城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究——基于山東省新型農(nóng)村社區(qū)的案例研究

□寧 慧 宋明爽

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城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究
——基于山東省新型農(nóng)村社區(qū)的案例研究

□寧 慧 宋明爽

城鎮(zhèn)化的發(fā)展促進(jìn)農(nóng)民人口大規(guī)模的流動(dòng)，也對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提出了新的要求。黨和國家為此也出臺(tái)了新的政策，以保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，完善農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)制度。為了更好地了解當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)狀況，發(fā)現(xiàn)在流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，本文選取了山東省較為典型的W市薛家社區(qū)和Z市康佳社區(qū)兩個(gè)案例，試圖通過考察它們?cè)谛滦娃r(nóng)村社區(qū)建設(shè)前后的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及解決措施等基本情況，以小見大，以期為其它農(nóng)村地區(qū)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供一定的借鑒。

城鎮(zhèn)化；農(nóng)村宅基地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；新型農(nóng)村社區(qū)

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”[1]的改革目標(biāo)。次年1月出臺(tái)的中央一號(hào)文件即《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》則明確指出：必須深化農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)村宅基地管理制度，加快推進(jìn)征地制度改革，保障農(nóng)民的基本權(quán)益，因地制宜采取留地安置，確保農(nóng)民長期受益。[2]因此，我國農(nóng)村地區(qū)陸續(xù)進(jìn)行土地改革，并且通過土地的城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)促進(jìn)了當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化的發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新要求

當(dāng)前，隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的速度和規(guī)模不斷擴(kuò)大，這不僅造成了大量農(nóng)村宅基地的閑置和

低效利用，也加大了建設(shè)用地指標(biāo)控制和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施的難度，[3]更迫使我國現(xiàn)行的宅基地制度面臨深刻的調(diào)整。為此，黨和國家在2013、2014、2015年都出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村土地改革和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)文件。特別是2015年中央一號(hào)文件，更加明確的要求農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營以及宅基地的流轉(zhuǎn)都必須尊重農(nóng)民的意愿，在保障農(nóng)民利益的前提下進(jìn)行農(nóng)村土地制度的改革。中央關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)政策的調(diào)整無疑給當(dāng)前混亂的宅基地使用情況指明了改革方向，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)能，賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

(一)我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

從目前來看，農(nóng)村土地作為我國無償賦予農(nóng)民的社會(huì)福利，是不允許農(nóng)民隨意處置的。農(nóng)村宅基地則是農(nóng)戶從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織那里獲得的，主要用于建造住房以及某些附屬生活和生產(chǎn)設(shè)施的一類農(nóng)村建設(shè)用地，[4]其主要作用為實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷和限制城鄉(xiāng)人口的流動(dòng)。因此，農(nóng)村宅基地制度從實(shí)質(zhì)來看，更像是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，即實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的一種制度安排以及對(duì)農(nóng)村人口社會(huì)保障的一種補(bǔ)償性安排。[5]而且根據(jù)我國《物權(quán)法》以及《土地管理法》的規(guī)定，我國農(nóng)村宅基地實(shí)行“一戶一宅”的制度，嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，因此宅基地使用權(quán)只能原始取得。具體表現(xiàn)為特定農(nóng)民申請(qǐng)取得宅基地后只可自己建房，不可將其出賣、轉(zhuǎn)讓，也不可抵押，[6]倘若農(nóng)民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。[7]這一限制性政策在我國二元土地制度時(shí)期有著其存在的合理性，也起到了穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的積極作用。然而，隨著我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的提出，這些規(guī)定反而成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的阻礙因素。盡管我國法律束縛了農(nóng)村土地資產(chǎn)的價(jià)值，禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但是在新的歷史背景下，該情況已得到了良好的改善。因此，在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的分配、使用、流轉(zhuǎn)等實(shí)際狀況多與法律規(guī)定有所出入。譬如山東省W市薛家社區(qū)和Z市康佳社區(qū)便是如此。兩社區(qū)在新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)前，宅基地分配就面臨著相同的狀況：村里每年宅基地的劃分都是由村里長期居住的年滿18周歲的青年男性在他們分家另立戶頭時(shí)，以自己的名義向村里提出申請(qǐng)的；而且宅基地使用權(quán)僅限本人、不得出租或買賣。然而，從法律規(guī)定上看，農(nóng)村宅基地獲得的條件并未有性別的約束，但是兩個(gè)村都有一個(gè)約定俗成的規(guī)矩，即本村居住的成年女性青年沒有申請(qǐng)獲得新的宅基地的權(quán)利，而且宅基地的使用權(quán)經(jīng)常在親屬、鄰里間互換或者合并。

(二)城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的影響

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的逐步發(fā)展，越來越多的農(nóng)村家庭放棄了原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，轉(zhuǎn)而進(jìn)行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；與此同時(shí)，也有很多農(nóng)村人口開始選擇到城鎮(zhèn)生活，這些生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)提出了新的要求。譬如說，城鎮(zhèn)化建設(shè)要求宅基地能夠最大程度的發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)性的特征，即能夠自由地在城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民之間買賣，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的有效轉(zhuǎn)移。然而，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民若想擁有宅基地使用權(quán)，是必須依賴其作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的特定身份的，這就使農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到了極大的限制?？梢哉f，目前我國農(nóng)村宅基地具有集體所有、使用主體特定、福利性和使用數(shù)量規(guī)定等四種屬性，[8]農(nóng)民對(duì)其住宅擁有的是一種受限制的使用權(quán)，即可以無償使用、沒有完全的收益權(quán)，卻不可自由買賣，如不能自由出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和設(shè)定抵押等。[9]而且我們通過對(duì)薛家社區(qū)和康佳社區(qū)的村干部和農(nóng)民的訪談得知，兩地的農(nóng)民在土地城鎮(zhèn)化的過程中，其宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并沒有因此而完全放開，仍受到諸多限制。比如說，不少農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或者定居后，原先獲得的可以自建房屋、院舍等用來居住、出租給村集體組織成員的宅基地就被擱置荒廢了，然而，這些宅基地的使用權(quán)卻無法向城鎮(zhèn)居民出租或者出售，農(nóng)民亦很難通過宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來獲取更多的財(cái)產(chǎn)性收益。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)村宅基地使用權(quán)存在的問題

目前，關(guān)于我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題主要還是依據(jù)民法所規(guī)定的用益物權(quán)原則，這也就從法律規(guī)定上明確了宅基地使用權(quán)的取得途徑是原始方式獲得，并阻斷了其以出租、出賣及抵押等形式流轉(zhuǎn)的可能性。然而，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，這一規(guī)定已然不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和新農(nóng)村建設(shè)的需要，很多農(nóng)村社區(qū)在其發(fā)展過程中更是形成了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的歸屬權(quán)混亂、與之相關(guān)的宅基地非法交易市場以及農(nóng)民出售及獲得宅基地使用權(quán)困難等問題，嚴(yán)重影響到了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展以及農(nóng)民的合法權(quán)益。在W市薛家社區(qū)和Z市康佳社區(qū)的走訪調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，兩地也存在以上的問題，而這更成為誘發(fā)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村群體性突發(fā)事件以及干群矛盾的主要原因。

(一)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律缺陷

我國農(nóng)村宅基地的法律、法規(guī)、政策基本保障了農(nóng)民能夠“居者有其屋”，體現(xiàn)了一種對(duì)農(nóng)民保護(hù)的社會(huì)福利保障功能，但是宅基地的法律法規(guī)滯后性又與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展產(chǎn)生了矛盾。[10]具體來說，關(guān)于宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律、法規(guī)自1982年《憲法》規(guī)定宅基地和自留地屬于集體開始，并隨著時(shí)間的推移不斷完善，如1990年制定的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》以及2004年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等等。然而，盡管這些法律、規(guī)定在一定程度上規(guī)范了我國的宅基地使用權(quán)制度，但是其本身也有不少問題。首先，這些法律文本的年限久遠(yuǎn)，它們所規(guī)定的對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的限制條件已經(jīng)與當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程和現(xiàn)實(shí)情況有所不符。就實(shí)際情況來看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的隱形流轉(zhuǎn)較為頻繁，甚至在很大程度上已經(jīng)突破了法律底線，尤其是在部分發(fā)達(dá)地區(qū)，[11]并且伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)，部分先富的農(nóng)民會(huì)向另外的農(nóng)民購買宅基地或者是隨意擴(kuò)建新房，造成對(duì)公共資源的隱性占有。因此，出臺(tái)與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的新的法律法規(guī)勢在必行。其次，目前很多關(guān)于宅基地問題的規(guī)范性文件譬如請(qǐng)示、決定等都不具有或者具有很低的法律效力，致使這些政策性文件在執(zhí)行過程中缺乏強(qiáng)制性，極易產(chǎn)生偏差。國家亟需出臺(tái)統(tǒng)一的、規(guī)范的且更具強(qiáng)制效力的法律法規(guī)。

(二)農(nóng)村宅基地的無償使用導(dǎo)致浪費(fèi)嚴(yán)重

在我國，農(nóng)民是無償?shù)墨@得宅基地使用權(quán)的。因?yàn)檫@種零成本的取得方式，很多農(nóng)民都熱衷于申請(qǐng)宅基地，這也造成了不少地區(qū)的宅基地“申請(qǐng)熱”。然而，這種現(xiàn)象的背后，卻是農(nóng)村對(duì)宅基地的浪費(fèi)。早在2004年便有人統(tǒng)計(jì)了我國宅基地的浪費(fèi)問題，而這一情況卻是驚人的。2004年年底，全國村莊建設(shè)用地達(dá)1.65×107hm2，占全國建設(shè)用地總量高達(dá)52.4%，人均建設(shè)用地218m2/人，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人均占地。[12]農(nóng)民在最大限度的占有農(nóng)村土地資源之后，并沒有在宅基地上建造房屋、棚舍等，而是將其閑置。尤其是在全國范圍內(nèi)開展城鎮(zhèn)化建設(shè)之后，這種浪費(fèi)現(xiàn)象就更加明顯了。目前，我國農(nóng)村的實(shí)際情況是村里大量強(qiáng)壯年外遷到城鎮(zhèn)打工，村中留下的大部分是老人、兒童，這就使得住房使用率極低，甚至房屋的空置率達(dá)到了40%，[13]有些地區(qū)甚至出現(xiàn)了“空心村”現(xiàn)象。而我們所調(diào)研的山東省亦存在上述情形。就薛家社區(qū)而言，這種情況就非常明顯。該社區(qū)在合并成立之前，包括薛家村、陳家村及馬莊村三個(gè)村莊，每個(gè)村莊里年滿18歲的男性青年在分家后均可無償獲得一塊新的宅基地。因此，這些村莊里面的成年男性都非常熱衷于申請(qǐng)宅基地，但在獲得之后卻很草率的處置，多是做個(gè)標(biāo)記而已。然而，這種浪費(fèi)現(xiàn)象對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)來說卻是見怪不怪了。

(三)農(nóng)村宅基地使用權(quán)難以流轉(zhuǎn)不易變?yōu)樨?cái)產(chǎn)性收益

盡管城鎮(zhèn)化建設(shè)亟需放開對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，但是我國現(xiàn)行法律在這一問題上卻沒有退讓，仍然秉承嚴(yán)格的準(zhǔn)入和準(zhǔn)出制度。因此，很多進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的家庭難以利用其所有的房產(chǎn)獲得有效融資，他們?cè)谵r(nóng)村的房屋無法出售只能由他人無償使用，故導(dǎo)致了我國“一戶多宅”現(xiàn)象的普遍發(fā)生。[14]我國過去一直奉行不鼓勵(lì)不允許宅基地自由流轉(zhuǎn)、買賣的政策，因此這些宅基地只能在村集體成員中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，難以對(duì)外出租和買賣，所以很難轉(zhuǎn)化為農(nóng)民實(shí)際的財(cái)產(chǎn)性收益。時(shí)至今日，雖然各地不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，但是國家對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題仍持謹(jǐn)慎的態(tài)度，山東省亦是如此。在康佳社區(qū)合并成立之前，很多村莊的年輕人便開始去外地務(wù)工或者已經(jīng)在城鎮(zhèn)里有了固定的工作和住所，但是他們中還有些人并未將戶口遷出，仍屬于村集體一員，所以當(dāng)他們成年時(shí)也可獲得村里分配的宅基地。加之祖上留下的宅基地，他們擁有的宅基地面積是非?？捎^的。但是，宅基地是無法流轉(zhuǎn)和買賣的，所以他們中有些人就把這些宅基地的使用權(quán)給了自己的親屬或鄰居，而這種做法就間接地造成了“一戶多宅”的問題。

(四)宅基地置換不公引發(fā)新的社會(huì)矛盾

農(nóng)村宅基地置換是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新農(nóng)村建設(shè)背景下，基于城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾與農(nóng)村宅基地粗放利用兩大現(xiàn)實(shí)條件產(chǎn)生的；[15]它是解決區(qū)域發(fā)展中建設(shè)用地指標(biāo)約束，提高農(nóng)村宅基地利用效率[16]，促進(jìn)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的一種較為有效的方式。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)村宅基地置換主要有貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)置換兩種，其選擇必須要綜合考慮宅基地價(jià)格和置換后轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地的價(jià)格來確定，按照兩者各自權(quán)重共同構(gòu)成宅基地置換補(bǔ)償價(jià)格。[17]從薛家社區(qū)的情況來看，一些村莊選擇了貨幣補(bǔ)償，即宅基地上所建的磚房、瓦房、土坯房按照其新舊程度有著不同的造價(jià)，其中品相較好的磚瓦房造價(jià)約在6-7萬左右，而土坯房的價(jià)格則定在3萬元上下，而且地面其它附屬物如農(nóng)民院中的樹木、牲畜圈棚等也會(huì)進(jìn)行一定金額的補(bǔ)償；另一些村莊則選擇了宅基地置換，即各村根據(jù)自身的實(shí)際情況制定基本的置換比率，大概是1:1.2左右的比例置換，有些比較富裕的村莊甚至到了1:2左右的比例用宅基地置換樓房；但是如果農(nóng)村宅基地及其附屬物的面積超過200m2以上，那么超出200m2的那些宅基地面積則會(huì)按新的比率折算后再與樓房面積置換。這個(gè)置換的過程看起來是很完善的，但是在走訪中我們卻聽到了一些農(nóng)民的牢騷，大多數(shù)農(nóng)民反映到農(nóng)村宅基地估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并不一致，村兩委干部濫用職權(quán)，與他們關(guān)系近的農(nóng)民獲得的補(bǔ)償款或置換的面積比實(shí)際的價(jià)值要高等。

三、城鎮(zhèn)化背景下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方向

(一)加強(qiáng)土地確權(quán)，完善宅基地使用權(quán)的法律法規(guī)

當(dāng)前，我國大部分農(nóng)村地區(qū)的宅基地使用制度仍不規(guī)范，盡管十八屆三中全會(huì)出臺(tái)的相關(guān)《規(guī)定》允許農(nóng)民可以在一定規(guī)范下進(jìn)行宅基地的流轉(zhuǎn)、買賣，但是往往由于農(nóng)村宅基地的歸屬不確定而難以推行。為解決這一問題，一是需要在廣大農(nóng)村地區(qū)加強(qiáng)農(nóng)村土地特別是農(nóng)民宅基地的確權(quán)登記頒證工作，嚴(yán)格執(zhí)行宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)，在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的同時(shí)，嚴(yán)格禁止并打擊懲處“一戶多宅”的行為，并且及時(shí)整理農(nóng)村閑置的宅基地，實(shí)現(xiàn)宅基地的回收和循環(huán)利用。二是在完成農(nóng)村宅基地確權(quán)之后，還要改革完善農(nóng)村宅基地制度，依法維護(hù)農(nóng)民對(duì)宅基地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)能，逐步穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民對(duì)宅基地上的住房及其它附屬物的財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的抵押融資。三是應(yīng)制定宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，界定宅基地的流轉(zhuǎn)內(nèi)涵和流轉(zhuǎn)原則，設(shè)計(jì)流轉(zhuǎn)主體、客體及流轉(zhuǎn)用途等條件，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。[18]四是應(yīng)制定并完善與宅基地有關(guān)的各類法律條文，建立實(shí)行農(nóng)村宅基地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)的政策，嚴(yán)禁用行政強(qiáng)制的手段強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)自己的宅基地及強(qiáng)迫“農(nóng)民上樓”來強(qiáng)占農(nóng)民的宅基地。

(二)不斷完善保障，探索宅基地置換補(bǔ)償?shù)亩喾N途徑

我國不少地區(qū)通過城鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)如一次性補(bǔ)償?shù)姆绞綄?duì)置換農(nóng)民進(jìn)行安置，但是實(shí)際上這種方式難以解決農(nóng)民生存的可持續(xù)性，而且增值空間非常有限，致使置換農(nóng)民的生活水平有相對(duì)下降趨勢。[19]雖然有些農(nóng)民可以在失去宅基地時(shí)獲得一定數(shù)額的貨幣補(bǔ)償，但是這些補(bǔ)償款的評(píng)估有時(shí)可能會(huì)存在水分，出現(xiàn)低于實(shí)際價(jià)值的情況。再者，即使完全按照制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估價(jià)補(bǔ)償，農(nóng)民所獲得款額也很難在城市甚至是周邊的城鎮(zhèn)地區(qū)購買到與其原先住房一樣的面積，而且在城市和城鎮(zhèn)生活的成本遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)。這不僅導(dǎo)致農(nóng)民生活質(zhì)量下降，更引發(fā)了社會(huì)的矛盾和沖突，不利于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。所以，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)時(shí)，還要不斷完善宅基地置換之后的工作，解決置換農(nóng)民的安置和就業(yè)問題，抓好養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等等方面持續(xù)性發(fā)展的問題，從根本上保障和完善農(nóng)民的福利待遇。[20]這就要求當(dāng)?shù)卣哟蟪青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的力度，給予置換的農(nóng)民基本的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會(huì)保障，尤其是置換的農(nóng)村低保戶的基本生活保障，滿足其生存和生活的基本需求，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的雙重目標(biāo)。當(dāng)然，當(dāng)?shù)卣梢試L試將置換補(bǔ)償與就業(yè)安置掛鉤，給予置換的農(nóng)民免費(fèi)的就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)置換的農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)并給予一定的稅收和政策優(yōu)惠，徹底消除宅基地置換農(nóng)民的后顧之憂，減少對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的各種阻力因素，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本目標(biāo)。

(三)提高資源利用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體建設(shè)用地(包括宅基地)不能上市流轉(zhuǎn)，不利于土地的高效集約利用，農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也無法得到有力保障，給社會(huì)的長治久安帶來了隱患。[21]城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，農(nóng)村集體所有的土地上所建設(shè)的用于銷售的住房，往往因集體土地在使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)未繳納土地出讓金等費(fèi)用，無法得到由國家房管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，而是由鄉(xiāng)政府或者村委會(huì)頒布，[22]雖然這類房產(chǎn)對(duì)農(nóng)民來說與之前差別不大，但是在資源流通方面卻大大受限。2013年11月22日，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)緊急通知，要求全面、正確地領(lǐng)會(huì)十八屆三中全會(huì)關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等措施，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)守耕地紅線，堅(jiān)決遏制在建、在售的“小產(chǎn)權(quán)房”行為。[23]這一規(guī)定的出臺(tái)，使得農(nóng)村新建住房的出售困難，農(nóng)民用自己宅基地?fù)Q來的樓房極難出售給城鎮(zhèn)或者農(nóng)民賣了房屋卻無法獲得更多的財(cái)富，這些情況都會(huì)直接影響到農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的獲得，引發(fā)農(nóng)民們諸多的不滿，甚至?xí)霈F(xiàn)許多阻止拆遷的“釘子戶”，不利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的逐步發(fā)展，也大大損害了農(nóng)民進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性。因此，為了能夠深化城鎮(zhèn)化建設(shè)，我國政府應(yīng)制定更為完善的法律法規(guī)，用以指導(dǎo)地方的新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，各地方政府則需要建立健全城鄉(xiāng)房屋產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)房屋產(chǎn)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，著力縮小城鄉(xiāng)居民獲得財(cái)產(chǎn)性收益的差距。

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2015-10-28

山東省社科規(guī)劃項(xiàng)目："山東省農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展跨學(xué)科理論與實(shí)踐對(duì)策研究"成果之一(項(xiàng)目編號(hào)：11CSHJ06)。

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東 泰安，271018

寧 慧(1988- )，女，山東濟(jì)南人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共政策；宋明爽(1960- )，男，山東榮成人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院院長、教授，研究方向：城市化與公共政策；本文通訊作者。

D922.3；F321.1

A

1008-8091(2016)02-0065-05