兩岸保險(xiǎn)保障基金的制度比較分析

馬海峰　林　燕　上海師范大學(xué)商學(xué)院

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兩岸保險(xiǎn)保障基金的制度比較分析

馬海峰林燕上海師范大學(xué)商學(xué)院

保險(xiǎn)保障基金制度是完善保險(xiǎn)市場退出機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文采用制度比較分析的方法，結(jié)合我國大陸和臺(tái)灣地區(qū)典型公司的案例素材，對(duì)兩岸保險(xiǎn)保障基金的目標(biāo)、救助對(duì)象、繳納費(fèi)率和方式、基金公司的定位和權(quán)責(zé)等進(jìn)行對(duì)比分析。主要結(jié)論有：保險(xiǎn)保障基金的繳納方式值得安定基金借鑒，而后者的補(bǔ)償限額值得前者學(xué)習(xí)；安定基金公司的中介定位和資金缺口的招投標(biāo)制度值得大陸借鑒；兩岸基金救助問題保險(xiǎn)公司的介入時(shí)機(jī)都存在不足之處；為擴(kuò)大基金規(guī)模和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，兩岸保險(xiǎn)保障基金可構(gòu)建理論和實(shí)踐的交流合作平臺(tái)。

保險(xiǎn)保障基金制度是保險(xiǎn)業(yè)防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的一道重要防線，其設(shè)立目標(biāo)是應(yīng)對(duì)保險(xiǎn)行業(yè)的危機(jī)事件，維護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者的權(quán)益和穩(wěn)定行業(yè)健康發(fā)展。目前，大多數(shù)國家都實(shí)行了保險(xiǎn)保障基金制度，我國大陸和臺(tái)灣地區(qū)也不例外。但是，無論在理論或?qū)嵺`上，兩岸保險(xiǎn)保障基金制度都有很多不同的地方。通過比較分析和相互借鑒，能夠促進(jìn)兩岸保險(xiǎn)保障基金制度的發(fā)展與完善，并為進(jìn)一步交流與合作奠定基礎(chǔ)。

一、前言

大陸保險(xiǎn)保障基金制度建設(shè)的法律依據(jù)始見于1995年頒布的《保險(xiǎn)法》，其中第九十六條規(guī)定：“為了保障被保險(xiǎn)人的利益，支持保險(xiǎn)公司穩(wěn)健經(jīng)營，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)按照金融監(jiān)督管理部門的規(guī)定提存保險(xiǎn)保障基金。保險(xiǎn)保障基金應(yīng)當(dāng)集中管理，統(tǒng)籌使用?！彪S后，2004年中國保監(jiān)會(huì)發(fā)布《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》，2008年保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、中國人民銀行共同制定了新的《保險(xiǎn)保障基金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），保險(xiǎn)保障基金公司掛牌成立，并走上公司化運(yùn)營的道路，保險(xiǎn)保障基金制度建設(shè)有了具體的法律依據(jù)。

臺(tái)灣地區(qū)保險(xiǎn)安定基金制度是指，當(dāng)保險(xiǎn)人有失去償付能力可能之時(shí)，或者已經(jīng)失去償付能力而無法履行保險(xiǎn)給付責(zé)任或負(fù)擔(dān)契約責(zé)任時(shí)，通過設(shè)立基金或法人組織，擔(dān)負(fù)墊付或保護(hù)保險(xiǎn)人權(quán)益為目的的制度。安定基金制度的設(shè)立起因于1972年2月臺(tái)灣國光人壽的破產(chǎn)事件。因?yàn)榭蛻敉侗Ｔ摴镜亩嗄瓯ＹM(fèi)完全落空，同時(shí)又有其他人壽保險(xiǎn)公司因投資不當(dāng)或業(yè)務(wù)開展受阻，財(cái)務(wù)陷入困境，使社會(huì)大眾對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的信心產(chǎn)生動(dòng)搖。因此，臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)于1974年4月訂立《人壽保險(xiǎn)業(yè)安定基金設(shè)置及管理辦法》，1992年將財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)亦納入保險(xiǎn)法增列保險(xiǎn)安定基金，從此安定基金制度在法律上有了明確依據(jù)。1993年1月，臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)部門正式設(shè)立人身保險(xiǎn)安定基金和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)安定基金（施文森，1988年）。

大陸保險(xiǎn)保障基金和臺(tái)灣安定基金制度的設(shè)立都是受到保險(xiǎn)公司破產(chǎn)或者瀕臨破產(chǎn)事件的影響，以保護(hù)被保險(xiǎn)人或保單持有人權(quán)益為目的，并在實(shí)踐中分別資助多家問題保險(xiǎn)公司或者給付保單持有人，為維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是，兩岸保險(xiǎn)保障基金制度設(shè)計(jì)也存在著一些差異，如保險(xiǎn)保障基金的救助對(duì)象是誰、基金如何繳納和支付、基金公司的定位與權(quán)限是什么、兩岸基金是否有合作的可能性等等。制度設(shè)計(jì)的不同之處就是兩岸保險(xiǎn)保障基金相互交流和學(xué)習(xí)的起點(diǎn)。在制度比較分析的基礎(chǔ)上，本文結(jié)合典型案例對(duì)該問題進(jìn)行初步探討。

二、文獻(xiàn)回顧

現(xiàn)有文獻(xiàn)多是針對(duì)保險(xiǎn)保障基金制度的某個(gè)特點(diǎn)或者缺陷進(jìn)行評(píng)價(jià)，制度比較研究的文獻(xiàn)還很少見。在兩岸制度比較的基礎(chǔ)上，本文重點(diǎn)關(guān)注保險(xiǎn)保障基金公司的定位與權(quán)限、基金繳納費(fèi)率與方式、救助時(shí)機(jī)與措施選擇等方面。

保險(xiǎn)保障基金公司的性質(zhì)是公益組織還是公司，不同制度文獻(xiàn)有不同的結(jié)論。如任建國（2013）對(duì)保險(xiǎn)保障基金公司的定位：它既是一個(gè)提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)實(shí)行公司化管理、立足于市場化運(yùn)作的機(jī)構(gòu)。馬海峰、謝志剛（2010；2011）對(duì)保險(xiǎn)保障基金公司的權(quán)責(zé)范圍進(jìn)行分析，建議給予基金公司配置監(jiān)管權(quán)，并對(duì)基金如何救助問題保險(xiǎn)公司的時(shí)機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)處置措施進(jìn)行了全面研究。騰帆（2004）對(duì)比美國保險(xiǎn)保障基金制度發(fā)現(xiàn)，美國更傾向于在保險(xiǎn)公司出現(xiàn)經(jīng)營困境或破產(chǎn)時(shí)的事后監(jiān)管，我國則是為了防范保險(xiǎn)公司可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，屬于事前監(jiān)管的范疇。

兩岸學(xué)者大都認(rèn)為基金繳納的費(fèi)率有失公平，基金規(guī)模尚不足以處置保險(xiǎn)業(yè)的重大風(fēng)險(xiǎn)。如任建國（2013）認(rèn)為，應(yīng)推進(jìn)基金籌集方式的改革，探索實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率。邵全權(quán)等（2009）認(rèn)為，按照保費(fèi)規(guī)模平均繳納的結(jié)果對(duì)信譽(yù)高、資本實(shí)力雄厚的公司不利，反而對(duì)規(guī)模小、信譽(yù)低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的公司有利，因此極易誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該逐步采取風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率制度，按保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)程度大小收取保險(xiǎn)保障基金。周延（2006）認(rèn)為：我國基金規(guī)模還過小，難以承擔(dān)“最后一道屏障”的作用，還需要國家財(cái)政的額外補(bǔ)助。池晶等（2008）通過借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，建議保險(xiǎn)保障基金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)對(duì)補(bǔ)償上限作出規(guī)定，避免發(fā)生巨額賠付時(shí)影響到保險(xiǎn)保障基金本身的償付能力，并建議根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度大小收取基金，而不是按照保費(fèi)的一定比例來收取。黃昱龍（2003）基于Cummins等提出的年度最大可能總損失（Maximum ProbableYearlyAggregateDollarLoss, MPY）概念，針對(duì)臺(tái)灣財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司構(gòu)建模型，保險(xiǎn)公司的MPY相當(dāng)于最適模式資本扣除其預(yù)期資本，加總各保險(xiǎn)公司差額即為安定基金總額，并衡量最佳基金水平總額。黃敬壹（2003）應(yīng)用蒙特卡羅模擬法研究發(fā)現(xiàn)，臺(tái)灣財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)安定基金最適度規(guī)模為51億元新臺(tái)幣，而實(shí)際的征收總額為20億元新臺(tái)幣，可根據(jù)不同公司風(fēng)險(xiǎn)程度的高低來調(diào)整征收費(fèi)率，因此以求公平化和防范道德風(fēng)險(xiǎn)，完備安定基金制度。

以上文獻(xiàn)對(duì)完善保險(xiǎn)保障基金制度的費(fèi)率與規(guī)模、基金公司的權(quán)限定位等打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但是對(duì)基金費(fèi)率如何厘定、救助對(duì)象如何確定、基金公司性質(zhì)等問題還沒有進(jìn)行兩岸制度的比較分析，本文以制度比較分析和案例分析為研究方法，對(duì)上述問題進(jìn)行初步探討。

三、保險(xiǎn)保障基金與臺(tái)灣安定基金的制度比較分析

（一）兩岸保險(xiǎn)保障基金的目標(biāo)

保險(xiǎn)保障基金的目標(biāo)可見《辦法》第一條：“為了規(guī)范保險(xiǎn)保障基金的籌集、管理和使用，保障保單持有人合法權(quán)益，促進(jìn)保險(xiǎn)業(yè)健康發(fā)展，維護(hù)金融穩(wěn)定?！迸_(tái)灣安定基金的目標(biāo)可見臺(tái)灣地區(qū)“保險(xiǎn)法”（2010年修訂）第一百四十三條之第一項(xiàng)：“為保障被保險(xiǎn)人之基本權(quán)益，并維護(hù)金融之安定，財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)及人身保險(xiǎn)業(yè)應(yīng)分別提拔資金，設(shè)置財(cái)團(tuán)法人安定基金。”其目標(biāo)為“保障被保險(xiǎn)人之權(quán)益，并維護(hù)金融之穩(wěn)定”，具體可分為四項(xiàng)內(nèi)容：保護(hù)保戶權(quán)益、保險(xiǎn)制度之維系、維護(hù)社會(huì)秩序、維護(hù)金融穩(wěn)定。

通過對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，兩岸保險(xiǎn)保障基金的目標(biāo)基本一致。首要目標(biāo)是保護(hù)消費(fèi)者個(gè)人（如被保險(xiǎn)人、保單持有人等）的合法權(quán)益，在問題保險(xiǎn)公司失去償付能力之后，保險(xiǎn)保障基金代為墊付保險(xiǎn)金的支付義務(wù)，這也是保障基金最基本、最首要的目標(biāo)。次要目標(biāo)為救助問題保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)保障基金通過股權(quán)抵押貸款等方式資金救助問題保險(xiǎn)公司，避免問題公司危機(jī)的擴(kuò)大和傳染，預(yù)防誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能，從而維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定。最后，保險(xiǎn)保障基金公司協(xié)助監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施對(duì)行業(yè)重大風(fēng)險(xiǎn)的檢測，提前預(yù)警識(shí)別問題保險(xiǎn)公司，并建議監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置。

雖然，救助被保險(xiǎn)人、保單持有人等為基金的首要目標(biāo)，但在實(shí)踐中，基金對(duì)問題保險(xiǎn)公司的救助更多于對(duì)個(gè)人的救助，其原因在于救助問題保險(xiǎn)公司的成本往往小于救助個(gè)人的，能有效控制個(gè)體公司風(fēng)險(xiǎn)的傳染及危及行業(yè)的穩(wěn)定。不過，兩岸基金在現(xiàn)有法律規(guī)定中，對(duì)問題保險(xiǎn)公司的救助時(shí)機(jī)和措施表達(dá)還有些含糊不清。因此，不妨在相關(guān)法規(guī)文件中，直接明確對(duì)問題保險(xiǎn)公司的救助原則、介入時(shí)機(jī)和具體措施等內(nèi)容，進(jìn)一步完善保險(xiǎn)市場退出機(jī)制，使之更加法制化和透明化。

（二）兩岸基金公司的性質(zhì)

在臺(tái)灣，安定基金為財(cái)團(tuán)法人，在法律上有獨(dú)立人格，享有權(quán)利能力、行為能力及責(zé)任能力，亦得為訴訟之當(dāng)事人，便于執(zhí)行其業(yè)務(wù)。安定基金（包括財(cái)產(chǎn)和人身）設(shè)有董事會(huì)，置董事九人，自下列人員中聘任：目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)代表二人；保險(xiǎn)業(yè)代表四人；目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)指定之專家學(xué)者及社會(huì)公正人士三人。董事長由保險(xiǎn)業(yè)代表選舉一人擔(dān)任，對(duì)內(nèi)主持董事會(huì)，對(duì)外代表保險(xiǎn)安定基金。

在大陸，《辦法》第七條規(guī)定：保險(xiǎn)保障基金公司依法建立健全公司治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制制度和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，依法運(yùn)營，獨(dú)立核算。第九條規(guī)定：保險(xiǎn)保障基金公司設(shè)立董事會(huì)，董事會(huì)成員由中國保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、國務(wù)院法制辦推薦。董事長為公司法定代表人，由中國保監(jiān)會(huì)推薦，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。保險(xiǎn)保障基金公司應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國公司法》的規(guī)定設(shè)立有關(guān)組織機(jī)構(gòu)，完善公司治理。

臺(tái)灣安定基金公司為財(cái)團(tuán)法人，具有公益性質(zhì)，不以營利為目的，在法律上具有完全獨(dú)立人格。保險(xiǎn)保障基金公司的定位既是一個(gè)提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)實(shí)行公司化管理、立足于市場化運(yùn)作的機(jī)構(gòu)（任建國，2013）。

（三）兩岸基金的主要職能

臺(tái)灣“保險(xiǎn)法”（2010）第一百四十三條之第三項(xiàng)規(guī)定，保險(xiǎn)安定基金辦理事項(xiàng)如下：“（1）對(duì)經(jīng)營困難保險(xiǎn)業(yè)之貸款。（2）保險(xiǎn)業(yè)因與經(jīng)營不善同業(yè)進(jìn)行合并或承受其契約，致遭受損失時(shí)，安定基金得予以低利貸款或補(bǔ)助。（3）保險(xiǎn)業(yè)之業(yè)務(wù)或財(cái)務(wù)狀況顯著惡化不能支付其債務(wù)，主管機(jī)關(guān)依第一百四十九條第三項(xiàng)規(guī)定派員接管、勒令停業(yè)派員清理或命令解散時(shí)，安定基金應(yīng)依主管機(jī)關(guān)規(guī)定之范圍及限額，代該保險(xiǎn)業(yè)墊付要保人、被保險(xiǎn)人及受益人依有效契約所得為之請(qǐng)求……”首先，安定基金最重要的任務(wù)就是替失去清償能力的會(huì)員履行契約責(zé)任，亦即發(fā)揮對(duì)保戶提供保障的功能。其次，安定基金可給予財(cái)務(wù)不健全之會(huì)員財(cái)務(wù)上之援助。另外，安定基金協(xié)助主管機(jī)關(guān)實(shí)施金融檢查。

中國大陸的保險(xiǎn)保障基金公司依據(jù)《辦法》第八條，從事下列業(yè)務(wù)：“（1）籌集、管理、運(yùn)作保險(xiǎn)保障基金；（2）監(jiān)測保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)保險(xiǎn)公司經(jīng)營管理中出現(xiàn)可能危及保單持有人和保險(xiǎn)行業(yè)的重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，向中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡稱中國保監(jiān)會(huì)）提出監(jiān)管處置建議；（3）對(duì)保單持有人、保單受讓公司等個(gè)人和機(jī)構(gòu)提供救助或者參與對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)處置工作?！?/p>

臺(tái)灣安定基金的職能包括：貸款；低利貸款或補(bǔ)助；墊付投保人、被保險(xiǎn)人及收益人的資金請(qǐng)求；執(zhí)行代理行為之程序；擔(dān)任接管人、清理人或清算人職務(wù)；承接不具清償能力保險(xiǎn)公司之保險(xiǎn)契約。保險(xiǎn)保障基金的職能包括：籌集、管理、運(yùn)作保險(xiǎn)保障基金；檢測重大風(fēng)險(xiǎn)；提供救助和參與風(fēng)險(xiǎn)處置工作。比較而言，前者的職能比較具體和清晰，并具有很強(qiáng)的操作性；后者的職能則相對(duì)抽象，操作性低。

（四）兩岸基金繳納的方式和費(fèi)率

臺(tái)灣安定基金制度是事前征收制，保險(xiǎn)業(yè)應(yīng)每月依規(guī)定提交一定比例的金額至安定基金指定專戶。根據(jù)臺(tái)灣保險(xiǎn)業(yè)管理辦法第十二條規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)及人身保險(xiǎn)業(yè)依本法第一百四十三條之二的規(guī)定應(yīng)提交的保險(xiǎn)安定基金，應(yīng)按月計(jì)算，并于次月底前分別繳至財(cái)團(tuán)法人財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)安定基金及財(cái)團(tuán)法人人身保險(xiǎn)安定基金指定之專戶?！币罁?jù)臺(tái)灣“保險(xiǎn)法”（2010）第一百四十三條之第一項(xiàng)規(guī)定，臺(tái)灣安定基金由各保險(xiǎn)公司繳納，其比例不得低于各保險(xiǎn)公司總保險(xiǎn)費(fèi)收入的千分之一（財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)為千分之二），安定基金累積的金額不足以保障被保險(xiǎn)人權(quán)益，且有嚴(yán)重危及金融安定的可能時(shí)，報(bào)經(jīng)主管機(jī)構(gòu)同意，可向金融機(jī)構(gòu)借款。基金繳納無上限總額限制。

大陸的《辦法》第十四條規(guī)定，保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)按照下列規(guī)定，對(duì)經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)或者人身保險(xiǎn)業(yè)務(wù)繳納保險(xiǎn)保障基金，繳納保險(xiǎn)保障基金的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)納入保險(xiǎn)保障基金救助范圍。非投資型財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)按照保費(fèi)收入的0.8%繳納；投資型財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，有保證收益的，按照業(yè)務(wù)收入的0.08%繳納，無保證收益的，按照業(yè)務(wù)收入的0.05%繳納。保險(xiǎn)公司繳納保險(xiǎn)保障基金，實(shí)行按年計(jì)算、按季預(yù)繳。保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)在每季度結(jié)束后15個(gè)工作日內(nèi)預(yù)繳保險(xiǎn)保障基金，在每年度結(jié)束后4個(gè)月內(nèi)匯算清繳。第十五條規(guī)定了基金繳納的上限：財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司為保險(xiǎn)保障基金余額達(dá)到公司總資產(chǎn)的6%；人身保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)保障基金余額達(dá)到公司總資產(chǎn)的1%。

臺(tái)灣安定基金的繳納費(fèi)率比較簡單，如人身保險(xiǎn)只是規(guī)定為總保費(fèi)收入的千分之一，并未就不同產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)屬性設(shè)定不同繳納比率，繳納頻率是按月繳納。大陸保險(xiǎn)保障基金的繳納按照業(yè)務(wù)類型（如投資型和非投資型財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)產(chǎn)品等）有不同的繳納比率（從0.05%至0.8%不等），繳納頻率是按季預(yù)繳，年終匯算清繳。體現(xiàn)出一定的風(fēng)險(xiǎn)匹配和公平原則，這點(diǎn)值得臺(tái)灣保險(xiǎn)安定基金借鑒。

（五）兩岸基金救助限額的比較

以人身保險(xiǎn)為例，安定基金對(duì)每一保險(xiǎn)公司單一動(dòng)用事件依據(jù)臺(tái)灣“保險(xiǎn)法”（2010）第一百四十三條之三第一項(xiàng)第三款：“（1）身故、殘疾、滿期、重大疾病（含確定罹患、提前給付等）保險(xiǎn)金：以每一被保險(xiǎn)人計(jì)，每一保險(xiǎn)事故；或每一被保險(xiǎn)人之所有滿期契約（含主附約），為得請(qǐng)求金額之百分之九十，最高以新臺(tái)幣三百萬元為限。（2）年金（含壽險(xiǎn)之生存給付部分）：以每一被保險(xiǎn)人計(jì)，所有契約為得請(qǐng)求金額之百分之九十，每年最高以新臺(tái)幣二十萬元為限……”

依據(jù)《辦法》第二十一條規(guī)定，被依法撤銷或者依法實(shí)施破產(chǎn)的保險(xiǎn)公司的清算資產(chǎn)不足以償付人壽保險(xiǎn)合同保單利益的，保險(xiǎn)保障基金可以按照下列規(guī)則向保單受讓公司提供救助：（1）保單持有人為個(gè)人的，救助金額以轉(zhuǎn)讓后保單利益不超過轉(zhuǎn)讓前保單利益的90%為限；（2）保單持有人為機(jī)構(gòu)的，救助金額以轉(zhuǎn)讓后保單利益不超過轉(zhuǎn)讓前保單利益的80%為限。

從基金的救助額度上來看（以人身保險(xiǎn)為例），臺(tái)灣安定基金根據(jù)不同給付金類型制定不同的給付比例和限額。大陸保險(xiǎn)保障基金的使用不針對(duì)個(gè)人，因?yàn)榘凑铡掇k法》第二十條的規(guī)定，被依法撤銷和實(shí)施破產(chǎn)保險(xiǎn)公司的人壽保險(xiǎn)合同只能依法轉(zhuǎn)讓，或者被指定公司接收，這與基金救助保單持有人的首要目標(biāo)有些偏離。其次，這里還存在一些制度上的漏洞，問題保險(xiǎn)公司的保單轉(zhuǎn)讓可能存在較大難度，如果轉(zhuǎn)讓不成功，接下來如何處置，并無相應(yīng)規(guī)定。從救助金額的限額上，臺(tái)灣安定基金設(shè)置了每一被保險(xiǎn)人的絕對(duì)限額；而大陸保險(xiǎn)保障基金只是設(shè)置比例限額，卻沒有設(shè)定絕對(duì)限額，這有可能造成對(duì)單個(gè)保單持有人的較高給付額，進(jìn)而導(dǎo)致基金規(guī)模總額相對(duì)于救助額度的不足。

（六）兩岸基金投資管理的比較

臺(tái)灣財(cái)團(tuán)法人保險(xiǎn)安定基金管理辦法第七條關(guān)于安定基金運(yùn)用的規(guī)定為：保險(xiǎn)安定基金之資金，除支付業(yè)務(wù)之需要外，存放金融機(jī)構(gòu)；購買公債、國庫券、金融債券、可轉(zhuǎn)讓定期存單、銀行承兌匯票及銀行保證商業(yè)本票；以及其他經(jīng)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)之運(yùn)用項(xiàng)目。

大陸《辦法》第二十九條規(guī)定，保險(xiǎn)保障基金的資金運(yùn)用限于銀行存款，買賣政府債券、中央銀行票據(jù)、中央企業(yè)債券、中央級(jí)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融債券，以及國務(wù)院批準(zhǔn)的其他資金運(yùn)用形式。

基于安全性的考慮，大陸的保險(xiǎn)保障基金的投資范圍主要是存款、公債、央行票據(jù)，安定基金的投資范圍更寬泛些，多出了如可轉(zhuǎn)讓定期存單、銀行承兌匯票及銀行保證商業(yè)本票等對(duì)象。正確處理風(fēng)險(xiǎn)與收益的關(guān)系，是兩岸保險(xiǎn)保障基金安全、穩(wěn)定、持續(xù)增長的前提。

（七）兩岸基金的救助時(shí)機(jī)

臺(tái)灣安定基金啟動(dòng)的時(shí)點(diǎn)為“當(dāng)保險(xiǎn)業(yè)之業(yè)務(wù)或財(cái)務(wù)狀況顯著惡化不能支付起債務(wù)，主管機(jī)關(guān)依第一百四十九條第三項(xiàng)規(guī)定派員接管、勒令停業(yè)派員清理或命令解散時(shí)”。而1993年相關(guān)規(guī)定的啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)為“保險(xiǎn)業(yè)失去清償能力后”，但是所謂的“失去清償能力”在定義上有不明確之處。

實(shí)踐中，大陸保險(xiǎn)保障基金的使用都是對(duì)問題保險(xiǎn)公司的資金救助。2007年，保險(xiǎn)保障基金花費(fèi)資金累計(jì)約27億元人民幣購買新華人壽共2.7億股份；2011年，保險(xiǎn)保障基金又注資中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司60億元人民幣，引進(jìn)東方資產(chǎn)管理公司作為戰(zhàn)略投資者，2012年中華聯(lián)合稅前利潤超過27億元，實(shí)現(xiàn)了償付能力充足率目標(biāo)。

因此，如何發(fā)現(xiàn)最佳救助時(shí)機(jī)并介入是保險(xiǎn)保障基金制度非常重要的環(huán)節(jié)。但是，兩岸制度在這個(gè)方面都還缺乏明確的啟動(dòng)時(shí)機(jī)和相應(yīng)救助措施的設(shè)計(jì)。例如，臺(tái)灣保險(xiǎn)安定基金的“對(duì)經(jīng)營困難保險(xiǎn)業(yè)之貸款”，究竟什么是“經(jīng)營困難”并無實(shí)際的規(guī)定或指標(biāo)去落實(shí)。再如，保險(xiǎn)保障基金制度對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的檢測算是介入指標(biāo)之一，只是目前各方面對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”并無統(tǒng)一的概念界定，如何檢測它就更無從談起。進(jìn)一步研究落實(shí)“重大風(fēng)險(xiǎn)”和“失去清償能力”的數(shù)量指標(biāo)體系和臨界值，這需要保險(xiǎn)保障基金公司完善對(duì)問題公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警識(shí)別的職能。

四、案例研究

（一）案例簡介

其一，臺(tái)灣保險(xiǎn)安定基金2012年11月27日進(jìn)行臺(tái)灣地區(qū)國華人壽標(biāo)售公布結(jié)果，由全球人壽以賠付金額883多億元新臺(tái)幣得標(biāo)。國華人壽的賬面虧損從2009年底的658億元新臺(tái)幣持續(xù)擴(kuò)大，到2012年6月底虧損達(dá)753億元新臺(tái)幣，安定基金為彌補(bǔ)這個(gè)883億元新臺(tái)幣的缺口，以現(xiàn)金一次性付給買家全球人壽，放在隔離賬目中，安定基金當(dāng)時(shí)賬上約有330億元新臺(tái)幣，需再對(duì)外借款560億元新臺(tái)幣。原本是打算以公開招標(biāo)方式，由銀行團(tuán)競標(biāo)，但壽險(xiǎn)業(yè)也爭取到壽險(xiǎn)資金要來競標(biāo)此貸款案。

其二，新華人壽保險(xiǎn)股份有限公司（簡稱“新華保險(xiǎn)”）成立于1996年9月，是一家大型壽險(xiǎn)企業(yè)。2011年，新華保險(xiǎn)在香港聯(lián)交所和上海證券交易所同步上市。新華保險(xiǎn)前任董事長關(guān)國亮利用職務(wù)之便，挪用保險(xiǎn)資金總額約130億元人民幣，至2006年10月，仍有26億元的資金窟窿。2007年5月29日，保險(xiǎn)保障基金購買海南格林島等3家股東所持新華保險(xiǎn)股份共2.7億股，用以填補(bǔ)新華保險(xiǎn)被挪資金的窟窿。之后又通過購買其他股東的股權(quán)，最終保險(xiǎn)保障基金持有新華保險(xiǎn)4.6億股，持股比例達(dá)到38.815%，花費(fèi)資金累計(jì)約27億元。2009年，保障基金最終以每股8.71元的價(jià)格（總價(jià)約40億元）全部轉(zhuǎn)讓給匯金公司，獲得約12.7億元的溢價(jià)。

（二）案例分析

1.救助對(duì)象和救助方式。從救助對(duì)象上來看，兩者救助的都是問題保險(xiǎn)公司，而非直接救助保單持有人。救助方式可分為財(cái)務(wù)救助和管理救助，兩個(gè)案例均屬于管理救助，即對(duì)存在重大風(fēng)險(xiǎn)的問題保險(xiǎn)公司實(shí)施救助。雖然，保險(xiǎn)保障基金救助的首要目標(biāo)是保單持有人，但在實(shí)踐中最先救助的對(duì)象往往是問題保險(xiǎn)公司，尤其是在人身保險(xiǎn)領(lǐng)域。因此，保障基金如何能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并介入問題保險(xiǎn)公司，是降低救助成本、提高救助效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從救助結(jié)果來看，保險(xiǎn)保障基金對(duì)問題保險(xiǎn)公司實(shí)施及時(shí)救助避免了危機(jī)的擴(kuò)散，起到了穩(wěn)定行業(yè)信心和維護(hù)金融秩序的作用。

2.救助措施的選擇。從案例以及前文的法規(guī)對(duì)比中，可看出臺(tái)灣安定基金的職能和使用范圍比較具體，救助措施包括：貸款；低利貸款；墊付投保人、被保險(xiǎn)人及收益人的資金請(qǐng)求等。在上例中，臺(tái)灣安定基金由于自身規(guī)模難以滿足資金缺口，因此采用了競標(biāo)貸款的方式來彌補(bǔ)資金缺口，競標(biāo)人可以是銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)。大陸保險(xiǎn)保障基金的職能和使用范圍相對(duì)抽象，缺乏可操作性，案例中是以購買股權(quán)為主的方式將資金注入問題保險(xiǎn)公司。

3.基金的職能定位。臺(tái)灣安定基金公司是充當(dāng)中介和橋梁的角色（資金借貸的中介、組織競標(biāo)活動(dòng)的中介等），資金缺口可以通過銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)投標(biāo)的方式進(jìn)行貸款彌補(bǔ)，并不直接入股問題公司。大陸保險(xiǎn)保障基金公司對(duì)問題公司的救助，還是以資金注入購買股權(quán)，成為其大股東，直接介入公司的經(jīng)營活動(dòng)，等到時(shí)機(jī)成熟再轉(zhuǎn)讓股權(quán)，退出公司的經(jīng)營。比較而言，臺(tái)灣安定基金的做法更能消除行業(yè)其他公司對(duì)競爭秩序的擔(dān)憂，而大陸保險(xiǎn)保障基金公司成為一家商業(yè)公司的大股東，會(huì)對(duì)行業(yè)秩序產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

4.安定基金的規(guī)模相對(duì)于問題保險(xiǎn)公司的資金缺口明顯不足，大陸保險(xiǎn)保障基金已經(jīng)初具規(guī)模。2012年年底，臺(tái)灣安定基金賬上有330億元新臺(tái)幣；2015年9月，大陸保險(xiǎn)保障基金余額672億元。從案例可知，問題保險(xiǎn)公司的資金缺口經(jīng)常會(huì)達(dá)到數(shù)百億元，單靠基金公司自身資金規(guī)模是不足的。臺(tái)灣安定基金通過搭建融資平臺(tái)，以招投標(biāo)貸款方式吸納包括保險(xiǎn)公司、銀行等金融機(jī)構(gòu)的參與，是解決此問題的重要途徑。另外，通過兩岸保障基金的合作與交流，能夠增加基金的絕對(duì)規(guī)模和實(shí)力，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)保障范圍的擴(kuò)大，增強(qiáng)保險(xiǎn)保障基金制度抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

五、主要結(jié)論

本文采用制度比較分析的方法，結(jié)合典型公司的案例素材，對(duì)兩岸保險(xiǎn)保障基金的目標(biāo)與性質(zhì)、繳納費(fèi)率與管理使用、基金公司的職能權(quán)責(zé)等內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比分析。主要結(jié)論有：

第一，臺(tái)灣安定基金的繳納方式可以借鑒大陸按照不同產(chǎn)品繳納不同比率的做法；而保險(xiǎn)保障基金可借鑒安定基金的做法，按照不同性質(zhì)支付不同比率和設(shè)置單一個(gè)人的支付限額。

第二，安定基金公司充當(dāng)救助問題保險(xiǎn)公司的中介，而不是直接介入公司的經(jīng)營。問題公司的資金缺口通過公開招標(biāo)的方式值得大陸借鑒，如臺(tái)灣地區(qū)國華人壽資金缺口的招投標(biāo)案例。

第三，鑒于保障基金對(duì)問題保險(xiǎn)公司救助的合理性和重要性，應(yīng)在法規(guī)中明確基金的此項(xiàng)職能，并重點(diǎn)具體說明救助依據(jù)、救助原則和措施等內(nèi)容。

第四，兩岸基金在對(duì)問題保險(xiǎn)公司救助的啟動(dòng)時(shí)機(jī)上，都還缺乏具體明確的介入標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步研究落實(shí)“重大風(fēng)險(xiǎn)”和“失去清償能力”的數(shù)量指標(biāo)體系和臨界值，這需要保險(xiǎn)保障基金公司完善對(duì)問題公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警識(shí)別的職能。

第五，臺(tái)灣安定基金的規(guī)模相對(duì)于問題保險(xiǎn)公司的資金缺口明顯不足，大陸保險(xiǎn)保障基金已經(jīng)初具規(guī)模。通過兩岸保障基金的合作與交流，能夠增加基金絕對(duì)規(guī)模和實(shí)力，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)保障范圍的擴(kuò)大，增強(qiáng)保險(xiǎn)保障基金制度抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

總之，兩岸的保險(xiǎn)保障基金制度各有其優(yōu)缺點(diǎn)，都有值得雙方相互交流和借鑒之處，如果能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)理論層面、市場層面、監(jiān)管層面的交流與合作，將能大大提高保險(xiǎn)保障基金制度的安全性和有效性。