提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法治國(guó)能力水平的路徑與機(jī)制

胡華忠++肖存良

[摘 要]提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法治國(guó)能力水平，需要處理好法治與權(quán)力、法治與政治體系、法治與政治生態(tài)和法治與文化傳統(tǒng)的關(guān)系，并建立組織激勵(lì)、制度激勵(lì)與行為激勵(lì)三種激勵(lì)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]依法治國(guó)；領(lǐng)導(dǎo)干部；激勵(lì)；路徑機(jī)制

[中圖分類號(hào)] D262.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）04-0024-03

黨的十八屆四中全會(huì)提出了依法治國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，并對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法治國(guó)能力水平提出了新要求。本文在對(duì)上海若干立法、行政、司法和研究單位進(jìn)行深度訪談和普遍座談的基礎(chǔ)上，輔以上海市關(guān)于依法治國(guó)的相關(guān)文獻(xiàn)資料，以求探索提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法治國(guó)能力水平的路徑與機(jī)制。

一、上海市領(lǐng)導(dǎo)干部依法治國(guó)能力水平的基本狀況

（一）初步形成了“法治意識(shí)”，但高度不夠，主體性不強(qiáng)。改革開放以來，上海市領(lǐng)導(dǎo)干部在依法治國(guó)認(rèn)識(shí)上基本實(shí)現(xiàn)了兩大轉(zhuǎn)變：一是初步實(shí)現(xiàn)了從不知法、不用法到知法、用法的轉(zhuǎn)變。二是初步實(shí)現(xiàn)了從依法治事治民到依法治權(quán)治官的轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，上海領(lǐng)導(dǎo)干部在法治思維上初步具備了三大意識(shí)：一是法律規(guī)范意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部直接突破法律禁區(qū)的現(xiàn)象少了，粗野蠻干的“野豁豁”干部少了。二是法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。拍腦袋決策、拍胸脯表態(tài)、拍屁股走人的“三拍干部”少了。盲目鋪攤子上項(xiàng)目的現(xiàn)象少了，開始重視工作中的各種法律風(fēng)險(xiǎn)。三是法律責(zé)任意識(shí)。開始重視依法管理依法執(zhí)法，認(rèn)識(shí)到做任何工作只要違反法律違反程序都有可能被投訴、被復(fù)議、被訴訟、被問責(zé)。但是調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)干部在對(duì)依法治國(guó)的認(rèn)識(shí)上還存在高度不夠、主體性不強(qiáng)等問題。一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于要用法治來規(guī)范和限制自己的權(quán)力、把自己裝進(jìn)法律的框子里沒有明確的認(rèn)識(shí)，還只是被動(dòng)地接受法律，認(rèn)為法律只是用來為領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)的，在日常工作中還是習(xí)慣于人治，沒有自覺地意識(shí)到自身就是一個(gè)法律執(zhí)行主體。

（二）學(xué)法普法“常規(guī)化”，但效果不突出。新世紀(jì)以來，上海市在學(xué)法普法上逐步實(shí)現(xiàn)了從原來的“零碎化”到“常規(guī)化”的轉(zhuǎn)型。2012年10月，上海市在全國(guó)率先制定貫徹落實(shí)黨中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作意見》的措施，提出了領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法工作的主要內(nèi)容、基本制度、具體實(shí)踐、方式方法及組織領(lǐng)導(dǎo)。市依法治市辦、市法宣辦著眼提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維能力，每年舉辦系列“浦江法治論壇”。市司法局還每年與市公務(wù)員局聯(lián)合編撰公務(wù)員依法行政培訓(xùn)教材，開展行政執(zhí)法人員培訓(xùn)和考試。上海市各委辦局和各單位積極開展“法律進(jìn)機(jī)關(guān)”工作，各區(qū)縣普遍開展領(lǐng)導(dǎo)干部旁聽法院庭審、出庭應(yīng)訴、法律考試、網(wǎng)上學(xué)法等工作。但是學(xué)法普法效果并不突出，主要原因在于學(xué)法普法與領(lǐng)導(dǎo)干部用法和依法辦事是“兩張皮”，學(xué)的很多法律在工作中用不上，工作中迫切需要的法律由于沒有硬杠杠和硬要求，學(xué)習(xí)也是囫圇吞棗，導(dǎo)致很多領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法律知識(shí)的掌握只是皮毛，沒有領(lǐng)會(huì)法律真正的內(nèi)涵。此外，雖然很多單位都把學(xué)法普法納入到中心組學(xué)習(xí)之中，但是不與本單位工作聯(lián)系起來就難以取得實(shí)際效果。總之，目前的學(xué)法普法主要還是一種外在需求，缺乏內(nèi)在的學(xué)習(xí)動(dòng)力和學(xué)習(xí)壓力。

（三）依法辦事“全面鋪開”，但滲透的廣度和深度不夠。新世紀(jì)以來，上海市全面推廣依法治市和依法辦事。2011年市政府編制了《上海市依法行政十二五規(guī)劃》，2013年出臺(tái)了《關(guān)于2013年至2017年本市進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)的意見》。2014年市委出臺(tái)《法治上海三年行動(dòng)計(jì)劃》。但是，很多領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治的認(rèn)識(shí)只是停留在學(xué)習(xí)上，沒有把法治與具體工作實(shí)際結(jié)合起來，法治在人們的視野中只是一個(gè)專業(yè)的東西，人們?cè)谌粘Ｉ?、工作中沒有感覺到法治是像空氣和水一樣必需的東西，在實(shí)踐中人們對(duì)法治的需求，無論是直接的還是間接的，都不是很強(qiáng)烈。而且，法治思維和依法辦事向政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的滲透程度也不夠，在一般情況下，領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部不會(huì)討論法治問題，各項(xiàng)工作本身和法治關(guān)聯(lián)度不夠。

（四）領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)“有舉措”，但班子結(jié)構(gòu)和干部激勵(lì)導(dǎo)向有欠缺。為了加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，上海市委在全國(guó)率先推出了領(lǐng)導(dǎo)干部到市人大法工委掛職以增強(qiáng)法治素養(yǎng)的具體制度，一批領(lǐng)導(dǎo)干部在擔(dān)任各區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)干部之前都在市人大法工委掛職鍛煉。目前在上海市各區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)干部中，已經(jīng)擁有一批有法律學(xué)習(xí)或法律工作背景的領(lǐng)導(dǎo)干部，他們?cè)陬I(lǐng)導(dǎo)班子隊(duì)伍結(jié)構(gòu)中發(fā)揮了“鯰魚”作用，改善了班子結(jié)構(gòu)，推動(dòng)了整個(gè)班子的法治意識(shí)和法治思維建設(shè)。但是有了法律知識(shí)不等于有了法律信仰，學(xué)了法之后并不必然就會(huì)自動(dòng)遵法守法，所以法律的實(shí)施離不開法律實(shí)施環(huán)境的建構(gòu)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于能夠激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格依法辦事的外在環(huán)境還沒有形成，外在的激勵(lì)機(jī)制還沒有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)?nèi)心遵法守法進(jìn)行有效的約束，法律知識(shí)與法律信仰和法律行為之間還沒有建立起有機(jī)的聯(lián)系，因而還不能說在領(lǐng)導(dǎo)班子中配備了幾位學(xué)法律出身的干部就一定能推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)班子依法辦事。

二、提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法治國(guó)能力水平需要把握的幾對(duì)關(guān)系

（一）法治與權(quán)力的關(guān)系。法治限制權(quán)力，保障公民權(quán)利，法治要求政府是有限政府。法治要求領(lǐng)導(dǎo)干部依法用權(quán)，依法限權(quán)，職責(zé)法定，權(quán)力法定，法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為，把權(quán)力納入到法治的軌道中，裝進(jìn)法律的框架中。但是在現(xiàn)實(shí)政治生活中，部分領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于用權(quán)力取代法治，不是讓權(quán)力在法律之內(nèi)，而是在法律之外或之上，更沒有想到要用法治限制權(quán)力。長(zhǎng)期以來，權(quán)力是通過非法治的渠道或者法治化程度比較低的方式來運(yùn)行。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部做決策、決定一定要養(yǎng)成按照法治、法規(guī)、法紀(jì)的方式來辦事的習(xí)慣，一定要改變“紅頭、白頭、黑頭、口頭、筆頭”這種完全按照行政化來推動(dòng)的格局。在提高領(lǐng)導(dǎo)干部依法治國(guó)能力水平的過程中，權(quán)力的邊界要清楚，在權(quán)力邊界范圍之內(nèi)可以使用權(quán)力，但也要依法依規(guī)使用權(quán)力。在權(quán)力范圍之外，不能越權(quán)，更不能違法。

（二）法治與政治體系的關(guān)系?，F(xiàn)代政治體系一般包括立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)三大部分。法治作為一種過程、結(jié)果和狀態(tài)，需要政治體系的各個(gè)組成部分都納入法治軌道，按照法治方式運(yùn)作。依法治國(guó)在上海全面鋪開，但是滲透的廣度和深度不夠，主要原因就在于沒有處理好法治與政治體系的關(guān)系，沒有把政治體系納入到法治的軌道中來。以法治推進(jìn)政治體系建設(shè)還有較長(zhǎng)的路程，具體而言，在立法方面：一是在一些領(lǐng)域沒有法律，領(lǐng)導(dǎo)干部遇到事情想找法的時(shí)候找不到法，立法方面還是存在一定的空白；二是有些法律部門利益化色彩過濃，制定出來的法律不是良法善法，不具有可操作性。在執(zhí)法方面，由于法治環(huán)境沒有完全建立起來，法律本身不完善，有些法律之間還互相沖突，造成執(zhí)法部門執(zhí)法困難。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部覺得用法律手段和法治方式難以取得執(zhí)法效果時(shí)，就很容易直接用行政手段代替法治來進(jìn)行執(zhí)法。

（三）法治與政治生態(tài)的關(guān)系。政治生態(tài)是一個(gè)地方政治生活現(xiàn)狀以及政治發(fā)展環(huán)境的集中反映，是黨風(fēng)、政風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣的綜合體現(xiàn)。法治領(lǐng)域的政治生態(tài)就是法治環(huán)境，加強(qiáng)法治領(lǐng)域的政治生態(tài)建設(shè)就是要加強(qiáng)法治環(huán)境建設(shè)。如果有了良好的法治環(huán)境，由法治環(huán)境建構(gòu)起來的制度和規(guī)則給個(gè)人傳遞的信息就是遵法守法，敬法畏法，依法辦事，就會(huì)約束個(gè)人把自己的行為納入到法治的軌道中來，而如果法治環(huán)境沒有建立起來，個(gè)人在理解環(huán)境并與環(huán)境持續(xù)互動(dòng)的過程中就會(huì)產(chǎn)生找關(guān)系、找門路解決問題甚至違法解決問題等觀念和行為。上面提到的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于依法治國(guó)認(rèn)識(shí)的高度不夠、主體性不強(qiáng)、滲透程度不夠、學(xué)法普法效果不突出等問題，都可以納入到法治環(huán)境的角度來解釋，都是由于沒有建立起一個(gè)優(yōu)良的法治環(huán)境。

（四）法治與文化傳統(tǒng)的關(guān)系。中國(guó)傳統(tǒng)政治是“皇權(quán)不下縣，縣下行自治”。縣以下自治的主要資源是倫理道德資源，宗族家庭結(jié)構(gòu)強(qiáng)化了倫理道德資源的治理功能。每個(gè)人都生活在一個(gè)大家庭中間，用倫理道德規(guī)范自己的行為，倫理道德成為鄉(xiāng)村治理資源。最為關(guān)鍵的是，在傳統(tǒng)政治禮教之下，以道德倫理判案，以宗族家規(guī)處理宗族范圍之內(nèi)的事項(xiàng)，不需要法律和律師。中國(guó)傳統(tǒng)文化限制了法治，而這種傳統(tǒng)文化雖然在新中國(guó)成立之后被打碎了，但其作為一種非正式約束依然存在，潛移默化于領(lǐng)導(dǎo)干部的行為之中，從而成了領(lǐng)導(dǎo)干部依法治國(guó)能力水平不夠的一個(gè)重要原因，也造成了很多領(lǐng)導(dǎo)干部在依法治國(guó)上有知識(shí)沒信仰，處于“兩張皮”狀態(tài)。

三、提升領(lǐng)導(dǎo)干部依法治國(guó)能力水平的激勵(lì)機(jī)制

（一）組織激勵(lì)。第一，在干部培訓(xùn)方面，要進(jìn)行精準(zhǔn)化培訓(xùn)，從“漫灌”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗喂唷?，把培?xùn)與實(shí)際工作緊密結(jié)合起來。首先，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一定要通過培訓(xùn)熟練掌握和精通自身工作所需要的各項(xiàng)法律法規(guī)，杜絕需要用法的時(shí)候卻不知法的狀況。其次，在培訓(xùn)的案例教學(xué)過程中，要選擇一些與領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)際工作密切相關(guān)的國(guó)內(nèi)外正面或反面案例進(jìn)行教育，這樣使領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際工作中碰到問題的時(shí)候能夠想到這些案例，并把它運(yùn)用到工作實(shí)踐中去。第二，在干部考核方面，要改革干部考核方式。首先，在干部考核中要把依法治國(guó)能力水平納入考核范圍，在德、能、勤、績(jī)、廉上加個(gè)“法”，通過法治考核來對(duì)干部進(jìn)行激勵(lì)和約束，實(shí)現(xiàn)干部依法履職的長(zhǎng)期性和常態(tài)化。其次，把干部考核區(qū)分為選拔任用考核和年度履職考核。在選拔任用考核中把那些具有法律學(xué)習(xí)或工作背景、法治思維和法治意識(shí)強(qiáng)的干部選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位中來。在年度履職考核中考察干部年度范圍內(nèi)依法履職狀況，并對(duì)其進(jìn)行評(píng)分和評(píng)價(jià)。第三，在領(lǐng)導(dǎo)班子配備中，要建立有法治思維和法治意識(shí)的班子結(jié)構(gòu)。首先，要讓有法律背景的干部在領(lǐng)導(dǎo)班子中起“鯰魚作用”。從這個(gè)方面看，政法部門的干部除了做好本職工作之外，還要向其它部門輸送法治型干部。其次，要培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)班子的法治思維和法治意識(shí)，還要發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的民主集中制建設(shè)，在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部實(shí)行民主討論、民主決策。再次，在配備領(lǐng)導(dǎo)干部的過程中把具有法治思維和法治意識(shí)的干部選拔上來。一方面對(duì)擬提任的干部要進(jìn)行法治考試，其中包括憲法考試和與工作相關(guān)法律法規(guī)的考試，考試不通過不納入擬提任范圍。另一方面通過派領(lǐng)導(dǎo)干部到人大和司法機(jī)關(guān)掛職的方式來增強(qiáng)干部的法治思維和法治意識(shí)。

（二）制度激勵(lì)。第一，在立法方面。要消滅法律“空白點(diǎn)”，讓領(lǐng)導(dǎo)干部在施政過程中需要用法的時(shí)候能夠找到法，讓領(lǐng)導(dǎo)干部有法可依，而不是無法可循，轉(zhuǎn)向人治。要通過立法和修改法律消滅現(xiàn)有法律的“真空地帶”和“灰色地帶”，解決法律法規(guī)不夠完善的問題，尤其要解決一些法律法規(guī)之間相互沖突的問題。立法過程中要加大人大的立法主導(dǎo)權(quán)，減少部門立法，去除法律中的部門利益痕跡。尤其在立法過程中要注意處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問題，市場(chǎng)和社會(huì)能夠解決的問題就不需要政府來承擔(dān)。此外，要把人大作為培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和法治意識(shí)的重要場(chǎng)所，而不是領(lǐng)導(dǎo)干部退休之后進(jìn)行組織安排的去處。要制定《行政組織法》，通過法律形式規(guī)定行政責(zé)任的個(gè)人性權(quán)力清單，使行政負(fù)責(zé)人的個(gè)人權(quán)力邊界清楚，為依法用權(quán)限定了范圍，也解決了行政權(quán)力過于集中的問題。第二，在執(zhí)法和司法方面。各級(jí)執(zhí)法部門要普遍建立法律顧問制度。具體包括三個(gè)層面：第一個(gè)層面是政府部門建立法律顧問團(tuán)，實(shí)施重大決策法律顧問制度，重大決策時(shí)應(yīng)進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；第二個(gè)層面是推進(jìn)政府部門購(gòu)買法律服務(wù)，比如把律師團(tuán)隊(duì)設(shè)在信訪窗口，讓律師直接幫助訪民解決所涉及的法律問題；第三個(gè)層面是當(dāng)依法治國(guó)與群眾的目前利益相沖突的時(shí)候，要在法治框架中解決問題。一方面要完善執(zhí)法程序，推行執(zhí)法全過程記錄制度，還要規(guī)范執(zhí)法部門的執(zhí)法自由裁量權(quán)。另一方面，要杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部把法院當(dāng)成政府下屬部門的現(xiàn)象，嚴(yán)格遵守當(dāng)事人的各項(xiàng)權(quán)益，包括聽證權(quán)、復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)等。第三，在司法方面。要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部依法施政狀況的監(jiān)督檢查，建立公開透明的監(jiān)督機(jī)制。要加大責(zé)任追究機(jī)制，建立倒查上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的重點(diǎn)責(zé)任追究機(jī)制。在信訪案件中，法院做出判決之后，領(lǐng)導(dǎo)干部要尊重法院判決，不能在接訪過程中修改或否定法院判決。領(lǐng)導(dǎo)干部在接訪過程中也不能隨便進(jìn)行包案。

（三）行為激勵(lì)。具體而言，通過在具體事務(wù)上改變行為方式和工作方式，在法治思維和法治程序指導(dǎo)下開展工作，工作取得實(shí)際成效之后，就能夠?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)依法施政形成正向激勵(lì)，然后在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行滾雪球，形成正向循環(huán)，最終在不同層級(jí)工作中都實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)?？梢栽诹⒎ā⑿姓?、司法、守法四個(gè)環(huán)節(jié)中找若干個(gè)能夠牽一發(fā)而動(dòng)全身的突破點(diǎn)，如把信訪、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督等領(lǐng)域作為突破口來進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部依法治國(guó)的行為激勵(lì)，等等。

作者胡華忠系復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院黨委書記、副研究員，肖存良系復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、復(fù)旦大學(xué)統(tǒng)戰(zhàn)理論研究基地研究員

責(zé)任編輯：劉 捷