審判人員違法行為檢察建議制度研究

國(guó)　鵬，徐德臣

(山東理工大學(xué)法學(xué)院，山東淄博255000)

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審判人員違法行為檢察建議制度研究

國(guó)鵬，徐德臣

(山東理工大學(xué)法學(xué)院，山東淄博255000)

[摘要]審判人員違法行為檢察建議系民事訴訟法新增的檢察監(jiān)督方式，彌補(bǔ)了民事審判檢察監(jiān)督制度的巨大空白，但存在著“可操作性不強(qiáng)”的通病，應(yīng)當(dāng)從明晰監(jiān)督對(duì)象和健全監(jiān)督程序兩個(gè)方面予以完善。在監(jiān)督對(duì)象方面，一是審判人員，包括審理本案的人員、輔助人員以及領(lǐng)導(dǎo)人員；二是民事審判程序，包括訴訟程序和非訟程序；三是違法行為，主要包括程序違法行為，也包括部分實(shí)體違法行為。在監(jiān)督程序方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)立人民法院的糾錯(cuò)程序，完善人民檢察院提出檢察建議的程序和權(quán)力制衡程序。

[關(guān)鍵詞]民事審判程序；審判人員；違法行為；檢察建議

一、引言

2012年修改的民事訴訟法新設(shè)了審判程序中的審判人員違法行為檢察建議(以下簡(jiǎn)稱審判人員違法行為檢察建議)，將有限的事后監(jiān)督延展為全過(guò)程監(jiān)督，彌補(bǔ)了民事審判檢察監(jiān)督制度的巨大空白。2013年的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督規(guī)則》)對(duì)于審判人員違法行為檢察建議的提出進(jìn)行了制度上的細(xì)化，但最高人民法院對(duì)于如何對(duì)待審判人員違法行為檢察建議未進(jìn)行任何回應(yīng)，人民法院糾錯(cuò)程序缺失，理論上對(duì)于審判人員違法行為檢察建議的性質(zhì)、效力、對(duì)象等也存在較大爭(zhēng)議，審判人員違法行為檢察建議并未發(fā)揮其應(yīng)有作用。2014年的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)指出：“加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督。完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對(duì)刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督。”

違法行為檢察建議作為完善檢察監(jiān)督的重大舉措，明顯存在著《決定》中指出的“可操作性不強(qiáng)”的通病，“必須下大氣力加以解決”。

二、審判人員違法行為檢察建議的性質(zhì)

(一)性質(zhì)探討的必要性

民事訴訟法規(guī)定審判人員違法行為檢察建議以后，法檢兩家的態(tài)度大相徑庭，最高人民檢察院高度重視，時(shí)隔不久便出臺(tái)了《監(jiān)督規(guī)則》，專章規(guī)定“對(duì)審判程序中審判人員違法行為的監(jiān)督”，對(duì)于違法行為檢察建議的提出進(jìn)行了程序上的細(xì)化，但最高人民法院遲遲未予回應(yīng)，甚至在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》這一建國(guó)以來(lái)篇幅最長(zhǎng)的司法解釋中也只字未提。離開(kāi)了最高人民法院的響應(yīng)，欠缺強(qiáng)制力的檢察建議也難以發(fā)揮作用，因此準(zhǔn)確界定審判人員違法行為檢察建議的性質(zhì)至關(guān)重要。

實(shí)際上，最高人民法院一直未將檢察建議作為檢察監(jiān)督方式，純屬法檢兩家改進(jìn)工作的建議，不屬于訴訟程序，[1]487將再審檢察建議定位為改進(jìn)工作的建議，[2]1100在理論上也不乏支持者，其理由主要包括四個(gè)方面。

1．檢察建議僅僅是檢察機(jī)關(guān)的一種見(jiàn)解或者意見(jiàn)

按照文義解釋，建議是提出見(jiàn)解或者意見(jiàn)，對(duì)方可以接受，也可以不接受；而監(jiān)督則是監(jiān)視并督促對(duì)方改進(jìn)。

2．人民檢察院一直未將檢察建議作為檢察監(jiān)督方式

《人民檢察院檢察建議規(guī)定(試行)》指出：“檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式?！边@僅僅是訴訟程序之外的一種職責(zé)，并未將其作為民事審判的監(jiān)督方式。

3．民事訴訟法未賦予違法行為檢察建議任何強(qiáng)制效力

對(duì)于提出檢察建議以后，如何督促人民法院予以糾正并未進(jìn)行任何規(guī)定，這正是欠缺監(jiān)督效力的體現(xiàn)。[3]

4．增加監(jiān)督方式將徹底改變民事訴訟的性質(zhì)

只有本著適度、謙抑原則的檢察監(jiān)督，才能維持民事訴訟平等進(jìn)行。[1]485而增加監(jiān)督方式則會(huì)改變民事訴訟的性質(zhì)。

我們對(duì)上述觀點(diǎn)持不同意見(jiàn)，認(rèn)為違法行為檢察建議應(yīng)當(dāng)是一種檢察監(jiān)督方式。

(二)審判人員違法行為檢察建議是一種檢察監(jiān)督方式

1．對(duì)于審判人員違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督是民事訴訟的內(nèi)在要求

(1)依法審判是我國(guó)憲法對(duì)于民事審判的基本要求，需要完整的監(jiān)督體系予以保障。一方面，人民法院通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督來(lái)減少審判違法行為；另一方面，法律賦予當(dāng)事人訴權(quán)，當(dāng)事人可以通過(guò)異議、復(fù)議或者上訴等途徑來(lái)糾正審判違法行為，但實(shí)踐證明僅僅依靠?jī)?nèi)部監(jiān)督無(wú)法避免違法行為，靠羸弱的訴權(quán)也往往難以完全抗衡強(qiáng)大的審判權(quán)。檢察監(jiān)督正可以彌補(bǔ)訴權(quán)的不足，但抗訴監(jiān)督的滯后性和有限性，對(duì)于審判程序中的違法行為根本無(wú)法實(shí)施及時(shí)的全面的監(jiān)督，急需設(shè)立一種相應(yīng)的監(jiān)督方式，審判人員違法行為檢察建議正滿足了這一需求。

(2)審判人員違法行為檢察建議的設(shè)立未違反謙抑原則。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)介入民事訴訟，其根本目的在于避免審判權(quán)的異化，同時(shí)應(yīng)當(dāng)保障訴訟參與者充分平等地行使訴權(quán)，因此，民事檢察監(jiān)督應(yīng)以修復(fù)民事訴訟的等腰三角形結(jié)構(gòu)為其使命，即當(dāng)民事訴訟中出現(xiàn)結(jié)構(gòu)不平衡時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才應(yīng)利用其法律資源，監(jiān)督審判權(quán)的合法行使，保護(hù)訴訟中的弱勢(shì)群體，確保訴訟當(dāng)事人雙方訴訟地位的實(shí)質(zhì)性平衡，否則便違反了謙抑原則。[4]在人民法院內(nèi)部監(jiān)督與訴權(quán)監(jiān)督均失去效力的前提下，檢察監(jiān)督不應(yīng)再謙抑了。

2．對(duì)于審判人員違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督是司法體制改革的現(xiàn)實(shí)需要

改革開(kāi)放以來(lái)，民事訴訟法不斷修改，但民事審判檢察監(jiān)督一直在艱難前行。1982年試行的民事訴訟法僅僅在總則規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)人民法院的民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，但并未規(guī)定任何檢察監(jiān)督方式，實(shí)質(zhì)上無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督。1991年的民事訴訟法增加了抗訴制度，檢察監(jiān)督從此有了抗訴這一具體的監(jiān)督方式，但伴隨著司法改革中對(duì)于西方審判模式、審判方式的學(xué)習(xí)，對(duì)于檢察監(jiān)督乃至審判監(jiān)督的存廢問(wèn)題爭(zhēng)論異常激烈。2007年的民事訴訟法雖然保留了抗訴監(jiān)督并明晰了抗訴條件和程序，但實(shí)際上是限縮了抗訴監(jiān)督的范圍。2007年黨的十七大報(bào)告提出“全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，將黨的十六大提出的司法改革推進(jìn)到司法體制改革，并把“建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度”作為深化司法體制改革的總體目標(biāo)。2008年11月28日，中共中央政治局通過(guò)了《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，明確提出：“檢察院主要專心做法律監(jiān)督建設(shè),以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約的目標(biāo),其中包括對(duì)法院的監(jiān)督和對(duì)于司法系統(tǒng)其他部門(mén)的監(jiān)督?！?011年3月10日，為落實(shí)上述改革任務(wù)，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督意見(jiàn)》)，明確規(guī)定：“人民法院的審判活動(dòng)有本意見(jiàn)第五條、第六條以外違反法律規(guī)定情形，不適用再審程序的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向人民法院提出檢察建議?！边@將再審監(jiān)督以外的其他一切審判違法活動(dòng)納入檢察建議的范圍，同時(shí)規(guī)定“人民檢察院提出檢察建議的，人民法院應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)作出處理并將處理情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院”。2012年的民事訴訟法吸收了司法改革的成果，第二百零八條第三款規(guī)定“各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議?！蓖ㄟ^(guò)分析上述規(guī)定，我們認(rèn)為將檢察建議理解為改進(jìn)工作的建議，不符合司法體制改革的目的。

3．對(duì)于違法審判行為實(shí)行檢察監(jiān)督是民事訴訟法的立法本意

全國(guó)人大常委會(huì)法工委《關(guān)于〈民事訴訟法修正案(草案)〉的說(shuō)明》指出：“增加監(jiān)督方式。民事訴訟法只規(guī)定了抗訴一種監(jiān)督方式。根據(jù)近年來(lái)一些地方的試點(diǎn)探索，建議增加規(guī)定人民檢察院有權(quán)以檢察建議的方式對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。并在審判監(jiān)督程序中增加規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定和調(diào)解書(shū)，發(fā)現(xiàn)有錯(cuò)誤的，可以向同級(jí)人民法院提出再審檢察建議?！?/p>

4．現(xiàn)行規(guī)定已經(jīng)賦予違法行為檢察建議監(jiān)督效力

首先是規(guī)定了監(jiān)督手段，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況；其次是引發(fā)監(jiān)督對(duì)象的糾錯(cuò)程序，人民法院應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)回復(fù)；再次是制衡手段，在人民法院拒絕糾正時(shí)，可以通過(guò)上級(jí)人民檢察院向同級(jí)法院提出。這些規(guī)定雖然比較粗疏，但作為一種新制度需要在改革中逐步完善，民事訴訟法留出一定的余地也是正常的。

5．關(guān)于檢察建議的文意與種類(lèi)應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析

《人民檢察院檢察建議規(guī)定(試行)》規(guī)定的僅僅是當(dāng)時(shí)存在的檢察建議類(lèi)型，不影響法律賦予其他含義，不管從民事訴訟法的內(nèi)在需求考慮，還是從立法背景、立法本意或者具體規(guī)定等方面來(lái)分析，審判人員違法行為檢察建議已經(jīng)不再是以前的含義了。

三、審判人員違法行為檢察建議的監(jiān)督對(duì)象

明晰監(jiān)督對(duì)象是正確適用違法行為檢察建議的前提，也可以大大減少適用中的糾紛，而監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)從對(duì)什么人適用、對(duì)什么行為適用和對(duì)什么審判程序適用三個(gè)方面予以界定。

(一)關(guān)于被監(jiān)督的人的界定

民事訴訟法將被監(jiān)督的人規(guī)定為“審判人員”，《監(jiān)督規(guī)則》第九十八條將“審判人員”界定為“法官、人民陪審員、書(shū)記員”，兩者均存在進(jìn)一步探討的必要。

1．當(dāng)事人與其他訴訟參與人不應(yīng)成為被監(jiān)督的主體

審判檢察監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)之間屬于權(quán)力制衡關(guān)系，而審判權(quán)是由審判人員實(shí)施的，對(duì)于審判人員的違法行為進(jìn)行監(jiān)督，是制衡關(guān)系的具體體現(xiàn)。民事訴訟法將對(duì)于審判權(quán)的監(jiān)督落實(shí)到行使審判權(quán)的具體人，而非泛泛的程序違法或者人民法院違法，抓住了監(jiān)督的關(guān)鍵點(diǎn)，也與落實(shí)審判責(zé)任追究的司法體制改革相吻合。檢察監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)之間是一種救濟(jì)關(guān)系，訴權(quán)的行使固然可以制約審判的不合法性與不合理性，但訴權(quán)與審判權(quán)相比畢竟是羸弱的，在訴權(quán)不足以制約審判權(quán)的違法行使時(shí)，檢察監(jiān)督權(quán)利用制衡權(quán)來(lái)彌補(bǔ)訴權(quán)的不足，當(dāng)事人和訴訟參與人不能成為檢察監(jiān)督的對(duì)象。雖然對(duì)于當(dāng)事人惡意串通損害國(guó)家社會(huì)公共利益等情形，人民檢察院可以實(shí)施監(jiān)督，但其針對(duì)的是審判人員的不作為違法審判行為，而非當(dāng)事人的行為。

2．“法官、人民陪審員、書(shū)記員”的界定不合理

這一界定是從法院內(nèi)部的人員構(gòu)成身份來(lái)進(jìn)行的分類(lèi)，但存在如下問(wèn)題：一是劃分并不周延，未包含無(wú)法官資格的審判輔助人員。以法院技術(shù)室工作人員為例，按照《人民法院司法鑒定工作暫行規(guī)定》，法院的對(duì)外委托事宜由技術(shù)室工作人員組織實(shí)施，而技術(shù)室工作人員在確定鑒定材料、鑒定機(jī)構(gòu)以及協(xié)調(diào)鑒定等方面起著重要作用，一旦違法，將會(huì)直接影響案件的結(jié)果?！度嗣穹ㄔ核痉ㄨb定工作暫行規(guī)定》規(guī)定技術(shù)室工作人員也是參照審判人員進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和處分的。二是未強(qiáng)調(diào)與本案的關(guān)系，與審理本案無(wú)關(guān)的法官、人民陪審員、書(shū)記員，不應(yīng)成為監(jiān)督對(duì)象。

3．審判人員應(yīng)當(dāng)包括行使本案審判權(quán)的一切人員

首先是審理本案的人員，包括審判員、陪審員和書(shū)記員。其次是本案的審判領(lǐng)導(dǎo)人員，現(xiàn)行法院的審判工作機(jī)制為內(nèi)部審批，合議庭或者獨(dú)任審判員往往僅是直接審理者，而真正裁判者往往是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員，不參與案件審批的法院領(lǐng)導(dǎo)的不當(dāng)干預(yù)也是客觀存在的，《人民法院審判人員違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》和《人民法院審判紀(jì)律處分辦法(試行)》也已經(jīng)將其納入內(nèi)部監(jiān)督范圍。即使將來(lái)審判工作機(jī)制改革了，內(nèi)部審批取消了，但法院擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員的不當(dāng)干預(yù)也是難以避免的，對(duì)其監(jiān)督也是應(yīng)當(dāng)?shù)?。最后是審判輔助人員，包括保全人員、勘驗(yàn)人員、技術(shù)室工作人員等，只要他們參與了審判工作，就應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督。

(二)關(guān)于被監(jiān)督的行為的界定

違法行為包括程序違法行為和實(shí)體違法行為，實(shí)體違法行為又可以區(qū)分為認(rèn)定事實(shí)違法和適用實(shí)體法律違法。民事訴訟法將被監(jiān)督的行為界定為違法行為，《監(jiān)督規(guī)則》第九十九條對(duì)于違法行為采用了列舉與概括相結(jié)合的方式加以界定，列舉的大部分情形屬于程序違法，但其中的“不適用再審程序糾正的判決、裁定確有錯(cuò)誤”和“調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律”顯然包含著實(shí)體違法。對(duì)于程序違法納入監(jiān)督范圍，一般不存在爭(zhēng)議，爭(zhēng)議較大的是實(shí)體違法行為是否應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)督范圍。

1．關(guān)于實(shí)體違法行為應(yīng)否納入監(jiān)督范圍的問(wèn)題

有的學(xué)者主張所謂審判人員的違法行為，必定屬于程序違法行為，對(duì)這種行為所實(shí)施的法律監(jiān)督，也自然屬于訴中監(jiān)督的范疇；[5]有的學(xué)者認(rèn)為實(shí)體問(wèn)題屬于審判權(quán)自由裁量范圍，不應(yīng)過(guò)多干預(yù)；同時(shí)，法院內(nèi)部的管理監(jiān)督機(jī)制也能夠有效查處審判人員不當(dāng)行為并實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究，無(wú)需再進(jìn)行監(jiān)督。[6]但我們以為，上述觀點(diǎn)有失偏頗。在訴訟程序中，對(duì)于實(shí)體問(wèn)題的裁斷通常需要程序終結(jié)以后才會(huì)公開(kāi)，在此以前是無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督的，監(jiān)督對(duì)象無(wú)疑主要是程序違法行為。但也應(yīng)考慮特殊情況，首先，非訟程序中出現(xiàn)的裁判，無(wú)法通過(guò)抗訴、再審檢察建議監(jiān)督，對(duì)于其中的實(shí)體違法行為不允許監(jiān)督，將出現(xiàn)巨大的監(jiān)督空白，僅僅依靠人民法院的內(nèi)部監(jiān)督和訴權(quán)監(jiān)督不能保證違法行為得以糾正。其次，在訴訟程序中也會(huì)出現(xiàn)對(duì)于實(shí)體問(wèn)題的裁斷，譬如人民法院在指導(dǎo)舉證過(guò)程中錯(cuò)誤地劃分舉證責(zé)任，在先予執(zhí)行或者保全程序中也會(huì)出現(xiàn)對(duì)于實(shí)體問(wèn)題的裁斷，均應(yīng)納入過(guò)程監(jiān)督的范圍。同時(shí)，自由裁量權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)以不違法為前提，違法的審判行為不屬于自由裁量權(quán)的范圍。因此，我們認(rèn)為違法行為主要是程序違法行為，也包括部分實(shí)體違法行為。

2．不合理的審判行為不應(yīng)納入監(jiān)督范圍

審判在強(qiáng)調(diào)合法的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)要求合理，這是審判公正的客觀要求。審判的復(fù)雜性與立法的滯后性，決定了必須賦予法官一定的自由裁量權(quán)，在不違反程序法、實(shí)體法和證據(jù)規(guī)則的前提下，法官根據(jù)內(nèi)心公正合理的理念行使審判權(quán)。合理性是當(dāng)事人的重要訴求，當(dāng)事人可以通過(guò)異議、復(fù)議和上訴等途徑尋求救濟(jì)。但檢察監(jiān)督作為法律監(jiān)督，在審判合理性方面的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)慎重，除了法律另有規(guī)定以外，不應(yīng)對(duì)于合理性進(jìn)行審查。

3．審判人員的個(gè)人違法行為與犯罪行為也不可納入監(jiān)督范圍

審判監(jiān)督針對(duì)的是審判行為，審判人員在審判程序以外從事的個(gè)人行為，不屬于審判這一職務(wù)行為，立法用“民事審判程序中的”加以限制，意在強(qiáng)調(diào)職務(wù)行為。即使是審判行為，譬如審判人員受賄十萬(wàn)元，已經(jīng)涉嫌犯罪，也不應(yīng)適用檢察建議。

(三)關(guān)于被監(jiān)督的審判程序的界定

《監(jiān)督規(guī)則》第九十七條將審判程序界定為第一審普通程序；簡(jiǎn)易程序；第二審程序；特別程序；審判監(jiān)督程序；督促程序；公示催告程序；海事訴訟特別程序；破產(chǎn)程序。但這一界定并不合理。

1．審判監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)替換為再審程序

將審判監(jiān)督程序納入監(jiān)督范圍的觀點(diǎn)不乏支持者，[7]但審判監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)是啟動(dòng)再審的程序，并不包括啟動(dòng)再審以后的審理程序，再審程序沒(méi)有獨(dú)立的程序，其或者適用一審程序或者適用二審程序。啟動(dòng)再審的程序包括當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹?、人民法院依職?quán)再審和檢察院抗訴再審三種途徑。對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)，人民檢察院如果認(rèn)為應(yīng)當(dāng)再審而人民法院不予再審，則人民檢察院可以抗訴，而無(wú)需適用違法行為檢察建議。至于檢察院抗訴，人民檢察院即參與其中，也無(wú)需動(dòng)用檢察建議。至于人民法院依職權(quán)發(fā)動(dòng)再審，系一種自我糾錯(cuò)，內(nèi)部監(jiān)督程序已經(jīng)啟動(dòng)，自然無(wú)需外部監(jiān)督。因此，民事訴訟法第二百零八條第三款的“審判監(jiān)督程序”，應(yīng)當(dāng)理解為發(fā)動(dòng)再審的程序，而不是再審程序。

2．審前程序應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)督[8]

民事訴訟法第八十一條規(guī)定了訴前或者仲裁前的證據(jù)保全程序，第一百零一條規(guī)定了訴前保全程序，這些程序只能算作審判前程序。但這些程序涉及的也是審判權(quán)的行使，也應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)督范圍?！度嗣穹ㄔ簩徟腥藛T違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》和《人民法院審判紀(jì)律處分辦法(試行)》也將其納入內(nèi)部監(jiān)督的范圍。

3．審理過(guò)程中的執(zhí)行程序也應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)督

以保全為例，既包含著證據(jù)保全的裁定，也包含著對(duì)于裁定的執(zhí)行。從一般意義而言，執(zhí)行行為應(yīng)當(dāng)納入執(zhí)行監(jiān)督的范疇，但鑒于實(shí)踐中的保全裁定均由審判人員執(zhí)行，所以也應(yīng)當(dāng)予以監(jiān)督。

4．非訟程序過(guò)程與結(jié)果均應(yīng)納入監(jiān)督范圍

非訟程序的結(jié)果不可通過(guò)再審進(jìn)行救濟(jì)，而是賦予當(dāng)事人特別的救濟(jì)方式。當(dāng)事人這些特別的救濟(jì)方式也是訴權(quán)的范疇，不設(shè)立相應(yīng)的檢察監(jiān)督方式不利于權(quán)力制衡與訴權(quán)保障?！侗O(jiān)督意見(jiàn)》已經(jīng)規(guī)定對(duì)于不適用再審程序的違法審判活動(dòng)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向人民法院提出檢察建議。

四、完善審判人員違法行為檢察建議的程序

違法行為檢察建議作為一種監(jiān)督方式，需要在完整的程序中進(jìn)行。完整的監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)包括人民檢察院的提起程序、人民法院的審查與回復(fù)程序和法檢兩家的制衡程序。

(一)完善違法行為檢察建議的提起程序

《監(jiān)督規(guī)則》已經(jīng)規(guī)定了比較完整的違法行為提起程序，但應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面加以完善。

1．在受理案件時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮監(jiān)督的適時(shí)性與必要性

違法行為檢察建議屬于過(guò)程監(jiān)督、外部監(jiān)督，案源主要來(lái)源于當(dāng)事人的申請(qǐng)，如果當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督時(shí)違法行為已經(jīng)無(wú)法補(bǔ)救，譬如當(dāng)事人已經(jīng)參加開(kāi)庭，但在案件一審判決后才提出一審未在開(kāi)庭三日前通知，則人民檢察院不應(yīng)受理。同時(shí)，即使一審尚未結(jié)束，這一輕微程序違法行為對(duì)于案件結(jié)果的影響微乎其微，人民檢察院可以通過(guò)勸說(shuō)當(dāng)事人撤回申請(qǐng)或者不予受理。

2．調(diào)查手段應(yīng)當(dāng)滿足監(jiān)督需要

民事訴訟法第二百一十條規(guī)定人民檢察院可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，未規(guī)定可以向?qū)徟腥藛T本人調(diào)查，也未規(guī)定允許查閱相關(guān)卷宗材料，這也是民事訴訟法修改過(guò)程中法檢兩家博弈的結(jié)果。但檢察監(jiān)督作為一種外部監(jiān)督，為了核實(shí)是否存在違法行為，僅僅在外圍片面了解情況是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，既不利于核實(shí)違法事實(shí)，也不利于審判人員本人的申辯。

3．違法行為檢察建議的審查決定不應(yīng)適用與抗訴相同的程序

這是因?yàn)榭乖V案件一般比違法行為檢察建議更復(fù)雜，需要較為復(fù)雜的程序；違法行為檢察建議作為過(guò)程監(jiān)督，具有較強(qiáng)的時(shí)限性，需要及時(shí)作出?！侗O(jiān)督規(guī)則》規(guī)定了相同的程序，顯示了對(duì)于檢察建議的慎重態(tài)度，但考慮到監(jiān)督的效率，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)不同的程序，譬如對(duì)于簡(jiǎn)單的程序違法行為，承辦人員自己決定即可；一般案件合議決定即可；重大復(fù)雜的案件才需要檢委會(huì)討論通過(guò)。

(二)急需設(shè)立人民法院對(duì)于違法行為檢察建議的審查與回復(fù)程序

1．人民法院對(duì)于違法行為檢察建議的審查與回復(fù)程序既是糾正違法行為之必需，也是違法行為檢察建議作為監(jiān)督方式的效力體現(xiàn)

作為一種糾正程序，應(yīng)當(dāng)規(guī)定人民法院內(nèi)部誰(shuí)來(lái)審查？怎樣審查？如何處理？但除了《監(jiān)督意見(jiàn)》規(guī)定人民法院應(yīng)當(dāng)在接到檢察建議后30日內(nèi)回復(fù)外，民事訴訟法及其解釋對(duì)此并未進(jìn)行任何規(guī)定，在缺乏程序規(guī)制的情況下，監(jiān)督效果很大程度上將取決于被監(jiān)督方是否配合。[9]

2．違法行為檢察建議的審查與回復(fù)程序有賴于人民法院內(nèi)部監(jiān)督程序和內(nèi)外監(jiān)督的對(duì)接程序

就檢察監(jiān)督的性質(zhì)而言，檢察監(jiān)督只是提出問(wèn)題并啟動(dòng)人民法院的糾錯(cuò)程序，不可替代人民法院糾正違法行為，人民法院應(yīng)當(dāng)通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督程序糾正審判人員的違法行為。完善人民法院內(nèi)部的監(jiān)督程序并實(shí)現(xiàn)與檢察建議的對(duì)接是目前完善審查與回復(fù)程序的兩大舉措?！度嗣穹ㄔ簩徟腥藛T違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》和《人民法院審判紀(jì)律處分辦法(試行)》作為人民法院內(nèi)部監(jiān)督的文件，對(duì)于違法審判的責(zé)任追究程序進(jìn)行了較為詳盡的規(guī)定，但存在“重事后監(jiān)督,疏于防范”“重結(jié)果監(jiān)督,輕程序管理”“監(jiān)督權(quán)行政化”和“外部監(jiān)督缺乏中間環(huán)節(jié)”等弊端，[10]難以勝任內(nèi)部監(jiān)督之責(zé)和內(nèi)外監(jiān)督對(duì)接之責(zé)。

(三)完善法檢兩家的制衡程序

按照憲法規(guī)定，檢察監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)之間系權(quán)力制衡關(guān)系，這種制衡是雙向的，即人民法院應(yīng)當(dāng)依法行使審判權(quán)，同時(shí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法行使檢察監(jiān)督權(quán)。一方面，《監(jiān)督意見(jiàn)》規(guī)定了人民檢察院的制衡措施，即“人民檢察院對(duì)人民法院的回復(fù)意見(jiàn)有異議的，可以通過(guò)上一級(jí)人民檢察院向上一級(jí)人民法院提出。上一級(jí)人民法院認(rèn)為人民檢察院的意見(jiàn)正確的，應(yīng)當(dāng)監(jiān)督下級(jí)人民法院及時(shí)糾正”。另一方面，也規(guī)定了人民法院的制衡措施，即“人民法院發(fā)現(xiàn)檢察監(jiān)督行為違反法律或者檢察紀(jì)律的，可以向人民檢察院提出書(shū)面建議，人民檢察院應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)將處理結(jié)果書(shū)面回復(fù)人民法院；人民法院對(duì)于人民檢察院的回復(fù)意見(jiàn)有異議的，可以通過(guò)上一級(jí)人民法院向上一級(jí)人民檢察院提出。上一級(jí)人民檢察院認(rèn)為人民法院建議正確的，應(yīng)當(dāng)要求下級(jí)人民檢察院及時(shí)糾正”。上述措施固然可以起到一定制衡作用，但是以法檢兩家的協(xié)商為基礎(chǔ)，協(xié)商的成分遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)制衡成分，對(duì)于難以避免的交涉不成的情形缺乏進(jìn)一步的解決方法，對(duì)此應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法來(lái)解決。

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(責(zé)任編輯李逢超)

On the System of Prosecutorial Suggestion for

Judicial Personnel’s Illegal Act

Guo Peng, Xu Dechen

(SchoolofLaw,ShandongUniversityofTechnology,Zibo255000,China)

Abstract:The prosecutorial suggestion for judge’s illegal act is a new kind of prosecutorial supervision, which fills the gap in the system of prosecutorial supervision in civil proceedings. However, its operability may be open to doubt, so it should be improved on both the object of supervision and the proceedings of supervision. Firstly, it is to clarify the judicial personnel, which include the judges of the case, the assistant judges and the relevant leader; secondly, it is to better the proceedings, which include the civil procedures and non-litigation procedures; thirdly, it is to specify the illegal acts, which include the procedural illegal acts and substantial illegal acts. On the procedure of supervision, the error-correcting system should be established; the procedure of putting forward suggestion and power-balance system should be promoted.

Key words:civil procedure; judicial personnel; illegal act; prosecutorial suggestion

[中圖分類(lèi)號(hào)]DF84

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1672-0040(2016)01-0029-06

[作者簡(jiǎn)介]國(guó)鵬，男，山東淄博人，山東理工大學(xué)法學(xué)院副教授；徐德臣，男，山東安丘人，山東理工大學(xué)法學(xué)院講師。

[基金項(xiàng)目]山東省法學(xué)會(huì)課題“民事訴訟程序性制裁機(jī)制研究”[SLS(2015)G59]。

[收稿日期]2015-07-06