民國(guó)時(shí)期政府控制與私立大學(xué)自治的博弈

宋小勤

三門(mén)峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院公共教學(xué)部，河南三門(mén)峽，472000

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民國(guó)時(shí)期政府控制與私立大學(xué)自治的博弈

宋小勤

三門(mén)峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院公共教學(xué)部，河南三門(mén)峽，472000

摘要：以民國(guó)政府與私立大學(xué)的關(guān)系為線索，論述了政府從法律、財(cái)政層面給予私立大學(xué)政策、經(jīng)濟(jì)方面的支持，同時(shí)在行政層面對(duì)其辦學(xué)目的、辦學(xué)資格、辦學(xué)條件等方面控制其發(fā)展。為了抵制政府的過(guò)度控制，私立大學(xué)采取各種措施保持自身的獨(dú)立性，堅(jiān)持以服務(wù)社會(huì)為宗旨的辦學(xué)模式，在辦學(xué)定位、專(zhuān)業(yè)設(shè)置和組織管理等方面表現(xiàn)出了鮮明的特色，為當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。最后指出政府與私立大學(xué)在博弈中取得了“雙贏”，這對(duì)當(dāng)前處于轉(zhuǎn)型期的民辦高等教育的改革與發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：民國(guó)時(shí)期；政府；私立大學(xué)；控制；自治

民國(guó)時(shí)期，私立大學(xué)對(duì)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。相對(duì)于公立大學(xué)，私立大學(xué)的發(fā)展具有更大的獨(dú)立性，但與政府仍然有著密切的關(guān)系。一方面政府努力加強(qiáng)對(duì)私立大學(xué)的管理和控制，同時(shí)又對(duì)其進(jìn)行扶持；另一方面私立大學(xué)在竭力保持自身獨(dú)立性的同時(shí)又主動(dòng)或被動(dòng)地尋求政府的支持。因此，政府在私立大學(xué)的發(fā)展過(guò)程中具有重要的作用。

以往的學(xué)者在研究民國(guó)時(shí)期私立大學(xué)時(shí)，往往將重點(diǎn)放在私立大學(xué)內(nèi)部，對(duì)其與政府的關(guān)系很少提到。本文擬從民國(guó)時(shí)期政府與私立大學(xué)的關(guān)系入手，深入分析雙方的博弈，希圖發(fā)現(xiàn)其中的規(guī)律，以便為當(dāng)前民辦高等教育的改革與發(fā)展提供參考。

1民國(guó)政府方面

中國(guó)真正意義上的私立大學(xué)產(chǎn)生于晚清時(shí)期，清政府對(duì)私立大學(xué)采取了放任自流的態(tài)度，客觀上阻礙了私立大學(xué)的發(fā)展，這種情況在民國(guó)成立以后有了改變。民國(guó)時(shí)期，北洋政府和南京政府都對(duì)私立大學(xué)采取既扶持又控制的政策，積極參與私立大學(xué)的發(fā)展。采取的措施主要有以下三個(gè)層面。

1.1法律層面：制定法律，規(guī)范辦學(xué)

在民國(guó)建立之初，教育部于1912年制定了針對(duì)高等教育的法律《大學(xué)令》，第11條明確規(guī)定，“私人或私法人亦得設(shè)立大學(xué)”[1]，這在法律上肯定了私立大學(xué)的地位?！洞髮W(xué)令》還明確了私立大學(xué)的法律地位和公立大學(xué)完全平等。隨后，另一部關(guān)于私立高等教育的《私立大學(xué)規(guī)程》出臺(tái)，在這部法律中，對(duì)其辦學(xué)目的、學(xué)校名稱(chēng)、具體位置、學(xué)生定額、經(jīng)費(fèi)和維持方法等方面都作了詳細(xì)的規(guī)定，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)近代私立大學(xué)法制化建設(shè)的第一步。1927年南京國(guó)民政府成立以后，繼續(xù)加強(qiáng)了關(guān)于私立大學(xué)的法制建設(shè)，制定了詳細(xì)的針對(duì)私立大學(xué)的法律，要求各私立大學(xué)按照法律規(guī)定辦學(xué)，這便是南京國(guó)民政府制定更為詳細(xì)的《私立學(xué)校規(guī)程》。這些法律對(duì)私立學(xué)校的各個(gè)方面都作出了嚴(yán)格的規(guī)定，使私立大學(xué)辦學(xué)有法可依。政府對(duì)私立大學(xué)辦學(xué)的各個(gè)方面作出明確規(guī)定，促使私立大學(xué)在師資力量、行政管理、辦學(xué)資金、學(xué)生管理等方面具備大學(xué)教育所需的基本條件，促使各校努力提高辦學(xué)質(zhì)量，與公立大學(xué)開(kāi)展良性競(jìng)爭(zhēng)，在發(fā)展中逐步樹(shù)立私立大學(xué)的形象。

1.2行政層面：加強(qiáng)控制，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)

立法只是政府對(duì)私立大學(xué)干預(yù)的依據(jù)，更為具體的管理措施主要還在行政層面。民國(guó)時(shí)期，政府對(duì)私立大學(xué)管理的第一步是立案制度。立案是政府對(duì)私立大學(xué)是否符合辦學(xué)資格的審查制度。在政府立案意味著獲得承認(rèn)，擁有合法的辦學(xué)資格。立案制度可以保證私立大學(xué)具備最基本的辦學(xué)條件，防止濫竽充數(shù)。從1912年到1927年，經(jīng)過(guò)教育部立案的私立高等教育機(jī)構(gòu)有山西山右大學(xué)、平民大學(xué)、中法大學(xué)等20余所，其中協(xié)和醫(yī)科大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)等影響深遠(yuǎn)，同時(shí)也有明德大學(xué)、吳淞中國(guó)公學(xué)等開(kāi)辦幾年以后就銷(xiāo)聲匿跡的短命大學(xué)。南京國(guó)民政府建立以后，對(duì)私立大學(xué)采取更為嚴(yán)格的管理制度，明確要求私立大學(xué)必須由教育部核準(zhǔn)立案后方能合格。南京國(guó)民政府還對(duì)私立大學(xué)的辦學(xué)主要指標(biāo)制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，例如“私立大學(xué)至少要下設(shè)三個(gè)系部”[2]。另外一個(gè)行政手段是從根本上改造私立大學(xué)，變私立大學(xué)為公立大學(xué)，一些著名的私立大學(xué)如廈門(mén)大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)在三四十年代先后由私立大學(xué)改為國(guó)立大學(xué)。

1.3財(cái)政層面：雪中送炭，提供資助

民國(guó)時(shí)期的私立大學(xué)在發(fā)展過(guò)程中始終面臨著經(jīng)費(fèi)不足的困擾，經(jīng)費(fèi)不足嚴(yán)重制約了其發(fā)展。舊中國(guó)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)落后、戰(zhàn)亂不斷，私立大學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)十分薄弱。在這種情況下，政府對(duì)私立大學(xué)的資金幫助對(duì)私立大學(xué)的發(fā)展和壯大起到了雪中送炭的關(guān)鍵作用。這些資金幫助是多種形式的，主要包括以下幾個(gè)方面：(1)提供免費(fèi)的辦學(xué)土地。廈門(mén)大學(xué)、中國(guó)公學(xué)、焦作工學(xué)院、華北大學(xué)等私立大學(xué)的校園都是免費(fèi)從政府取得的。(2)稅收減免。南京國(guó)民政府時(shí)期私立大學(xué)從國(guó)外進(jìn)口的教學(xué)用品不用交稅。(3)資金支持。在北洋政府時(shí)期，政府開(kāi)始對(duì)辦學(xué)水平較高、聲譽(yù)較好的私立大學(xué)提供資金扶持，例如北洋政府財(cái)政部為南開(kāi)大學(xué)撥付整理債券90萬(wàn)元的利息，每月約4500元[3]90。南京國(guó)民政府建立以后，對(duì)私立大學(xué)的財(cái)政扶持進(jìn)一步加強(qiáng)。1934年制定的《私立專(zhuān)科以上學(xué)校補(bǔ)助分配大綱》為政府對(duì)私立大學(xué)進(jìn)行扶持作出了明確規(guī)定：自1934年起私立大學(xué)每年可以得到政府財(cái)政幫扶資金72萬(wàn)元，在全部幫扶資金中，七成被投向擴(kuò)建辦學(xué)資產(chǎn)，三成投向?qū)W科研究[4]。此外，南京國(guó)民政府對(duì)私立大學(xué)的學(xué)生也有相應(yīng)的資助措施，例如在私立大學(xué)設(shè)立獎(jiǎng)學(xué)金，獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)異的貧困大學(xué)生。在抗戰(zhàn)期間，為了幫助貧困學(xué)生渡過(guò)難關(guān)，還專(zhuān)門(mén)制定了《省私立專(zhuān)科以上學(xué)校戰(zhàn)區(qū)學(xué)生貸金暫行規(guī)則》，面向私立大學(xué)的在校生發(fā)放助學(xué)貸款。這些措施雖然不能解決私立大學(xué)學(xué)生的根本問(wèn)題，但起到了一定的鼓勵(lì)作用。

2私立大學(xué)方面

相對(duì)于公立大學(xué)，私立大學(xué)從中國(guó)近代開(kāi)辦公之日起就處于弱勢(shì)地位。盡管在其發(fā)展過(guò)程中在許多方面都急需政府的支持，但面對(duì)政府的控制措施，又表現(xiàn)出顯性和隱形的抵制，在辦學(xué)方針、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、內(nèi)部管理方面表現(xiàn)出迥異于公立大學(xué)的明顯特點(diǎn)，私立大學(xué)力爭(zhēng)走出一條獨(dú)立自主、特色鮮明、以服務(wù)社會(huì)為宗旨的發(fā)展模式。

2.1抵制政府控制，保持獨(dú)立辦學(xué)

為保持辦學(xué)的獨(dú)立性，私立大學(xué)對(duì)政府的控制也采取了一定的抵制措施。首先，私立大學(xué)遠(yuǎn)離政治，與政府保持距離。私立大學(xué)雖然急需政府的支持，但內(nèi)心仍具有強(qiáng)烈的獨(dú)立意識(shí)。南京國(guó)民政府強(qiáng)令全國(guó)各個(gè)高校開(kāi)設(shè)黨義課，向?qū)W生灌輸國(guó)民黨的“三民主義”政治觀念。這一政策在公立大學(xué)得到徹底的貫徹落實(shí)，但在私立大學(xué)卻大打折扣，例如南開(kāi)大學(xué)采取把“三民主義”的“救國(guó)”精神與該校的辦學(xué)宗旨相結(jié)合的折中教育方法。其次，各種學(xué)生團(tuán)體及其活動(dòng)也不受?chē)?guó)民黨規(guī)定的限制[3]279。這些都有別于公立大學(xué)，表現(xiàn)出私立大學(xué)的獨(dú)立性。另一個(gè)顯著的特點(diǎn)是私立大學(xué)的校長(zhǎng)自己主動(dòng)與政府保持距離，堅(jiān)持“不問(wèn)政治，專(zhuān)辦教育”的可貴精神。之所以如此，就是為了不受政府的干預(yù)和控制，保持私立大學(xué)的獨(dú)立性。例如復(fù)旦大學(xué)校長(zhǎng)李登輝一心一意經(jīng)營(yíng)教育，北洋政府力請(qǐng)他擔(dān)任財(cái)政部次長(zhǎng)，被他謝絕。南京國(guó)民政府成立以后，又希望他擔(dān)任教育部部長(zhǎng)一職，也被他婉言謝絕。因此，他被稱(chēng)為“做大事而不做大官的人”，實(shí)在是難能可貴。此外，私立大學(xué)不鼓勵(lì)學(xué)生參與政治，希望學(xué)生以專(zhuān)業(yè)知識(shí)服務(wù)社會(huì)。南通紡織學(xué)院的創(chuàng)辦者著名實(shí)業(yè)家和教育家張謇就指出：“愛(ài)國(guó)當(dāng)先愛(ài)身，愛(ài)身當(dāng)先愛(ài)學(xué)，愛(ài)學(xué)當(dāng)自愛(ài)其寶貴之光陰。輟學(xué)棄業(yè)，為無(wú)濟(jì)于事之叫囂，充類(lèi)自盡，何以自殺?！盵5]在這種思想的引導(dǎo)之下,私立大學(xué)學(xué)生參與政治活動(dòng)的熱情相對(duì)于公立大學(xué)要弱一些，學(xué)潮風(fēng)波對(duì)于私立大學(xué)的影響也小得多。

2.2堅(jiān)持辦學(xué)特色，積極參與競(jìng)爭(zhēng)

民國(guó)時(shí)期的公立大學(xué)既可以得到政府撥付的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，又可以向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)，因此，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)充足，規(guī)模較大，在與私立大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位。而私立大學(xué)則主要靠自己解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，雖然政府會(huì)提供一些財(cái)政支持，但無(wú)法解決根本問(wèn)題。因此，私立大學(xué)往往規(guī)模小，無(wú)法和公立大學(xué)正面競(jìng)爭(zhēng)。要想生存和發(fā)展，就必須走出一條不同于公立大學(xué)的辦學(xué)道路，依靠特色來(lái)競(jìng)爭(zhēng)。因此，私立大學(xué)的體制在各個(gè)方面都和公立大學(xué)不同，表現(xiàn)出鮮明的特色：(1)學(xué)校組織方面。私立大學(xué)普遍采用董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，學(xué)校的主要行政權(quán)力集中于校長(zhǎng)手中，管理體制機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，辦事高效。私立大學(xué)的市場(chǎng)化程度較高，這有助于采取靈活多變的措施以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化。此外，私立大學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張，只有集中權(quán)力、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，才能精打細(xì)算，把有限的財(cái)力和物力用到最需要的地方，避免浪費(fèi)。而民國(guó)時(shí)期的公立大學(xué)則不盡然，像著名的清華大學(xué)就采取教授治校的辦法，由教授組成的評(píng)議會(huì)掌握著學(xué)校的最高權(quán)力。(2)學(xué)科專(zhuān)業(yè)設(shè)置方面。私立大學(xué)自知無(wú)力在學(xué)術(shù)方面和公立大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)，因此私立大學(xué)開(kāi)設(shè)的專(zhuān)業(yè)多是公立大學(xué)不開(kāi)設(shè)而社會(huì)又急需的應(yīng)用型學(xué)科和專(zhuān)業(yè)，以此找到屬于自己的發(fā)展空間，例如復(fù)旦大學(xué)的商科包括銀行金融、工商管理、會(huì)計(jì)學(xué)和國(guó)際貿(mào)易等專(zhuān)業(yè)，都與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系密切。私立大學(xué)高度市場(chǎng)化的專(zhuān)業(yè)設(shè)置使私立大學(xué)的畢業(yè)生在就業(yè)方面具有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。(3)辦學(xué)定位。私立大學(xué)服務(wù)于特定的對(duì)象。例如，位于著名僑鄉(xiāng)福建的廈門(mén)大學(xué)把該校的辦學(xué)宗旨定義為促進(jìn)世界各地華人子弟的教育發(fā)展，其創(chuàng)辦者陳嘉庚指出：“廈門(mén)大學(xué)和海外華人有著深厚的關(guān)系，應(yīng)該為廣大華僑子弟提供回國(guó)接受良好高等教育的機(jī)會(huì)，以此促進(jìn)他們的愛(ài)國(guó)熱情，傳播中華民族的文化傳統(tǒng)?！盵6]正因?yàn)檫@一點(diǎn)，廈門(mén)大學(xué)成為一所特色鮮明、聲譽(yù)卓著的高等學(xué)府。

2.3培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才，服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)

私立大學(xué)在民國(guó)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。公立大學(xué)雖然資金雄厚，大師云集，學(xué)術(shù)水平較高，處于主流地位，但招生人數(shù)有限。能進(jìn)入公立大學(xué)接受高等教育的青年學(xué)子只能是少數(shù)人，如果沒(méi)有私立大學(xué)的補(bǔ)充，很多學(xué)生就沒(méi)有機(jī)會(huì)進(jìn)入大學(xué)深造。因此，私立大學(xué)對(duì)于擴(kuò)大教育規(guī)模和增加受教育人數(shù)起到了至關(guān)重要的作用，特別是在民生凋敝、政府財(cái)力困難的民國(guó)時(shí)期。以1936年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字為例，私立大學(xué)發(fā)展到20所，專(zhuān)科層次的學(xué)校有11所，二者相加幾乎占全國(guó)高等院校的一半。私立高校在校生有20664人，占全國(guó)高校在校生總數(shù)的49%[7]。由此可見(jiàn)，這一年私立大學(xué)無(wú)論是在學(xué)校數(shù)量還是在學(xué)生人數(shù)方面都幾乎占到高等教育的半壁河山，其重要作用不言而喻。私立大學(xué)的另一個(gè)重要作用是為社會(huì)培養(yǎng)急需的專(zhuān)業(yè)人才。很多私立大學(xué)開(kāi)設(shè)的專(zhuān)業(yè)獨(dú)具特色，切合社會(huì)需求，辦學(xué)質(zhì)量過(guò)硬，畢業(yè)生供不應(yīng)求，在服務(wù)社會(huì)方面發(fā)揮了重要作用。例如上海美術(shù)專(zhuān)科學(xué)校是近代中國(guó)第一所藝術(shù)專(zhuān)科學(xué)校，在培養(yǎng)美術(shù)人才方面功不可沒(méi)。它培養(yǎng)了大量?jī)?yōu)秀的美術(shù)專(zhuān)業(yè)人才，可以稱(chēng)得上是現(xiàn)代中國(guó)美術(shù)教育工作者的搖籃。該校在培養(yǎng)美術(shù)人才的同時(shí)，還做了大量美術(shù)研究工作，著名的《美術(shù)》雜志就創(chuàng)辦于此。他們還編寫(xiě)了面向中小學(xué)的美術(shù)課本[8]。

3結(jié)束語(yǔ)

縱觀整個(gè)民國(guó)時(shí)期，私立大學(xué)和政府之間是一種扶持與合作、控制與抗?fàn)幍牟┺年P(guān)系，其結(jié)果是“雙贏”。私立大學(xué)在政府的支持下得到發(fā)展壯大，為社會(huì)培養(yǎng)了急需的人才，減輕了政府的教育負(fù)擔(dān)并促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展。在當(dāng)前的民辦高等教育發(fā)展與改革中，政府應(yīng)當(dāng)扮演何種角色以促進(jìn)民辦高校健康發(fā)展，民國(guó)時(shí)期政府與私立大學(xué)的關(guān)系為此提供了有益的借鑒。

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(責(zé)任編輯：胡永近)

中圖分類(lèi)號(hào)：K26

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-2006(2016)01-0081-03

作者簡(jiǎn)介：宋小勤(1973-)，河南澠池人，碩士,講師，主要研究方向：民國(guó)教育史。

收稿日期：2015-08-30

doi:10.3969/j.issn.1673-2006.2016.01.022