田和流轉(zhuǎn)田的邊界，自耕田集中于巴江河的東部，與農(nóng)民宅基地靠近，流轉(zhuǎn)田集中連片分布與巴江河的西部（見圖11）。

近年來花卉價(jià)格持續(xù)上漲，2014年，菊花價(jià)格10支在14元至17元之間，一畝地可收4萬支，收入達(dá)5.6萬元至6.8萬元。因此，在此發(fā)展機(jī)會(huì)下，花農(nóng)數(shù)量日漸增多，租金水平也水漲船高。

圖10　由“兩權(quán)分立”走向“三權(quán)分置”的農(nóng)地死制度創(chuàng)新與效益提升來源：作者自繪

圖11　鶴崗村土地利用類型及自耕田與流轉(zhuǎn)田空間分布來源：作者自繪

在此背景下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民看到大量的市場需求，甚至打算修整道路和水利設(shè)施，提升農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施總體水平，吸引更多的外來農(nóng)戶或企業(yè)來租地，從而提升租值水平，遠(yuǎn)期準(zhǔn)備將租金漲至5000元/年/畝。

農(nóng)民既能夠通過持有的農(nóng)地賺取財(cái)產(chǎn)性收入，又能外出經(jīng)商務(wù)工而賺取工資性收入，收入水平由原來的一份收入變成兩份收入。通過土地流轉(zhuǎn)，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，使得農(nóng)民持有農(nóng)地的意愿大大增強(qiáng)。如某農(nóng)民個(gè)人租地達(dá)64畝，租入時(shí)地租是每年1400元/畝，轉(zhuǎn)手租出后，租價(jià)已經(jīng)到了3500元/畝，一年轉(zhuǎn)包可增加收入10余萬元。另外，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)給本地農(nóng)戶創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)。租入農(nóng)地的外來大戶聘請本地村民來經(jīng)營農(nóng)地，為本地閑散勞動(dòng)者提供了就業(yè)機(jī)會(huì)。農(nóng)民既能獲得地租，又可得到打工收入，而且學(xué)到種花技術(shù)。外來農(nóng)戶聘請本地農(nóng)民的日均勞動(dòng)工資不低于100元/天，由于需求旺盛，農(nóng)忙時(shí)節(jié)，日均工資收入最多可達(dá)300元。

在空間邊界固化后經(jīng)營權(quán)集中化后，農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)得以開展，效益大為提高。通過對該村村委訪談得知，農(nóng)地出租價(jià)格從2012年的2000元/年/畝漲到了2014年3500元/年/畝，村民獲得了流轉(zhuǎn)租金外，還可以外出打工經(jīng)商。盡管是一個(gè)純農(nóng)業(yè)村，卻將近四成家庭擁有小汽車。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，部分村民還外出經(jīng)商或打工，獲得另一份收入，大多生活都比較寬裕。

（二）鶴崗村的啟示：村委主導(dǎo)下的農(nóng)地制度創(chuàng)新

當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為，在外部需求下，農(nóng)地的集中化與農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來了高租價(jià)。由于鶴崗村人均農(nóng)地面積不多，無法規(guī)?；N，且從事農(nóng)地耕種收益低下，農(nóng)民普遍缺乏種田積極性，而臨近鶴崗村的佛山市南海區(qū)花農(nóng)則找上門來租地種花，但由于戶均承包地面積不多，外來農(nóng)戶從本地農(nóng)民個(gè)人手里能租到的農(nóng)地不多，一般也就是幾畝，花農(nóng)就開始在村里四處找地。

村委會(huì)從中發(fā)現(xiàn)了機(jī)會(huì)，將耕種意愿低下的村民所承包的農(nóng)地集中在特定區(qū)域，以便用于大規(guī)模流轉(zhuǎn)，這便產(chǎn)生了將流轉(zhuǎn)地與自耕地分開的做法。2009年底，鶴崗村及臨近的硤石村由村委會(huì)牽頭將耕地出租給萬波、肇業(yè)等種植大戶種植花卉，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積超過3000畝，涉及農(nóng)戶400余戶。種植大戶將土地租入后，連片種植百合、劍蘭、吊蘭、非洲茉莉等品種，產(chǎn)品銷往全國，并以此為中心，帶動(dòng)周邊村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)增收和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

自1984年第一次實(shí)現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，鶴崗村一共實(shí)行了四輪承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整，第四輪自2011年開始實(shí)行至今。1998年以來，國家進(jìn)入第二輪農(nóng)地承包期，并希望承包期長期穩(wěn)定不變，但鶴崗村自1999年實(shí)行第二輪承包期后，每6年調(diào)整一次承包經(jīng)營權(quán)。承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整既考慮了生增死減，也考慮到在外部強(qiáng)勁需求下，農(nóng)民通過地權(quán)調(diào)整而增加租金收入。最新的一輪調(diào)整后，實(shí)現(xiàn)將自耕田與流轉(zhuǎn)田空間分置，但無論地權(quán)如何調(diào)整，均不影響與外來農(nóng)地的租金契約，即流轉(zhuǎn)農(nóng)地在原空間上固定下來，不隨地權(quán)的調(diào)整而調(diào)整，也就是說，鶴崗村通過農(nóng)地制度創(chuàng)新，實(shí)行了“新兩田制”，且即使面臨著地權(quán)的頻繁調(diào)整，并不影響農(nóng)地的流轉(zhuǎn)邊界和租金水平（見圖12）。

圖12　鶴崗村的農(nóng)地制度變遷歷程來源：作者自繪

五、結(jié)論

在快速的空間城市化和大量外來人口涌入背景下，都市邊緣區(qū)農(nóng)民基本上實(shí)現(xiàn)了職業(yè)及收入的非農(nóng)化。在大規(guī)模的外部需求下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也已走向非糧化，但由于農(nóng)地持有產(chǎn)權(quán)的細(xì)碎化，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)無法顯現(xiàn)，限制了農(nóng)業(yè)形態(tài)的更新和價(jià)值提升，使得農(nóng)業(yè)基本上呈現(xiàn)城郊型農(nóng)業(yè)的特征。農(nóng)民非農(nóng)化為農(nóng)地租賃市場發(fā)展創(chuàng)造了條件，但產(chǎn)權(quán)細(xì)碎化又為農(nóng)地大規(guī)模的流轉(zhuǎn)增加了談判成本，在強(qiáng)大的市場需求下，農(nóng)地租金的提升誘發(fā)了農(nóng)地制度自下而上的創(chuàng)新，這也是都市邊緣區(qū)區(qū)別于廣大中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢。另外，雖然國家政策強(qiáng)調(diào)保持農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定，但研究區(qū)域大部分村莊自第二輪承包期以來還是經(jīng)歷了每6年一次的調(diào)整，同時(shí)，在實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離后，又自發(fā)實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，確立了農(nóng)地所有權(quán)歸村組、承包期歸村民、經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)的模式，為農(nóng)地的規(guī)?；娃r(nóng)業(yè)資本化創(chuàng)造了條件；而在每6年一次的承包經(jīng)營權(quán)調(diào)整中，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)歸屬雖有所變化，但均保持已通過市場化流轉(zhuǎn)的農(nóng)地空間邊界的穩(wěn)定性，保障了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的長期性和規(guī)模化，促進(jìn)了農(nóng)地效益的提升。值得進(jìn)一步深化的是，雖然在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，白云區(qū)通過自下而上非正式的制度創(chuàng)新，提升了農(nóng)地的市場化水平，但非正式制度還需上升為正式制度，以確保制度創(chuàng)新紅利的穩(wěn)定性和長期化，而股份制改造是可以探討的一個(gè)方向。

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責(zé)任編輯：許 丹

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.010