加強(qiáng)基層民主 深化居民自治

[摘 要]近年來，上海市虹口區(qū)涼城街道黨工委將加強(qiáng)基層民主建設(shè)放到重要的議事日程。涼城社區(qū)的基層民主建設(shè)也得到了長足的推進(jìn)。從對轄區(qū)內(nèi)27個(gè)居民區(qū)的調(diào)研來看，涼城街道在開展居民自治方面進(jìn)行了有益探索，并取得一定成效，下一階段可以從加強(qiáng)教育培訓(xùn)、發(fā)揮文體團(tuán)隊(duì)自治作用、培育典型引領(lǐng)等方面進(jìn)一步提高居民自治的有效性。

[關(guān)鍵詞]基層治理；居民自治；涼城街道

[中圖分類號(hào)] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）04-0050-03

黨的十八大報(bào)告指出，要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切合實(shí)際的民主權(quán)利。近年來，上海市虹口區(qū)涼城街道黨工委將加強(qiáng)基層民主建設(shè)放到重要的議事日程，推動(dòng)社區(qū)的基層民主建設(shè)得到了長足的推進(jìn)。為了進(jìn)一步推進(jìn)基層民主建設(shè)，楊如明黨建志愿者工作室圍繞“居民區(qū)開展居民自治的現(xiàn)狀”這個(gè)主題，對27個(gè)居民區(qū)開展了歷時(shí)一個(gè)半月的走訪調(diào)研，并形成如下調(diào)研報(bào)告。

一、概 況

涼城街道目前有27個(gè)居委會(huì)，其中已創(chuàng)建成市級自治家園示范點(diǎn)的有3家（秀苑、廣靈二、文苑一），創(chuàng)建成區(qū)級自治家園示范點(diǎn)的有2家（復(fù)旦、水電），分別占居民區(qū)的11%和7.4%。

隨著居民的自治意識(shí)得到煥發(fā)，涌現(xiàn)了一批自治組織構(gòu)架清晰、自治運(yùn)作機(jī)制健全、居民參與意識(shí)強(qiáng)的居民區(qū)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)建“自治家園”意愿強(qiáng)的有10家，占居民區(qū)總數(shù)的37%。對居民自治的理念比較清晰的有13個(gè)，占居民區(qū)總數(shù)的48.1%。

涼城街道有一支黨性強(qiáng)，工作熱情高的居民區(qū)書記隊(duì)伍。平均年齡在55.85歲，其中，大專以上學(xué)歷17名，占書記總數(shù)62.3%。書記中有社區(qū)工作年限在5年以下的11名，占書記總數(shù)40.7%。書記中從事黨務(wù)工作5年以下的9人，占書記總數(shù)33.3%。

從居民區(qū)居委干部隊(duì)伍來看。現(xiàn)有195個(gè)居委干部中，黨員86個(gè)，占總數(shù)的44.1%。

從自治組織業(yè)委會(huì)隊(duì)伍分析，應(yīng)建的65個(gè)，已建的59個(gè)，待建6個(gè)。在已建的59個(gè)業(yè)委會(huì)中，共有業(yè)委會(huì)委員298人，其中黨員167人，占業(yè)委會(huì)委員總數(shù)的56%。

居民自治的主體是居民。涼城街道在開展居民自治中注重發(fā)動(dòng)居民參與，決策、監(jiān)督。全街道共有文化娛樂團(tuán)隊(duì)181支共3309人次，占街道總?cè)藬?shù)的3.3%；志愿者團(tuán)隊(duì)133支共4462人次，占全街道總?cè)藬?shù)的4.48%。兩支隊(duì)伍中黨員人數(shù)2729人次，占總?cè)藬?shù)的35.12%。

二、主要經(jīng)驗(yàn)

加強(qiáng)基層民主自治，已成為當(dāng)前居民區(qū)建設(shè)中的重要課題。這幾年來，涼城街道在這方面進(jìn)行了許多有益的探索和嘗試，并取得了一定成效。

（一）“四會(huì)”制度得到全面落實(shí)。在本次調(diào)研中所涉及的27個(gè)居委會(huì)都已實(shí)行了聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評議會(huì)和民情懇談會(huì)“四會(huì)”制度，在解決小區(qū)居民的需求和開展小區(qū)公共事務(wù)中發(fā)揮了積極的作用。如涼五、華一等居委會(huì)在解決小區(qū)多個(gè)重大問題上堅(jiān)持向全體居民進(jìn)行書面征詢；錦苑、廣涼等居民區(qū)通過聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)解決小區(qū)停車難、實(shí)行機(jī)動(dòng)車單向行駛；涼四、涼六、夢湖苑、馨苑等居民區(qū)運(yùn)用協(xié)調(diào)會(huì)解決小區(qū)開飯店、修橋、電梯改造、擾民樹等問題；水電、涼一等居委會(huì)用“四會(huì)”制度，推進(jìn)小區(qū)平改坡、清潔家園等工作?！八臅?huì)”制度也促進(jìn)了27個(gè)居民區(qū)的居務(wù)公開落實(shí)，居情通報(bào)會(huì)做到了每半年一次。

（二）居民區(qū)“議事會(huì)”自治平臺(tái)開始推進(jìn)。居民議事會(huì)是在居民區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，社區(qū)居民的一種議事組織形式。這一議事形式為居民提供了一個(gè)發(fā)表意見和建議的平臺(tái)。在27個(gè)居民區(qū)中，有3個(gè)居民區(qū)積極探索建立“議事會(huì)”。水電居民區(qū)的議事會(huì)吸納了業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)單位、居民代表和黨員代表，人數(shù)適中并能夠經(jīng)常性運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮協(xié)商議事、凝聚共識(shí)、組織動(dòng)員和統(tǒng)籌自治資源的作用。復(fù)旦居民區(qū)的議事會(huì)培育了一支居民自治“領(lǐng)軍人物”——“老教授議事會(huì)”，這是一支隊(duì)伍結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)高、有經(jīng)驗(yàn)、有責(zé)任、講奉獻(xiàn)、能辦事的居民區(qū)自治隊(duì)伍?！袄辖淌谧h事會(huì)”先后為小區(qū)停車難、環(huán)境整治、網(wǎng)格化管理等公共事務(wù)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，發(fā)揮了重要作用。文苑二居民區(qū)通過“吾家議事廳”，在平改坡、整治非機(jī)動(dòng)車亂停亂放、安裝電子監(jiān)控等長期困擾小區(qū)居民的老大難問題上的議事、決事和監(jiān)事也做得很有特色。

（三）多方參與的自治模式初步建立。各個(gè)居委會(huì)根據(jù)自身特點(diǎn)，形成了多方力量協(xié)同自治的組織構(gòu)架體系。以傳統(tǒng)小區(qū)的代表水電居委會(huì)為例，探索形成“1+5”的自治家園管理模式，即：建立水電自治家園理事會(huì)（議事會(huì)），理事會(huì)（議事會(huì)）下設(shè)5個(gè)工作室，（即：“安居”工作室、“樂苑”工作室、“幫幫”便民工作室、“綠家園”工作室、“聚力”工作室）。5個(gè)工作室作為分支，分別對應(yīng)“平安創(chuàng)建安居樂業(yè)”、“文化娛樂精神文明、”“清潔家園美化環(huán)境”、“敬老幫扶服務(wù)居民”、“整合資源共建共享”這五項(xiàng)居民區(qū)重點(diǎn)工作，旨在將整合與分類管理相結(jié)合，擴(kuò)大居民參與社區(qū)管理的范圍，形成更有效的管理模式，助力街道開展創(chuàng)建文明城區(qū)工作。

復(fù)旦居民區(qū)在創(chuàng)建“復(fù)旦緣”自治家園運(yùn)行模式時(shí)，注入文化引導(dǎo)力。充分考慮到復(fù)旦知識(shí)分子多這一特點(diǎn)，將原來的志愿者團(tuán)隊(duì)加以歸類和梳理，建立了符合居民區(qū)實(shí)際的“名師議事會(huì)”。同時(shí)，在創(chuàng)建過程中，把培育一批“最美”樓組、“最美”團(tuán)隊(duì)、“最美”居民成為“家園”載體。

廣靈二居民區(qū)在創(chuàng)建自治家園的過程中，注重“多元共治”的理念。與小區(qū)物業(yè)、駐地部隊(duì)、轄區(qū)單位開展多種共治活動(dòng)，在組織低碳環(huán)?；顒?dòng)、小區(qū)管理方面都有多方單位的參與。

在推進(jìn)居民自治的過程中，一些居民區(qū)還采用以項(xiàng)目化推進(jìn)的方式。如中虹居民區(qū)在業(yè)委會(huì)缺失的情況下，由居民自己推選代表組成安裝電子監(jiān)控項(xiàng)目推進(jìn)小組。

此外，涼一居民區(qū)形成了“朝陽互助合作社”自治模式，涼二居民區(qū)形成了“宜居家園”自治構(gòu)架。

（四）自治載體不斷豐富。汶二居民區(qū)的“兄弟姐妹情”和廣涼居民區(qū)的“銀齡茶室”讓老人有了參與活動(dòng)的平臺(tái)；秀苑居民區(qū)的“青年摯友社”讓年輕人有了交流交友的平臺(tái)；文苑一居民區(qū)的“媳婦當(dāng)家”讓婦女有了施展才能的天地；廣靈二居民區(qū)的“石長和”書畫組，讓有才能的人有了用武之地。這些載體，拓展了居民參與自治的渠道，也激發(fā)了參與的熱情。

文體團(tuán)隊(duì)是將居民從家里吸引出來參與自治最好的載體。近年來，各居民區(qū)在抓團(tuán)隊(duì)建設(shè)方面也創(chuàng)造出許多新鮮經(jīng)驗(yàn)。如：廣粵居民區(qū)為活動(dòng)團(tuán)隊(duì)建設(shè)“快樂之家”，引導(dǎo)團(tuán)隊(duì)參與小區(qū)建設(shè)，包括精神文明宣傳、志愿者活動(dòng)等。文苑一居民區(qū)引導(dǎo)活動(dòng)團(tuán)隊(duì)從“自娛性”向“公益性”拓展，以“愛心媽媽編織組”為切入口，將居民娛樂活動(dòng)團(tuán)隊(duì)整合為創(chuàng)建自治家園的組織要素，為居民自治搭建平臺(tái)。目前，“愛心媽媽編織組”在居委的倡導(dǎo)下，走出小區(qū)，積極參加市公益活動(dòng)，為全國困難地區(qū)希望小學(xué)學(xué)生編織毛衣，至今已有兩批毛衣寄往希望小學(xué)。

（五）黨員有效參與自治活動(dòng)的組織機(jī)制進(jìn)一步完善。這幾年，居委會(huì)組織黨員有效參與自治活動(dòng)的意識(shí)不斷加強(qiáng)，提倡業(yè)委會(huì)主任由黨支部委員或居委會(huì)委員擔(dān)任，提倡業(yè)委會(huì)委員黨員比例占2/3以上，提倡業(yè)主代表黨員占60%以上，提倡業(yè)委會(huì)建立黨小組等“四個(gè)提倡”在業(yè)委會(huì)建設(shè)中得到體現(xiàn)。全街道314個(gè)業(yè)委會(huì)成員中，黨員比例占56%。

群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)是群眾聚集最多的地方，各居民區(qū)黨組織也注重黨員的融入。全街道181支文體團(tuán)隊(duì)中黨員參加970人次，占文體團(tuán)隊(duì)總?cè)藬?shù)的29.31%，80%以上團(tuán)隊(duì)的領(lǐng)銜人為黨員。133支志愿者團(tuán)隊(duì)中黨員的比例為39.42%。

大力推進(jìn)黨員有效參與群眾自治活動(dòng)，避免了基層群眾自治活動(dòng)中由于黨員過于稀缺和空白而造成黨的聲音和影響力在這些自治團(tuán)隊(duì)中下降和削弱的情況發(fā)生，改變了黨員在黨組織中僅僅是被管理、教育、監(jiān)督的情況，廣大黨員參與小區(qū)建設(shè)與管理的積極性明顯高漲。

（六）自治的有序有效性不斷提高。自治是需要講規(guī)則的。小區(qū)自治必須發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，依靠居委會(huì)的組織推動(dòng)培育群眾領(lǐng)袖，通過自治組織章程達(dá)到有序自治。居民自治啟動(dòng)較早的秀苑居委，經(jīng)幾年的努力，已形成“四個(gè)對應(yīng)”自治架構(gòu)、創(chuàng)建“五型秀苑”的自治愿景目標(biāo)以及十多個(gè)自治平臺(tái)和自治工作方法，制定了自治小組章程、志愿者協(xié)會(huì)章程?！八拿袼膯枴保ā懊裰魈崾拢瑔栃栌诿?；民主決事，問計(jì)于民；民主理事，問治于民；民主監(jiān)事，問績于民”）工作法堅(jiān)持了立項(xiàng)從居民中來，力量在居民中聚，評估到居民中去，使決策過程成為居民共同參與、民主協(xié)商的過程，并從程序的角度去規(guī)范，通過具體的、剛性的制度和程序，使自治更有序。

三、存在的主要問題與解決問題的對策思考

目前看，涼城街道的居民自治還存在一些問題，表現(xiàn)在以下方面：

（一）深入開展居民自治的重要性認(rèn)識(shí)有待提高。黨的十七大報(bào)告首次將“基層群眾自治制度”納入中國特色政治制度范疇。實(shí)踐證明，居民自治是居民區(qū)建設(shè)的內(nèi)在要求。也是我們做好居民區(qū)工作的重要路徑。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不是所有的居民區(qū)書記對開展基層民主建設(shè)有足夠的認(rèn)識(shí)。有些書記滿足于完成街道布置的工作，對基層民主建設(shè)考慮很少；有的認(rèn)為居民自治是居委主任的事，黨組織主要就是抓好黨的建設(shè)，缺乏主動(dòng)探討研究基層民主建設(shè)的積極性；還有的書記認(rèn)為，居民需求多樣，眾口難調(diào)，不如我們居委干部說了算省事。三分之一的居民區(qū)書記認(rèn)為創(chuàng)市、區(qū)二級的“自治家園”示范點(diǎn)的名額街道每年也只有兩三個(gè)，抱著街道推一推才動(dòng)一動(dòng)的心態(tài)，沒有把加強(qiáng)基層民主建設(shè)作為居民區(qū)建設(shè)的內(nèi)在需要、黨的重要工作來抓。

（二）對開展居民自治的一些理念有待厘清。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，有的居民區(qū)雖有創(chuàng)建“自治家園”的意愿，但在如何創(chuàng)建，什么是居民自治等理念上模糊不清。主要表現(xiàn)為：

一是居委會(huì)和居民角色的定位不清。有書記說，居委會(huì)本身就是自治組織，居委會(huì)出面組織活動(dòng)就是自治。這就將居民代表大會(huì)對小區(qū)公共利益和公共事務(wù)的決策權(quán)丟棄一邊，使居民自治變成居委會(huì)自治，忽略了居民的參與。

二是居民自治的重點(diǎn)不清。很多書記將居民區(qū)開展居民自治等同于文體活動(dòng)。其實(shí)居民自治的重點(diǎn)是組織居民通過民主協(xié)商的方式共同參與小區(qū)公共事務(wù)和公共議題的化解，以實(shí)現(xiàn)小區(qū)公益的過程。

三是用專題“聯(lián)席會(huì)”代替“議事會(huì)”的問題要解決。將“聯(lián)席會(huì)”和“議事會(huì)”混為一談的情況在居民區(qū)中比較普遍?！白h事會(huì)”是由居民選出的代表行使對小區(qū)公共事務(wù)的議事、監(jiān)事，并為居民代表大會(huì)的決事提供理論依據(jù)，同時(shí)建有章程、規(guī)則的一種組織形式。而“聯(lián)席會(huì)”只是對某項(xiàng)工作組織相關(guān)人員協(xié)商、討論，明確各自責(zé)任、達(dá)到工作的落實(shí)。目前，27個(gè)居委會(huì)只有3家建有“議事會(huì)”，協(xié)商機(jī)制尚需花力氣推進(jìn)。

（三）居民自治的構(gòu)架有待梳理。許多居民區(qū)盡管開展了自治活動(dòng)，但運(yùn)行模式具有創(chuàng)意的還不多，自治的推進(jìn)存在著碎片化的傾向，缺乏系統(tǒng)性的思考。需要結(jié)合居民區(qū)實(shí)際，搭建能適合本居民區(qū)實(shí)際的居民自治組織構(gòu)架。

在加強(qiáng)社會(huì)治理的新形勢下，加強(qiáng)基層居民自治可以從以下幾方面入手：一是加強(qiáng)基層民主建設(shè)重要性的教育。黨的十八大提出，要不斷完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下充滿活力的自治機(jī)制。對這項(xiàng)工作的重要意義，要對居民區(qū)書記講透講明白，讓書記真正認(rèn)識(shí)到開展基層民主建設(shè)是基層黨組織建設(shè)本身的需要，以提高其自覺性。

二是加強(qiáng)居民自治知識(shí)和理念的培訓(xùn)。針對在書記中一些自治理念的模糊，應(yīng)加強(qiáng)對書記的理論培訓(xùn)，把什么是自治搞明白，把自治要做些什么搞明白。重點(diǎn)引導(dǎo)居民區(qū)搭建完善居民議事協(xié)商平臺(tái)；按照協(xié)商前——建立從下而上的“自治議題和自治項(xiàng)目”形成機(jī)制；協(xié)商中——運(yùn)用聽證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評議會(huì)“三會(huì)”制度以及新媒體等開展廣泛的民主協(xié)商；協(xié)商后——制定自治項(xiàng)目方案，固化協(xié)商成果的流程來培訓(xùn)。

三是提升居民文體團(tuán)隊(duì)的自治作用。居民區(qū)的娛樂活動(dòng)團(tuán)隊(duì)，作為居民自治的載體，在吸引居民參與自治中起到了積極的作用。但居民自治不等于文體團(tuán)隊(duì)，要通過居民文體團(tuán)隊(duì)培育群眾領(lǐng)袖、引導(dǎo)活動(dòng)團(tuán)隊(duì)從“自娛性”向“公益性”拓展、將居民文體團(tuán)隊(duì)整合為創(chuàng)建“自治家園”的組織要素。

四是培育典型，以點(diǎn)帶面。要對已創(chuàng)建成的5個(gè)市、區(qū)級“自治家園”示范點(diǎn)不斷總結(jié)、不斷實(shí)踐、繼續(xù)推進(jìn)，進(jìn)一步提升創(chuàng)建水平，真正顯示其示范作用（特別是市級“自治家園”，存在著創(chuàng)成功了就結(jié)束了，對下一步怎么提升缺少思考）。同時(shí)，集中力量再培育5-6個(gè)基礎(chǔ)比較好的為新一輪市、區(qū)兩級“自治家園”的創(chuàng)建做好準(zhǔn)備。

責(zé)任編輯：周奕韻