不忘初心，為城市居民住有所居作出新貢獻(xiàn)
——關(guān)于深化我國(guó)住房公積金制度改革的思考

文/沈正超

建立住房公積金制度的“初心”是什么？在紀(jì)念改革開(kāi)放四十周年的時(shí)候，重溫我國(guó)住房公積金制度建立的過(guò)程，以新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想方法剖析當(dāng)前我國(guó)住房發(fā)展中存在的新情況新問(wèn)題，對(duì)于深化住房公積金制度改革具有重要的意義。

一、 住房公積金制度的歷史貢獻(xiàn)

上海是我國(guó)住房公積金制度的誕生地。1991年，上海市人大通過(guò)的《上海市住房制度改革實(shí)施方案》提出，建立住房公積金制度，實(shí)現(xiàn)住房資金的良性循環(huán)，加快解決住房困難，改善市民居住條件。1994年，國(guó)務(wù)院在全面推行住房公積金制度的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中指出：住房制度改革，其根本目的是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房商品化、社會(huì)化，加快住房建設(shè)，改善居住條件，滿足城鎮(zhèn)居民不斷增長(zhǎng)的住房需求。二十七年來(lái)，住房公積金制度在改革中不斷踐行“解決住房困難，改善居住條件，滿足居住需求”的“初心”，為解決我國(guó)城鎮(zhèn)居民的住房問(wèn)題作出了巨大的歷史貢獻(xiàn)。

（一）建立了由國(guó)家、單位和個(gè)人共同分擔(dān)的住房貨幣化分配和解困房建設(shè)籌資機(jī)制，推動(dòng)了住房制度改革和保障性住房建設(shè)

住房制度改革之前，我國(guó)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的福利分房制度，城鎮(zhèn)職工住房由政府統(tǒng)包。由于財(cái)政困難，造成住房建設(shè)投資不足，住宅竣工面積不斷下降，居民住房困難十分突出。住房公積金制度的建立，打破了住房投資由政府統(tǒng)包的格局，通過(guò)“國(guó)家支持一部分、單位補(bǔ)貼一部分、個(gè)人合理分擔(dān)一部分”，建立了國(guó)家、單位和個(gè)人三位一體共同分擔(dān)的住房貨幣化分配和建房籌資機(jī)制，為城市住房建設(shè)和職工購(gòu)房提供了穩(wěn)定的資金支持。根據(jù)《全國(guó)住房公積金2017年年度報(bào)告》，截至2017年底，全國(guó)累計(jì)歸集住房公積金124845億元；2010-2017年，累計(jì)向373個(gè)保障性住房建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)放建設(shè)貸款872億元，有力地推動(dòng)了住房制度改革和保障性住房建設(shè)。

（二）形成了以提高個(gè)人支付能力為目的的住房資金積累機(jī)制，拉動(dòng)了住房消費(fèi)

住房制度改革前，職工的工資收入中沒(méi)有住房消費(fèi)含量。住房公積金制度建立后，以工資形式建立職工個(gè)人賬戶，專項(xiàng)儲(chǔ)蓄，定向使用，職工家庭收入結(jié)構(gòu)中有了穩(wěn)定的住房工資含量，日積月累，增強(qiáng)了職工家庭住房消費(fèi)能力。據(jù)《全國(guó)住房公積金2017年年度報(bào)告》，2017年，全國(guó)新開(kāi)戶職工21828.28萬(wàn)人，年末全國(guó)實(shí)有繳存職工13727.22萬(wàn)人，當(dāng)年繳存額18726.74億元，提取額12729.80億元，其中用于住房消費(fèi)10118.95億元，有效拉動(dòng)了住房消費(fèi)，促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展。

（三）建立了住房公積金個(gè)人購(gòu)房融資機(jī)制，帶動(dòng)了住房金融業(yè)的發(fā)展

根據(jù)資料，1992年5月，上海發(fā)放了第一筆住房公積金個(gè)人購(gòu)房貸款。在此之前，我國(guó)尚未開(kāi)展個(gè)人購(gòu)房融資業(yè)務(wù)，住房公積金個(gè)人購(gòu)房貸款的發(fā)放，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)個(gè)人住房貸款和政策性住房貸款的先河，此后，住房公積金個(gè)人購(gòu)房貸款規(guī)模不斷擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，全國(guó)發(fā)放住房公積金個(gè)人貸款254.76萬(wàn)筆，共計(jì)9534.85億元，2017年末全國(guó)累計(jì)發(fā)放住房公積金個(gè)人貸款3082.57萬(wàn)筆，共計(jì)75602.83億元，帶動(dòng)了我國(guó)住房金融業(yè)的發(fā)展。

二、 新時(shí)代我國(guó)城市居住面臨的新問(wèn)題

住房公積金制度建立的二十七年，是改革開(kāi)放的二十七年，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成功轉(zhuǎn)換的二十七年，是我國(guó)城市建設(shè)飛速發(fā)展的二十七年，也是絕大多數(shù)市民居住條件發(fā)生翻天覆地變化的二十七年。隨著我國(guó)改革開(kāi)放邁入深水區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，城市居住出現(xiàn)了一系列新的矛盾和問(wèn)題。

（一）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新市民居住困難日益突出

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是黨中央國(guó)務(wù)院為推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展作出的重大戰(zhàn)略部署。近年來(lái)，隨著全國(guó)新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平快速提高。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2017年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口81347萬(wàn)人，比2016年末增加2049萬(wàn)人，比2012年末增加10165萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率58.52%。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，成為城市“新市民”一族。由于新市民進(jìn)入城市時(shí)間短，就業(yè)不穩(wěn)定，相對(duì)經(jīng)濟(jì)狀況差，加之城市戶籍制度的限制，他們中的大多數(shù)人未被納入城市住房保障體系，居住困難成為他們家庭生活中最大的問(wèn)題。

（二）房?jī)r(jià)不斷上漲，市民改善住房條件的愿望得不到充分的滿足

十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟的住房制度改革解決了大多數(shù)城市居民住房“有沒(méi)有”的問(wèn)題，城鎮(zhèn)居民的居住狀況得到了明顯的改善，據(jù)有關(guān)資料，2016年末，我國(guó)城市人均居住建筑面積達(dá)到36.6平方米，比二十世紀(jì)九十年代初翻了一番。隨著生活水平的提高，城市居民希望改善居住條件的愿望日益迫切。但是由于近年來(lái)各城市商品房房?jī)r(jià)普遍上漲，有的城市房?jī)r(jià)上漲幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出居民收入提高幅度，改善住房條件成為城市居民“可望不可及”的永久企盼。

（三）連續(xù)的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，加重了住房公積金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管控難度

近年來(lái)，為實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展目標(biāo)，國(guó)家和地方政府連續(xù)采取了一系列調(diào)控措施。作為政策性住房金融的組成部分，住房公積金在宏觀調(diào)控中也發(fā)揮了重要作用。連續(xù)多年忽而降低公積金個(gè)貸利率，放寬公積金個(gè)貸政策，忽而收緊公積金限購(gòu)政策，嚴(yán)格貸款審核，擾亂了市民住房消費(fèi)預(yù)期，造成了市場(chǎng)的劇烈波動(dòng)。據(jù)《全國(guó)住房公積金年度報(bào)告》披露，2014年，除東部地區(qū)沿海少數(shù)城市外，全國(guó)各省公積金資金普遍處于寬松狀態(tài)。2015年，國(guó)家要求加大公積金支持個(gè)貸力度，各地紛紛放寬公積金個(gè)貸政策，當(dāng)年全國(guó)公積金個(gè)貸率比上一年大增11.91個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到80.80%。2016年，各地繼續(xù)執(zhí)行寬松的個(gè)貸政策，年末個(gè)貸率繼續(xù)上升至88.84%，許多城市個(gè)貸率達(dá)到100%以上，公積金資金流動(dòng)性普遍緊張。2017年，在“去杠桿”政策指導(dǎo)下，各地相繼收緊公積金個(gè)貸政策，年末，全國(guó)公積金個(gè)貸率下降1.57個(gè)百分點(diǎn)，許多城市轉(zhuǎn)而出現(xiàn)流動(dòng)性過(guò)剩。隨市場(chǎng)波動(dòng)產(chǎn)生公積金資金的大進(jìn)大出，客觀上增加了住房公積金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管控的難度。

（四）互聯(lián)網(wǎng)、信息化技術(shù)的發(fā)展，暴露出公積金管理、服務(wù)中的“短板”與不足

當(dāng)今時(shí)代是科技革命引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智能化為代表的信息技術(shù)正極大地改變著人們的日常生活和傳統(tǒng)觀念。相較之下，住房公積金的管理和服務(wù)很大程度還停留在制度建設(shè)初期的模式。以城市為主的核算方式阻礙了住房公積金的合理流動(dòng)，增加了流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率；以管理機(jī)構(gòu)為中心的管理模式加重了用戶辦事難度與成本；以傳統(tǒng)管理手段為主的管理模式降低了住房公積金管理效率和服務(wù)水平；等等。這一切，只有通過(guò)制度改革和科技進(jìn)步加以解決。

三、新時(shí)代住房公積金制度的新作為

黨中央一直高度重視住房問(wèn)題，關(guān)心住房公積金制度改革，十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》提出：“建立公開(kāi)規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制。”黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出：“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。住房公積金制度必須在實(shí)現(xiàn)“讓全體人民住有所居”目標(biāo)的過(guò)程中再有新作為，再作新貢獻(xiàn)。

（一）明確新定位，強(qiáng)化公積金的互助功能

現(xiàn)行《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定：住房公積金是指國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》還規(guī)定：職工提取公積金，主要用于購(gòu)買、建造、翻建大修自住住房；償還購(gòu)房貸款本息；負(fù)擔(dān)超出家庭工資收入規(guī)定比例的房租等。實(shí)際情況是，截至2017年末，繳存公積金的職工中54.69%是國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位。在公積金的使用上，職工繳納的公積金除提取外，主要用于發(fā)放個(gè)人購(gòu)房貸款。2017年，全國(guó)用于發(fā)放公積金個(gè)貸資金9534.85億元，占當(dāng)年全國(guó)公積金繳存額的50.92%。筆者不認(rèn)同社會(huì)上把公積金說(shuō)成“富人俱樂(lè)部”或“窮幫富”的觀點(diǎn)，但事實(shí)是，《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定的“強(qiáng)制儲(chǔ)存”和“互助功能”沒(méi)有得到很好的體現(xiàn)，大部分民營(yíng)企業(yè)職工、單位經(jīng)濟(jì)效益差的職工或新市民沒(méi)有按規(guī)定繳存住房公積金，大部分經(jīng)濟(jì)條件差的職工不能利用公積金購(gòu)買住房，改善住房條件。目前《住房公積金管理?xiàng)l例》正在修訂中，建議新的《住房公積金管理?xiàng)l例》應(yīng)進(jìn)一步體現(xiàn)公積金繳存的強(qiáng)制性和使用的互助性。只有強(qiáng)制性地把全體職工納入公積金制度，并且對(duì)居住困難和確實(shí)需要改善住房條件的職工實(shí)行傾斜政策，才能真正體現(xiàn)住房公積金解決職工居住困難、改善居住條件的建制初衷。

（二）完善新機(jī)制，進(jìn)一步改進(jìn)繳存、提取和個(gè)貸政策

改進(jìn)繳存提取個(gè)貸政策是實(shí)現(xiàn)住房公積金“互助性”制度功能的重要保證。筆者認(rèn)為，有必要針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新情況改進(jìn)以下公積金繳存、提取和個(gè)貸政策。

1．實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的繳存政策，努力擴(kuò)大繳存覆蓋面。進(jìn)一步明確住房公積金的繳存范圍，改變只為城鎮(zhèn)戶籍職工繳存公積金（不為農(nóng)村戶籍職工繳存公積金）的狀況，所有城鎮(zhèn)企業(yè)職工，不論戶籍狀況如何，都應(yīng)被納入公積金繳交范圍，做到應(yīng)繳盡繳。特別要解決好長(zhǎng)期在城市工作、居住，有穩(wěn)定職業(yè)的非公有制企業(yè)職工和新市民的公積金繳交問(wèn)題。要鼓勵(lì)有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)來(lái)源的個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者自愿繳存公積金。同時(shí)，實(shí)行相對(duì)靈活的繳存政策，對(duì)于按規(guī)定繳交公積金有困難的企業(yè)，應(yīng)允許適當(dāng)降低繳存比例或繳存額，待企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況改善后再予以補(bǔ)繳。

2．放寬提取使用政策，多途徑支持住房消費(fèi)。逐步放寬公積金提取使用政策是進(jìn)一步發(fā)揮住房公積金制度功能的大勢(shì)所趨。近年來(lái)，按照國(guó)家鼓勵(lì)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的政策導(dǎo)向，公積金管理機(jī)構(gòu)放寬了住房租賃提取公積金政策，受到了繳存職工的歡迎。要進(jìn)一步研究滿足買不起房的繳存職工提取公積金用于改善住房條件的其他相關(guān)政策，如支付物業(yè)管理費(fèi)等，減輕職工住房消費(fèi)的壓力。

3．堅(jiān)持差別化的個(gè)貸政策，支持中低收入職工購(gòu)買自住住房。發(fā)放個(gè)人購(gòu)房貸款是公積金住房金融功能之一。要遵循“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”原則，堅(jiān)持“差別化”個(gè)貸政策，支持中低收入職工購(gòu)買自住住房。筆者認(rèn)為，“差別化”應(yīng)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是利率的差別化；二是首付比例的差別化；三是個(gè)貸最高額度的差別化。堅(jiān)持差別化的個(gè)貸政策有利于將有限的公積金資金用于支持以自住和改善為目的的購(gòu)房，真正發(fā)揮公積金“?；?，促改善”的作用。

（三）推行新體制，加快推進(jìn)住房公積金政策性金融機(jī)構(gòu)改革

十八屆三中全會(huì)提出“建立政策性住房金融機(jī)構(gòu)”的要求，這是更好地發(fā)揮公積金互助性功能、管控好公積金系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、提高公積金管理效率的重要舉措，應(yīng)在統(tǒng)一思想的基礎(chǔ)上加快推進(jìn)公積金政策性住房金融機(jī)構(gòu)改革。因此，提出以下建議：

1．設(shè)立國(guó)家住房公積金銀行，統(tǒng)一全國(guó)住房公積金管理。

2．國(guó)家住房公積金銀行由國(guó)家財(cái)政出資，各地公積金管理機(jī)構(gòu)以公積金增值收益入股，成為國(guó)家住房公積金銀行的成員單位，參與國(guó)家住房公積金經(jīng)營(yíng)決策和利益分配。

3．國(guó)家住房公積金銀行負(fù)責(zé)制定住房公積金存貸款政策，協(xié)調(diào)地方公積金資金調(diào)劑使用；各地住房公積金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本地住房公積金存貸、提取使用和風(fēng)險(xiǎn)管理。

4．建立開(kāi)放的資金管理機(jī)制，地方住房公積金管理中發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可通過(guò)國(guó)家住房公積金銀行在行業(yè)內(nèi)調(diào)劑資金，全國(guó)住房公積金出現(xiàn)大規(guī)模系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可通過(guò)與人民銀行、金融市場(chǎng)的銜接防控風(fēng)險(xiǎn)，確保住房公積金資金安全。

（四）運(yùn)用新手段，打造面向新時(shí)代的智慧公積金

信息化、智能化時(shí)代的到來(lái)，對(duì)公積金的管理、服務(wù)提出了新的挑戰(zhàn)。要充分依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，加快開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)合理、技術(shù)先進(jìn)、操作簡(jiǎn)便、安全可靠的綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)。要著力打造好住房公積金管理、服務(wù)的“三個(gè)平臺(tái)”：

1.綜合業(yè)務(wù)平臺(tái)，將住房公積金以及與各銀行相關(guān)業(yè)務(wù)納入平臺(tái)統(tǒng)一管理；

2.高效便捷的綜合服務(wù)平臺(tái)，要加快引入人臉識(shí)別、移動(dòng)支付、遠(yuǎn)程服務(wù)等技術(shù)，改進(jìn)住房公積金的服務(wù)；

3.以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的決策支持平臺(tái)，為加強(qiáng)住房公積金管理和科學(xué)決策提供有力支持，打造面向新時(shí)代的智慧公積金。

誕生于住房制度改革中的住房公積金制度只有在深化住房制度改革中認(rèn)清新形勢(shì)、樹立新目標(biāo)，才能不忘初心，勇敢地承擔(dān)起改善人民住房條件的新使命，為實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的“使全體人民住有所居”目標(biāo)作出新的貢獻(xiàn)。