國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下民主治理的理論詮釋

趙友華，侯雨佳（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭411105）

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國(guó)家治理現(xiàn)代化視角下民主治理的理論詮釋

趙友華，侯雨佳
（湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭411105）

【摘 要】黨的十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而民主治理正是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本方式。通過學(xué)理溯源，參與式民主的范式復(fù)興和多中心治理的理論興起是民主治理的理論淵源；通過現(xiàn)實(shí)考察，公共事務(wù)的復(fù)雜多變、公民社會(huì)的日益崛起和全球治理的外部壓力等是民主治理的現(xiàn)實(shí)背景。從治理職責(zé)、治理主體和治理秩序三個(gè)層面對(duì)民主治理的理論內(nèi)涵加以分析，對(duì)其進(jìn)行詮釋，有利于奠定民主治理的理論基礎(chǔ)，促進(jìn)國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)型，從而更好地推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理現(xiàn)代化；參與式民主；多中心治理；民主治理

隨著參與式民主范式復(fù)興和多中心治理的理論興起，民主治理開始興起并成為民主理論研究的焦點(diǎn)問題。在黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略構(gòu)想以積極應(yīng)對(duì)，公共事務(wù)的復(fù)雜性、公民社會(huì)的出現(xiàn)、全球治理的壓力等現(xiàn)實(shí)因素對(duì)當(dāng)前我國(guó)的治理方式提出挑戰(zhàn)。筆者試從民主治理的理論淵源和現(xiàn)實(shí)背景出發(fā)，對(duì)民主治理進(jìn)行系統(tǒng)詮釋，并在此基礎(chǔ)之上界定民主治理的理論內(nèi)涵。

一、民主治理的學(xué)理分析

“‘民主治理’一詞的確切提出時(shí)間和提出者已無法查證，但其在近年來才開始出現(xiàn)并得到較多使用卻是事實(shí)。”［1］從這一政治詞匯的組成而言，其理論淵源主要涉及參與式民主的范式復(fù)興和多中心治理的理論。

1.參與式民主的范式復(fù)興。第一，民主的“原教旨主義”。民主最通俗的含義就是指“人民的統(tǒng)治”，民主最初的政治實(shí)驗(yàn)起源于古希臘的雅典城邦，即當(dāng)時(shí)的“廣場(chǎng)民主”。雅典的城邦民主制度是一種直接參與式民主，城邦公民可以參與到公共事務(wù)的討論和協(xié)商，通過公民間面對(duì)面的平等協(xié)商，對(duì)涉及城邦集體利益的事務(wù)做出公共選擇，這一政治安排在實(shí)踐中逐漸制度化和成熟化。因此，“當(dāng)古希臘人把民主界定為‘人民的統(tǒng)治’的時(shí)候，他們心中的民主，無非是公民參政，親自決定和管理城邦的公共事務(wù)，說到底，也就是公民自己治理自己”［2］118-119。

但是，隨著近代民族國(guó)家的興起，國(guó)家疆域的擴(kuò)大，人們發(fā)現(xiàn)直接參與式民主只是小國(guó)寡民下的政治產(chǎn)物，只有在微型的政治規(guī)模條件下才具有現(xiàn)實(shí)可行性。直接民主的實(shí)現(xiàn)將會(huì)受到以下條件的制約：首先，空間規(guī)模嚴(yán)重制約直接民主自治的強(qiáng)度。正如薩托利所說：“可以得到的自治強(qiáng)度同所要求的自治廣度成反比”［2］69。只要經(jīng)過簡(jiǎn)單的推理就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在自治疆域廣闊、公共事務(wù)繁雜的近代民族國(guó)家中，理想型的民主自治幾乎是一種不可能實(shí)現(xiàn)的政治愿景。同時(shí)，古希臘雅典城邦民主的主體性范圍非常狹隘，當(dāng)時(shí)的公民參與權(quán)有著嚴(yán)格的資格限制，能夠直接參與城邦政治事務(wù)治理的公民只是全體社會(huì)成員中的一小部分。其次，時(shí)間維度也是限制直接參與式民主實(shí)現(xiàn)的重要因素。這里的時(shí)間維度指的是公民高漲積極的政治參與熱情具有時(shí)效性，隨著時(shí)間的持續(xù)，民眾的參與激情會(huì)不斷消減并退化。再次，“公民群體的均質(zhì)性和政治共同體的內(nèi)聚性構(gòu)成了對(duì)直接民主的第三個(gè)約束條件”［3］18-19?！肮畔ＥD的政治機(jī)器之所以能夠良性運(yùn)作，一個(gè)根本性的原因在于，城邦不是若干孤立個(gè)人的原子式集合，而是一個(gè)群體本位的生命歸屬系統(tǒng)”［4］196。隨著個(gè)人利益的高度分化，傳統(tǒng)的直接民主難以嫁接到近代的政治制度安排中來。最后，公共決策成本和政治秩序的穩(wěn)定構(gòu)成了對(duì)直接參與式民主的第四個(gè)約束條件。直接民主的實(shí)現(xiàn)是需要通過參與者之間的平等協(xié)商，從而達(dá)成一致的公共選擇方案，如果參與各方單從自我利益出發(fā)，那么民主將會(huì)演化為漫無休止的爭(zhēng)吵和敵視，不僅導(dǎo)致公共決策的低效率，甚至在紛爭(zhēng)中破壞政治協(xié)商平臺(tái)，影響政治秩序的穩(wěn)定和諧。

第二，“主人”與“主事”相分離。“人民的統(tǒng)治”作為民主的經(jīng)典表述，其中“人民”和“統(tǒng)治”是其中的核心關(guān)鍵詞。熊彼特認(rèn)為：從這兩個(gè)詞的確切含義出發(fā)，民主并非真的是人民當(dāng)家作主，而僅僅意味著“人民有機(jī)會(huì)接受或拒絕要來統(tǒng)治他們的人”［5］355。熊彼特實(shí)際上是代表了精英主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為在任何時(shí)代都存在以政治為業(yè)、才能卓越、經(jīng)驗(yàn)豐富的精英階層，這是促使政治機(jī)器得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件。在政治制度安排上，精英主義主張的是代議制民主，通過實(shí)行間接民主來克服直接民主的障礙。

密爾認(rèn)為，所謂代議制就是“全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)”［6］68，是一種間接民主。因?yàn)閺拿裰鲀r(jià)值的最終歸屬來看，人民是國(guó)家的主人，由人民全體掌握國(guó)家主權(quán)；從民主實(shí)現(xiàn)的過程機(jī)制來看，人民的代理人經(jīng)過合法化的授權(quán)程序，負(fù)責(zé)治理國(guó)家事務(wù)。代議制民主的核心要義就在于由人民自愿讓渡權(quán)力，將國(guó)家公共事務(wù)的處理權(quán)和政治責(zé)任轉(zhuǎn)移給專業(yè)的政治家和行政官僚，由政治精英來直接實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家公共事務(wù)的有效治理。

在近現(xiàn)代的政治現(xiàn)實(shí)中，代議制民主似乎使得“人民主權(quán)”懸置于高空，但是通過憲政裝置的配合，克服了直接民主在操作技術(shù)和制度安排上的障礙。首先，人民和政治精英間的代理過程是經(jīng)由憲法確認(rèn)的，人民依據(jù)法定的程序選定代理人組建政府，他們的選票對(duì)政權(quán)的合法性而言是至關(guān)重要的。其次，代理人的選舉是平等自愿的，所有的公共職位也是平等開放的，精英階層并不是單憑血統(tǒng)傳遞，它來源于公民個(gè)人的品德才智和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。再次，人民的代理人有任期限制，民眾可以通過定期性的選舉淘汰不合意的政治官僚，使得選舉過程不至于淪為民主形式，他們對(duì)精英代理人的控制是長(zhǎng)期性和周期性的。最后，人民在讓渡國(guó)家治權(quán)的同時(shí)，也將政治責(zé)任轉(zhuǎn)移到精英代表身上，人民可以通過各種形式的監(jiān)督來追究代理人的政治責(zé)任，批判精英統(tǒng)治的弊病。所以，薩托利認(rèn)為“雖然代議制民主從形式上來看背離了‘純粹民主’的理想，但是在復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)中，它卻有效地保全了民主政治的某些真實(shí)內(nèi)容”［2］130-131。從這個(gè)視角來看，近代以來西方民主政治體系能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)，或許就是源于其不純粹的民主。

第三，參與式民主價(jià)值的全面復(fù)興。隨著民主化浪潮的推進(jìn)和代議制民主的發(fā)展，代議制民主的弊病暴露無疑，其在政治實(shí)踐中背離了人民主權(quán)的基本價(jià)值，普通大眾的政治參與熱情和積極性被扼殺，現(xiàn)實(shí)的政治制度淪為精英階層統(tǒng)治人民的工具。首先，人民的代理人利用有效的政治任期來固化自身的權(quán)力和利益，不斷拓展統(tǒng)治邊界，弱化人民的呼聲和訴求，導(dǎo)致民眾對(duì)公共政策過程失去影響力。其次，精英階層將自身的經(jīng)濟(jì)力量和權(quán)威影響力引入到政治領(lǐng)域，利用經(jīng)濟(jì)條件的差異性打破政治平等性原則，保持長(zhǎng)久的政治優(yōu)勢(shì)。再次，代議制民主制度的設(shè)計(jì)在“本質(zhì)上暴露出對(duì)人民的不信任，其設(shè)立的初衷并不是為了鼓勵(lì)參與和檢驗(yàn)偏好，并且忽視對(duì)民眾政治參與熱情和能力的培養(yǎng)，導(dǎo)致公民參與政治水平和參政能力下降，以及對(duì)公共事務(wù)冷漠或是嘲諷態(tài)度的普及”［7］19-20。代議制民主在國(guó)家治理過程中遭遇的種種困境表明，當(dāng)代民主政治的發(fā)展需要尋求一種新的民主實(shí)現(xiàn)路徑。

政治思想家漢娜·阿倫特主張用參與式民主來取代代議制民主，她認(rèn)為“傳統(tǒng)代議制不允許公民的實(shí)際參與，是一種缺乏委托的形式，使人處于孤立之中并使人喪失行動(dòng)的能力”［8］31。從民主的“原教旨主義”來解讀，民主應(yīng)該是全體共享公共權(quán)力，全民參與治理過程，從公共問題的產(chǎn)生、公共秩序的建立以及公共政策的實(shí)踐，都應(yīng)當(dāng)有人民參與的身影，閃耀出人民理性精神的光輝。參與式民主并非傳統(tǒng)的公民直接參與公共事務(wù)，其借鑒直接民主的價(jià)值理念，試圖打破管制型政府的統(tǒng)治模式，希望在公共領(lǐng)域中引入公民的力量，強(qiáng)調(diào)公民在政治過程中的參與作用，搭建政府與公民合作共贏的協(xié)商平臺(tái)，創(chuàng)造一種新的公共事務(wù)治理模式。應(yīng)該說，參與式民主是對(duì)代議制民主的揚(yáng)棄和超越，更是“原教旨主義”民主價(jià)值的全面復(fù)興。

2.多中心治理的理論興起。自國(guó)家產(chǎn)生以來，國(guó)家治理活動(dòng)就一直存在，但是從嚴(yán)格意義上而言，傳統(tǒng)的國(guó)家治理與現(xiàn)代化的治理理念有著本質(zhì)上的區(qū)別?！爸卫碓捳Z排斥政治學(xué)知識(shí)中統(tǒng)治話語的霸主地位，以多中心治理為核心拓展了民主自治思想”［9］311，其在20世紀(jì)90年代的時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生，保持著對(duì)現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)注，形成了一套與統(tǒng)治相對(duì)的話語體系。

第一，“統(tǒng)治”與“治理”的差異。首先，主體性質(zhì)上。“統(tǒng)治”的主體是單一的政治機(jī)構(gòu)，“統(tǒng)治”的權(quán)威必定是來源于政府的強(qiáng)制力；“治理”的主體是多元化的，可以是公共部門，也可以是社會(huì)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)機(jī)制等，因而治理的權(quán)威也是多方面的。其次，權(quán)力運(yùn)行向度上。傳統(tǒng)的政府“統(tǒng)治”模式是自上而下推進(jìn)的，依靠政治權(quán)威發(fā)號(hào)政令、強(qiáng)制推行，對(duì)公共事務(wù)的管理是單一主導(dǎo)型的；“治理”語境下的政府管理模式則是多元開放型的，倡導(dǎo)多元主體間的協(xié)商互動(dòng)，在共識(shí)基礎(chǔ)上完成對(duì)公共事務(wù)的有效治理。再次，價(jià)值訴求上。傳統(tǒng)“統(tǒng)治”型政治以維護(hù)政治統(tǒng)治為最高目標(biāo)，并逐漸發(fā)展成為一種霸主性質(zhì)的排他性政治理論話語；而“治理”理論重新回歸對(duì)人類政治生活價(jià)值的思考，以公共利益為價(jià)值訴求建構(gòu)自身的理論內(nèi)核，“統(tǒng)治”與“治理”的本質(zhì)性區(qū)別就在于“治理”關(guān)注的是人類發(fā)展的公共性。

第二，“治理”的內(nèi)涵。通過以上與“統(tǒng)治”理論的對(duì)比分析，我們可以得知，所謂“治理”就是多元主體在特定的政治系統(tǒng)范圍內(nèi)共同行使權(quán)威，通過廣泛參與、深度協(xié)商、凝聚共識(shí)，改變公權(quán)力運(yùn)行方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的有效治理，以達(dá)到維護(hù)政治秩序穩(wěn)定和社會(huì)公平正義的目標(biāo)?！爸卫怼崩碚搹?qiáng)調(diào)的是一種多元開放式的模式，主張破除政府單一性的主導(dǎo)權(quán)威，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)等對(duì)公共事務(wù)治理的共同價(jià)值。對(duì)于政府部門而言，要實(shí)現(xiàn)從“掌舵”到“服務(wù)”的角色轉(zhuǎn)換，致力于搭建多元協(xié)商平臺(tái)，鼓勵(lì)市場(chǎng)和公民力量的參與；對(duì)于非政府機(jī)構(gòu)而言，要化被動(dòng)為主動(dòng)，積極參與到公共事務(wù)的管理過程中來，發(fā)揮自身的作用，以社會(huì)公共利益為導(dǎo)向?！爸卫怼睆谋举|(zhì)上而言就是一種合作性管理，就是一個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)建過程。

二、民主治理的現(xiàn)實(shí)背景

黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，衡量國(guó)家治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是民主化，即國(guó)家的制度設(shè)計(jì)和治理活動(dòng)都要體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，彰顯人民的主體地位。民主治理作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本方式，在新的時(shí)代背景下，面臨著公共事務(wù)的復(fù)雜性、公民社會(huì)的崛起、全球治理的壓力等現(xiàn)實(shí)因素的挑戰(zhàn)。

1.公共事務(wù)的復(fù)雜性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，跨區(qū)域、跨階層、跨部門等特征的公共問題越來越多。一方面，傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的科層官僚治理模式難以應(yīng)對(duì)公共事務(wù)復(fù)雜性的挑戰(zhàn)，治理能力難以適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求，推行民主治理成為公共事務(wù)有效治理的基本方向和實(shí)現(xiàn)方式。另一方面，面對(duì)公共問題和公共矛盾的凸顯，民眾的參與熱情消減，缺乏溝通的耐心和能力，最后只能聽任“多數(shù)服從少數(shù)”的投票機(jī)制。這種機(jī)制雖然可以快刀斬亂麻，卻難以反映個(gè)體的利益訴求，只是一種策略性選擇。如果程序機(jī)制安排不當(dāng)，往往會(huì)演化為少數(shù)人對(duì)多數(shù)人的暴政，這樣的一種民主悖論與國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向是背道而馳的，民主治理應(yīng)當(dāng)成為糾正民主走向的良方。

2.公民社會(huì)的崛起。公民社會(huì)的組成要素包括非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來的運(yùn)動(dòng)等，通常又被稱為介于政府與企業(yè)之間的“第三部門”［10］190。改革開放以來，各類非政府組織、非盈利社團(tuán)、行業(yè)協(xié)會(huì)、自治組織如雨后春筍般發(fā)展壯大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“截至2012年底，我國(guó)共有社會(huì)組織49.9萬個(gè)”［11］。公民社會(huì)的凸起和發(fā)展，是國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展的助推軍。在新的歷史條件下，應(yīng)當(dāng)積極營(yíng)造良好的政治生態(tài)和社會(huì)環(huán)境，采用民主化的治理方式促進(jìn)公民社會(huì)日益成熟。

3.全球治理的壓力?！叭蛑卫硎侵竿ㄟ^具有約束力的國(guó)際規(guī)制解決全球性的沖突、生態(tài)、人權(quán)、移民、毒品、走私、傳染病等問題，以維持正常的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)秩序?！保?2］13全球化治理要求國(guó)家間、政府機(jī)構(gòu)間要加強(qiáng)合作溝通，制定統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)際秩序，致力于全球事務(wù)的協(xié)同治理；同時(shí)，要發(fā)揮非政府性質(zhì)的國(guó)際性組織如跨國(guó)公司、國(guó)際性公益組織等對(duì)全球事務(wù)治理的有效作用。我國(guó)作為日益崛起的世界大國(guó)，有責(zé)任和義務(wù)參與到全球問題的治理過程中去；作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，我國(guó)的許多社會(huì)問題也離不開國(guó)家社會(huì)的支持和幫助。全球治理的壓力在外部環(huán)境上對(duì)我國(guó)的治理現(xiàn)代化的方式提出挑戰(zhàn)，只有更加民主、開放、包容的治理模式，才能有效迎接外部壓力的挑戰(zhàn)。

4.“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的推動(dòng)。二戰(zhàn)以來，資本主義國(guó)家經(jīng)過戰(zhàn)爭(zhēng)的創(chuàng)傷，經(jīng)濟(jì)凋敝，發(fā)展緩慢，此時(shí)主張國(guó)家干預(yù)的凱恩斯主義開始在資本主義國(guó)家范圍內(nèi)大行其道，國(guó)家對(duì)社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面干預(yù)，在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，化解了資本主義的內(nèi)在矛盾。但進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后，資本主義國(guó)家紛紛出現(xiàn)“滯脹”危機(jī)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯緩，伴隨著高失業(yè)、高膨脹和低就業(yè)局面的失控，國(guó)家壟斷主義的凱恩斯主義受到懷疑和摒棄。同時(shí)，由于國(guó)家干預(yù)的擴(kuò)張、政府職能不斷擴(kuò)大、政府機(jī)構(gòu)臃腫龐大并且效率低下，“政府失靈”現(xiàn)象出現(xiàn)，引發(fā)了一系列的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)。到了20世紀(jì)80年代，一場(chǎng)席卷資本主義世界的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”開始尋求一種新的國(guó)家治理范式，其扭轉(zhuǎn)了政府與社會(huì)的對(duì)立關(guān)系，在實(shí)踐層面促使民主治理理念的誕生，“治理的興起無疑正是在市場(chǎng)與國(guó)家的這種不完善的結(jié)合之外的一種新選擇”［13］181。

5.信息技術(shù)革命的發(fā)展。信息技術(shù)的快速發(fā)展，使許多先進(jìn)的技術(shù)應(yīng)用到政府部門當(dāng)中，在公共管理過程中扮演著重要的角色。首先，信息革命使得人類進(jìn)入了信息時(shí)代，政府對(duì)信息資源的壟斷被打破，縮短了政府、社會(huì)和公民間的溝通距離，加強(qiáng)了彼此間的依賴性，使得多元主體間的共治成為可能。其次，信息技術(shù)的發(fā)展要求政府部門改進(jìn)管理方式，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化公共服務(wù)，使得政府治理面臨新的挑戰(zhàn)。再次，信息化和技術(shù)化的發(fā)展減少了政府部門間的信息交流和溝通環(huán)節(jié)，改變了政府原有的層級(jí)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化了政府流程，等級(jí)式的層級(jí)結(jié)構(gòu)已無法適應(yīng)現(xiàn)代信息社會(huì)的進(jìn)步?！帮@然，在純粹的市場(chǎng)、等級(jí)制的國(guó)家機(jī)構(gòu)以及避免任何一方統(tǒng)治的理論能夠發(fā)揮作用的范圍以外，還有一些更為有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，是以前的科學(xué)未能從經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)和理論思維兩個(gè)方向加以把握的”［14］56，而這樣一種協(xié)調(diào)機(jī)制就是民主治理機(jī)制。

三、民主治理的理論內(nèi)涵

通過以上對(duì)民主治理理論淵源的梳理和現(xiàn)實(shí)背景的分析，我們認(rèn)為民主治理就是政府、市場(chǎng)、公民、社會(huì)組織等多元主體在公共事務(wù)的治理過程中，致力于協(xié)商平臺(tái)的構(gòu)建，最大限度地增進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，其具體的內(nèi)容如下：

1.治理職責(zé)的多元交疊。在多中心治理結(jié)構(gòu)中，對(duì)國(guó)家公共事務(wù)的治理并非是政府單一化主導(dǎo)，自上而下的傳統(tǒng)等級(jí)體制難以適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代訴求。民主治理主張政府職責(zé)的多元交疊，獨(dú)立的機(jī)構(gòu)之間存在著職能交叉，眾多主體和組織共享對(duì)公共決策和公共事務(wù)的決定權(quán)。首先，提升國(guó)家治理績(jī)效的需求。隨著社會(huì)權(quán)力的高度分散，民眾對(duì)于公共物品和公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，政府單一主導(dǎo)下的壟斷型治理結(jié)構(gòu)已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的有效治理。“在任何政府中權(quán)力分散在具有許多否決權(quán)能的各種決策中心，發(fā)展其程度各不相同的多元的、交疊的政府機(jī)構(gòu)，對(duì)于維持穩(wěn)定的、在變化迅速的條件下能增加人類福利的政治秩序是必要的條件?！保?5］116其次，滿足公眾政治參與的熱情。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民眾的政治參與意識(shí)逐漸增強(qiáng)，在國(guó)家治理過程中有著強(qiáng)烈的個(gè)人利益訴求，然而傳統(tǒng)的單中心治理模式與民眾的政治參與訴求相對(duì)立。當(dāng)代參與式民主主張民眾直接、真實(shí)地參與到國(guó)家公共事務(wù)的決策流程中來，要求政府能夠快速有效回應(yīng)民眾的訴求，暢通公眾參與的渠道，將市場(chǎng)力量、自治組織、公民團(tuán)體等主體納入到國(guó)家治理主體結(jié)構(gòu)建設(shè)中來。再次，打造責(zé)任型政府的要求。國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略布局要求打造責(zé)任型政府，要求“政府能夠積極地對(duì)社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效地實(shí)現(xiàn)公眾的需要與利益”［16］43。多中心治理理論主張政府管理模式是多元開放型的，倡導(dǎo)多元主體間的協(xié)商互動(dòng)，在共識(shí)基礎(chǔ)上完成對(duì)公共事務(wù)的有效治理。因此，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變自身職能，變革治理模式，與市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和公民團(tuán)體等主體形成良好的伙伴關(guān)系，他們都是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化重要主體。

2.治理主體的多元合作。民主治理的多中心體制主張公共事務(wù)治理主體的多元化，倡導(dǎo)多元主體間協(xié)調(diào)互動(dòng)，開展合作網(wǎng)絡(luò)治理。首先，多中心體制承認(rèn)了政府作為國(guó)家職能實(shí)現(xiàn)載體的重要作用，認(rèn)為一個(gè)高效負(fù)責(zé)、民主法治的政府對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化是不可或缺的。政府對(duì)于公共事務(wù)的有效治理不僅能夠在制度設(shè)計(jì)和政策議程安排上體現(xiàn)其民主精神，同時(shí)政府能夠在行政活動(dòng)過程中踐行民主治理的價(jià)值。其次，治理理念認(rèn)同新公共管理當(dāng)中政府應(yīng)當(dāng)是“掌舵而非劃槳”的角色定位。在多中心治理的主體結(jié)構(gòu)中，政府與其他參與主體應(yīng)當(dāng)是平等協(xié)作的關(guān)系，多元主體需要通過搭建協(xié)商平臺(tái)，開展理性對(duì)話，優(yōu)化配置各主體資源，在達(dá)成深度共識(shí)的基礎(chǔ)上選擇公共事務(wù)治理的方式，實(shí)現(xiàn)政府單一主導(dǎo)模式下無法實(shí)現(xiàn)的公共目標(biāo)。再次，多中心治理模式將國(guó)家治理活動(dòng)看做相互依存關(guān)系中的合作性管理，將市場(chǎng)主體、社會(huì)自治組織和公民團(tuán)體看做國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要參與主體，力圖形成公私部門共享權(quán)力、多元主體協(xié)同合作的格局。“概而言之，多中心治理結(jié)構(gòu)是一種社會(huì)多元的獨(dú)立行為主體（各種政府機(jī)構(gòu)、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團(tuán)體及公民）基于一定的集體行動(dòng)規(guī)則，通過相互博弈、相互調(diào)適、相互合作等方式實(shí)施的公共事務(wù)治理模式。”［17］160

3.治理秩序的多元復(fù)合。民主治理就是為了打破傳統(tǒng)單一權(quán)威主體的統(tǒng)治模式，致力于形成一種多元復(fù)合型的公共治理秩序，并通過多元主體的協(xié)作使公共秩序達(dá)到良善之治的有序狀態(tài)。相對(duì)于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治模式和權(quán)威結(jié)構(gòu)而言，民主治理所倡導(dǎo)的多中心治理主體結(jié)構(gòu)無疑是“利維坦”式的全能主義政府制度的重構(gòu)。傳統(tǒng)的公共秩序一直都是在政府的單一主導(dǎo)和全力包辦下維持運(yùn)行的，政府依靠自身的強(qiáng)制權(quán)威和等級(jí)制度實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)社會(huì)的有效控制，這種維持公共秩序的模式也是幾千年來人們唯一所熟知的公共事務(wù)治理方式。但是，民主治理的多中心治理體制實(shí)現(xiàn)了對(duì)公共秩序運(yùn)作機(jī)制的重構(gòu)，展現(xiàn)出一種與傳統(tǒng)模式截然對(duì)立的公共秩序愿景。多中心治理體制將矛頭直指“利維坦”式的全能政府，強(qiáng)調(diào)解構(gòu)單一權(quán)威，主張政府不能掌握一切資源和權(quán)力，自主治理的市場(chǎng)主體、公益組織和民眾力量等應(yīng)該在公共事務(wù)的治理中發(fā)揮更加積極的作用?！肮仓刃虻姆€(wěn)定不能依靠政府的政治權(quán)威和行政命令來維持，多元治理主體互動(dòng)博弈過程中達(dá)成的共識(shí)和得到各方承認(rèn)的規(guī)則，將逐步成為協(xié)調(diào)相互關(guān)系和維護(hù)公共秩序的主要機(jī)制?！保?7］161

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（責(zé)任編輯 王先霞）

Theoretic Interpretation of Democratic Governance under Modernization of National Governance Perspective

ZHAO Youhua，HOU Yujia
（Institute of Public Administration，Xiangtan University，Xiangtan 411105，China）

Abstract：The third plenary session of the 18th National Conference proposed that，in order to push on the modernization of the national management system and management ability，the democratic governance is the basic way to the modernization of national governance.Through tracing the roots of theory，it points out that the paradigm of participatory democracy renaissance and rise of polycentric governance theory is the theory of democratic governance origin.Through practical investigation，it is pointed out that the complex of public affairs，the rise of civil society and the external pressure of global governance are the reality of democracy management background，and then from governance responsibilities，management subject and management order，the three levels of democratic governance theory connotation is analyzed.The theoretical interpretation of democratic governance，which is beneficial to democratic governance theory basis，helps promote the transformation of national governance，hence better promoting the national modernization management.

Key words：modernization of national governance；participatory democracy；polycentric governance；democratic governance

【中圖分類號(hào)】C912.2

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1009-4326（2016）02-0064-05

DOI：10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2016.02.017

【收稿日期】2016-01-27

【作者簡(jiǎn)介】趙友華（1992—），男，安徽馬鞍山人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院2015級(jí)公共管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：公共行政理論與實(shí)踐。