地方立法規(guī)范化發(fā)展問題研究

王秀才

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073)

?

地方立法規(guī)范化發(fā)展問題研究

王秀才

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073)

摘要：地方立法作為我國立法的重要組成部分，在立法的完善過程中發(fā)揮著重要的作用。立法法被修改后，設(shè)區(qū)的市獲得新的地方立法權(quán)，這對(duì)地方立法質(zhì)量的提高提出了新的要求，地方立法規(guī)范化發(fā)展問題顯得尤為重要，面對(duì)地方立法過程中存在的地方人大參與立法積極性不高、缺失地方特色、信息公開程度與立法技術(shù)低以及部門利益保護(hù)等問題，為實(shí)現(xiàn)地方立法規(guī)范化發(fā)展，在地方立法過程中必須堅(jiān)持人大的主導(dǎo)作用、重視立法協(xié)調(diào)工作、保證群眾有序參與立法、加強(qiáng)對(duì)立法指導(dǎo)、提高立法專業(yè)化水平以及堅(jiān)持立法前評(píng)估與立法后評(píng)估并舉制度等。

關(guān)鍵詞：立法法；地方立法；立法質(zhì)量；規(guī)范化發(fā)展

亞里士多德在其代表作《政治學(xué)》中對(duì)法治意義的解讀堪稱經(jīng)典，其中包括兩層意思，一是普遍服從法律；二是法律本身是良好的。[1]而良好的法律其實(shí)指的就是立法質(zhì)量的問題。地方立法是《憲法》、《地方組織法》、《立法法》賦予地方人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)之一，是我國社會(huì)主義法治建設(shè)不可或缺的重要組成部分。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與變革以及相關(guān)法律法規(guī)的立、改、廢，一些新問題、新背景不斷出現(xiàn)，迫切需要加強(qiáng)地方立法工作，提高立法質(zhì)量，而實(shí)現(xiàn)地方立法規(guī)范化發(fā)展是重要手段之一，如何實(shí)現(xiàn)地方立法規(guī)范化發(fā)展就成為新背景下做好地方立法工作以及提高立法質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。

一、地方立法規(guī)范化發(fā)展所處的新背景

所謂地方立法規(guī)范化實(shí)質(zhì)上主要是指經(jīng)由規(guī)制地方立法行為的方式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方立法的有關(guān)內(nèi)容、程序、形式等符合一定范式之目的，從而使地方立法傾向于規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、有序。[2]立法法是關(guān)于國家立法制度、主要用于規(guī)范立法活動(dòng)的一部重要法律，通常會(huì)對(duì)立法權(quán)限的劃分、立法程序、相關(guān)法律解釋、法律適用以及備案審查等重要制度進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，被稱為“管法的法”。立法法頒布并施行于2000年，這部法律對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)的推進(jìn)以及依法治國的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了不可替代的作用。[3]但是，在社會(huì)轉(zhuǎn)型與改革深入開展的時(shí)代背景下，立法工作尤其是地方立法工作也面臨諸多需要研究解決的新情況以及新問題。不管是中央還是地方，都對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作有許多新期盼。時(shí)隔15年以后，2015年3月15日，在十二屆全國人大全體會(huì)議第三次會(huì)議上立法法被第一次修改。從總體上分析，這次立法法修改主要結(jié)合立法法施行以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)以及存在的問題，共修改了35條之多，同時(shí)增加了11條規(guī)定，條文總數(shù)由原來的94條增加到106條。主要涉及立法體制的完善，科學(xué)立法、民主立法機(jī)制和程序的健全以及法制統(tǒng)一的維護(hù)等內(nèi)容，其中下放立法權(quán)給地方，賦予設(shè)區(qū)的市、自治州以及四個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市地方立法權(quán)成為此次《立法法》修正過程的亮點(diǎn)。

制定良好的法律是建設(shè)法治社會(huì)的前提和基礎(chǔ)問題，本次立法法的及時(shí)修改，不僅適應(yīng)了新的發(fā)展需要，更重要的是為良法善治的實(shí)現(xiàn)打下了牢固的基礎(chǔ)。地方立法的規(guī)范化發(fā)展還面臨許多問題，尤其是在立法法修改的新背景下，其良法之路有待進(jìn)一步摸索，還需要各方面的努力，需要跟進(jìn)一些措施。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！盵4]的目標(biāo)。

二、地方立法規(guī)范化發(fā)展面臨的主要問題

(一)部分人大代表參與立法的能力不強(qiáng)，積極性不高

我國的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，人大代表作為這一根本政治制度下的特定主體，在法治化進(jìn)程中特別是在民主立法過程中扮演著十分重要的角色。然而，這些角色的責(zé)任擔(dān)當(dāng)還有欠缺。地方人大代表來自各條戰(zhàn)線，各個(gè)行業(yè)，各個(gè)領(lǐng)域，他們在本行業(yè)或本領(lǐng)域較高的專業(yè)素質(zhì)是毋庸置疑的，但是他們本該具有的專業(yè)代表知識(shí)卻參差不齊。有的代表對(duì)人民代表大會(huì)制度缺乏一個(gè)深入的了解，對(duì)黨的方針、政策關(guān)注較少，更糟糕的是，有些人把“人大代表”僅僅看成一種政治榮譽(yù)，相較于執(zhí)行代表職務(wù)這一義務(wù)而言，他們更看重于“人大代表”頭上的光環(huán)，人民群眾的愿望和心聲是很難在這些代表那里得到反映的?，F(xiàn)實(shí)立法過程中有的代表并不具有專業(yè)的法律知識(shí)，其提出法案的質(zhì)量并不高，還有一個(gè)現(xiàn)象，雖然人大代表是從各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)階層選出來的，這種差異性的存在也在一定程度上使得人大制度的優(yōu)越性沒有得到充分發(fā)揮。

(二)地方立法沒有反映地方特色，可適用性和可操作性不強(qiáng)

地方特色是地方立法的生命力所在，是衡量地方立法質(zhì)量的主要標(biāo)志。而所謂地方特色主要是指地方立法植根于本地區(qū)實(shí)際情況，重點(diǎn)解決的是那些中央立法未涉及甚至是不宜解決的重點(diǎn)難題。通俗的說，地方立法通常是將中央立法中一些原則性的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，從而在本區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)行，同時(shí)根據(jù)自己的立法權(quán)限結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際制定真正可行的法規(guī)。[5]但是，從我國地方立法實(shí)踐來看，許多地方立法只是對(duì)中央立法中已有內(nèi)容進(jìn)行簡單重復(fù)，或者是照搬照抄其它地方立法，并沒有融入反映一地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、民俗民風(fēng)等的特色內(nèi)容，這種立法并不能算是合格的地方立法，是缺乏可適用性與可操作性的。

(三)地方立法信息公開的程度還不高

公眾參與任何一項(xiàng)活動(dòng)都是以相關(guān)信息的公開為前提和條件的，那么地方立法也不例外，若想讓公眾有效參與立法，就必須以釋放并保證公眾接收相關(guān)立法信息為必要條件，因?yàn)槟切┙邮障嚓P(guān)立法信息的公眾，先不說在行動(dòng)上的表現(xiàn)，至少有一點(diǎn)可以肯定就是他們在心理上會(huì)提前介入到立法活動(dòng)中去，而那些沒有接收相關(guān)立法信息的人，對(duì)立法活動(dòng)表現(xiàn)的很冷漠，對(duì)于此類活動(dòng)無動(dòng)于衷。從地方立法的實(shí)際操作情況來看，在立法者和一般公民之間，立法信息呈現(xiàn)出不對(duì)稱性，即公眾缺乏對(duì)地方立法基本常識(shí)的認(rèn)知，不清楚自己的立法參與權(quán)，關(guān)鍵是不了解參與立法的途徑和方式方法。[6]這種狀況很難滿足民主發(fā)展的本質(zhì)要求。以網(wǎng)上公示為例，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和普及使得公眾參與立法的途徑和機(jī)會(huì)大大增加了，但是那部分不便上網(wǎng)的公民就無法表達(dá)自己立法意見，也就是說，人們的參與積極性和參與程度仍然受到諸多因素的制約，公眾參與立法工作還需要進(jìn)一步拓展和加深。

(四)地方立法技術(shù)有待提高

立法技術(shù)是指在立法活動(dòng)中所形成和運(yùn)用的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技巧和方法的總稱，通常包括語言文體表達(dá)技術(shù)、立法程序技術(shù)、立法體制技術(shù)、法案修改廢止形式、法律清理和匯編方式等內(nèi)容。[7]在我國，并不存在一部關(guān)于規(guī)范立法技術(shù)的專門法律或法規(guī)，多數(shù)只是部分涉及立法技術(shù)方面的規(guī)范，比如《行政法規(guī)制定程序條例》、《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》等條例和規(guī)則。即便是“管法的法”也僅對(duì)少量的立法技術(shù)作了原則性的規(guī)定。即在立法過程中還面臨著技術(shù)上的難題。以本次立法法修改為例，在界定地方立法權(quán)限方面就面臨著立法技術(shù)上的困難。立法機(jī)關(guān)及其工作人員面臨著非常實(shí)際而又棘手的難題，舉例來說，有學(xué)者研究指出“如何將中央與地方各方面的立法權(quán)限，尤其是中央行政機(jī)關(guān)和地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)以及地方各級(jí)政府的立法權(quán)限作進(jìn)一步具體和明確，是個(gè)十分必要但又很龐雜的問題，需要在立法的理論與實(shí)踐的相互打磨中逐步探索和積累經(jīng)驗(yàn)”。[8]就是說在中央與地方分配事權(quán)存在重復(fù)交叉的現(xiàn)實(shí)背景下，如果僅僅以是否屬于“地方性事務(wù)”作為唯一標(biāo)準(zhǔn)來界定和劃分中央與地方立法權(quán)限范圍，那就很容易出現(xiàn)中央與地方相互扯皮的現(xiàn)象，結(jié)果就很難對(duì)中央與地方的立法權(quán)限作出清晰的界定。

(五)地方立法權(quán)利義務(wù)配置不均，存在著為部門、為地方爭奪局部利益的傾向

從一些地方立法情況看，有的部門起草的法規(guī)草案并沒有完整體現(xiàn)立法者堅(jiān)持以人為本，全力打造服務(wù)型政府的理念，以行政執(zhí)法方面的法規(guī)草案為例，在設(shè)定權(quán)利義務(wù)時(shí)就體現(xiàn)出了不對(duì)等性，缺乏科學(xué)性。有的法規(guī)草案，對(duì)行政主體的監(jiān)管、罰沒、懲處等規(guī)定的細(xì)如發(fā)絲，而對(duì)服務(wù)質(zhì)量和行政相對(duì)人的權(quán)利規(guī)定的十分簡單而且往往是籠而統(tǒng)之。[9]比如，某地城鄉(xiāng)規(guī)劃條例草案第六十三條規(guī)定：“對(duì)存在違法建設(shè)的房屋，由城市綜合管理主管部門書面通知房屋主管部門暫停辦理該房屋的權(quán)屬登記手續(xù)。違法建設(shè)情形消除后，城市綜合管理主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面通知房屋主管部門解除該房屋權(quán)屬登記限制措施。具體辦法由市城市綜合管理主管部門會(huì)同市房屋主管部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門制定?！贝藯l規(guī)定為方便城市綜合管理主管部門查處違法建設(shè)，對(duì)房屋所有權(quán)人的處分權(quán)進(jìn)行過度限制。更有甚者，實(shí)際操作中，有些部門通過參與起草地方性法規(guī)的形式，借助立法突出本部門利益和權(quán)利，搞部門保護(hù)。

三、地方立法規(guī)范化發(fā)展的出路

(一)人大主導(dǎo)，地方自主，堅(jiān)持計(jì)劃性與靈活性的統(tǒng)一

根據(jù)憲法有關(guān)人大及其常委會(huì)職權(quán)的規(guī)定可知，立法權(quán)是人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。除此以外，黨的十八屆四中全會(huì)決定也明確了人大在立法方面的主導(dǎo)作用。這種主導(dǎo)作用體現(xiàn)在立法的每一個(gè)階段，從立法初衷到立法建議的提出，從立法的調(diào)研到立法的協(xié)商，每一個(gè)過程都應(yīng)該有人大的身影，也都離不開人大的引領(lǐng)。人大在地方立法工作中主導(dǎo)作用的發(fā)揮要注意立法的計(jì)劃性及靈活性。一方面必須依法編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)。堅(jiān)持民主立法與科學(xué)立法兩項(xiàng)基本原則是開展立法的基礎(chǔ)和保障要件 ，注重立法規(guī)劃和計(jì)劃的制定工作是科學(xué)立法的本質(zhì)要義，因?yàn)樘热粢豁?xiàng)立法沒有科學(xué)的統(tǒng)籌計(jì)劃或者安排，那么這個(gè)地方的立法呈現(xiàn)出的結(jié)果必定是紛繁冗雜，無章可循的，法律與法規(guī)之間的關(guān)聯(lián)與照應(yīng)必然無法保證。立法規(guī)劃與立法計(jì)劃的提前制定，都是提高立法及時(shí)性、針對(duì)性和系統(tǒng)性，應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)變化的重要路徑。[10]這就要求地方在吃透上位法的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持科學(xué)的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先選擇與本地區(qū)相適應(yīng)、與人民群眾利益息息相關(guān)并且立法條件比較成熟的項(xiàng)目，提高地方性法規(guī)的針對(duì)性。另一方面是地方立法工作中務(wù)必要拿捏準(zhǔn)法規(guī)的出臺(tái)時(shí)間，真正確保所實(shí)施的地方性法規(guī)依托于本地區(qū)實(shí)際，“適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的內(nèi)在要求”，換言之，立法一方面要有一定的計(jì)劃性，另一方面是必須結(jié)合社會(huì)需要和社會(huì)緊急情況，彰顯立法處理緊急情況和突發(fā)事件的能力，即立法也應(yīng)該具有一定的靈活性特征。[11]因?yàn)橹挥斜至⒎ㄖ`活性和計(jì)劃性相結(jié)合的原則和理念，才能保證各項(xiàng)規(guī)定“明確而具體、同時(shí)彰顯立法的針對(duì)性和可執(zhí)行性的內(nèi)在特征，”最終達(dá)到地方立法工作所預(yù)期的社會(huì)功能效果和公眾期盼。

(二)重視地方立法主體間的協(xié)調(diào)工作，防止越權(quán)立法、重復(fù)立法

美國純粹法學(xué)家凱爾遜有一段關(guān)于法律體系統(tǒng)一性特征的經(jīng)典論斷，大致意思是這樣的，他認(rèn)為法律秩序體系本身是由不同位階的規(guī)范或規(guī)定所構(gòu)成的法律規(guī)范等級(jí)制度的統(tǒng)稱，其中決定其它一切規(guī)范之創(chuàng)立方式的最高級(jí)別的規(guī)范為“基本規(guī)范”，它統(tǒng)領(lǐng)著整個(gè)法律秩序體系，因?yàn)槭撬拇嬖?，進(jìn)一步彰顯了整個(gè)法律秩序的內(nèi)在統(tǒng)一性特征。凱爾森的經(jīng)典陳述是對(duì)法律體系統(tǒng)一性特征的高度概括和總結(jié)，體現(xiàn)了一國統(tǒng)一法律體系下所有法律規(guī)范之間的內(nèi)在統(tǒng)一性以及相互協(xié)調(diào)性的特征。立法體系作為一國法律體系的重要組成部分，也天然的具有了這種協(xié)調(diào)與統(tǒng)一相結(jié)合的特性。而立法體系協(xié)調(diào)一致性特征的統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)本身又是提高一國立法水平和立法質(zhì)量，防止發(fā)生立法沖突，減少重復(fù)立法的基礎(chǔ)保障。這種協(xié)調(diào)性工作的開展通常包含兩個(gè)方面，即不同位階立法文件的協(xié)調(diào)和同位階法之間的協(xié)調(diào)。前者要求地方立法過程中，不與上位法相抵觸，不得與憲法、法律、行政法規(guī)相沖突。后者除了像法律中關(guān)于立法監(jiān)督制度的規(guī)定那樣即交由上級(jí)有權(quán)機(jī)關(guān)以改變和撤銷等方式進(jìn)行審查和處理以外，重點(diǎn)還要加強(qiáng)與中央立法與地方政府規(guī)章之間的協(xié)調(diào)，在中央統(tǒng)籌范圍內(nèi)明確具體立法范圍，并注意結(jié)合本地區(qū)實(shí)際進(jìn)行立法，保證地方立法不越權(quán)、不重復(fù)。節(jié)約立法成本，使立法資源得到最有效的利用。

(三)保證人民群眾有序參與立法

人民有序立法，通過多種途徑表達(dá)自己的意志和主張，是落實(shí)依法治國的需要，也是立法上實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、確保黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的要求。公眾參與度作為衡量立法質(zhì)量的重要因素之一，其重要程度是不言自明的。雖然當(dāng)下的中國不實(shí)行所謂的全民公決制，但這也并沒有影響到人民大眾的立法參與權(quán)，因?yàn)槲覀冇腥嗣竦拇頇C(jī)關(guān)—人民代表大會(huì)，人民群眾的立法參與權(quán)通過人民代表大會(huì)這一人民自己的立法機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)……當(dāng)然從立法法及相關(guān)法律規(guī)定來看，法定的立法程序并不包括人民群眾參與立法，但這卻是我國開展各項(xiàng)立法工作的一個(gè)基礎(chǔ)步驟，成為了人大及其人大常委會(huì)進(jìn)行立法時(shí)墨守的一條不成文規(guī)則。[12]立法工作作為推進(jìn)國家各項(xiàng)工作法治化、規(guī)范化的前提環(huán)節(jié)，在立法領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，可以說是牽一發(fā)而動(dòng)全身，在地方立法領(lǐng)域擴(kuò)大人民有序政治參與，尤為重要。[13]具體要求就是在編制地方立法規(guī)劃、立法聽證、重點(diǎn)領(lǐng)域立法、立法清理等各環(huán)節(jié)都要吸納人民群眾參與進(jìn)來，在地方立法的諸多環(huán)節(jié)都能聽到人民的聲音，這同時(shí)也是深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，增強(qiáng)立法針對(duì)性，回應(yīng)人民群眾殷切期盼的客觀需要。[14]注意充分利用網(wǎng)絡(luò)、微信、微博等現(xiàn)代化工具，建立和完善立法信息網(wǎng)絡(luò)公開制度，利用清朗的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境吸納更多的公眾參與到立法活動(dòng)中，讓更多的網(wǎng)民表達(dá)自己的立法意見和建議。

(四)重點(diǎn)提高地方立法的專業(yè)化水平

不管是對(duì)地方立法規(guī)劃和計(jì)劃的編制與擬定，還是對(duì)地方立法的修改與清理，都要求立法主體擁有良好的法律素養(yǎng)，具備豐富的法律知識(shí)和較高的立法技術(shù)。從某種程度上講，立法主體的素質(zhì)問題是立法質(zhì)量高低的關(guān)鍵因素。

提高立法者素質(zhì)，最直接、最有效的方式是對(duì)專業(yè)人才的引進(jìn)。十八屆四中全會(huì)等相關(guān)文件中也有體現(xiàn)類似的精神，注意推進(jìn)法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，提高工作人員的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平。完善和規(guī)范法律職業(yè)準(zhǔn)入方法與制度，努力建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度和措施，注意從學(xué)校出發(fā)，尤其注意要健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機(jī)制。[15]近幾年，隨著大學(xué)法學(xué)院的擴(kuò)張以及法科生的擴(kuò)招，法學(xué)畢業(yè)生特別是憲法學(xué)和行政法學(xué)專業(yè)的畢業(yè)生越來越多，從不同的地方引進(jìn)高學(xué)歷的畢業(yè)生不失為一種提高立法者素養(yǎng)的捷徑。也可以像有學(xué)者提出的那樣嘗試建立地方立法助理制度，聘請具有立法專門知識(shí)的人員協(xié)助立法機(jī)關(guān)及其組成人員履行立法職責(zé)、完成立法工作。[16]另外，要組織體制內(nèi)的地方立法者參加法律專業(yè)知識(shí)講座，注意接收和學(xué)習(xí)修改的法律，及時(shí)更新法律知識(shí)儲(chǔ)備庫，了解相關(guān)領(lǐng)域特別是立法層面的前沿理論動(dòng)態(tài)，提高立法水平和水準(zhǔn)。[17]這種“外部引，內(nèi)部練”的模式值得提倡。

(五)加強(qiáng)對(duì)地方立法的指導(dǎo)

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是本次《立法法》修改的焦點(diǎn)問題之一。從實(shí)際情況來看，我國目前共有284個(gè)設(shè)區(qū)的市，在《立法法》作出修改前，共有49個(gè)較大的市享有地方立法權(quán)限，而在本次《立法法》作出修改后，剩下的235個(gè)設(shè)區(qū)的市同樣獲得地方立法權(quán)。[18]單從數(shù)字上來看，立法主體著實(shí)增加了不少。從現(xiàn)實(shí)情況分析，加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)的指導(dǎo)也就成為了省級(jí)以上人大常委會(huì)的一個(gè)附加工作，這個(gè)工作非常有必要，也非常有意義。雖然表面上省級(jí)以上人大常委會(huì)工作內(nèi)容有所增加，但從長遠(yuǎn)來看，此舉對(duì)于分化立法任務(wù)，提高地方立法質(zhì)量的作用同樣是不容小覷的。

省級(jí)人大常委會(huì)要嚴(yán)格遵守立法法的規(guī)定，做好所轄的設(shè)區(qū)的市的立法工作的宏觀統(tǒng)籌工作，把握好制定地方性法規(guī)制定與實(shí)施的具體步驟和時(shí)間，[19]采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，在綜合考慮多重因子的基礎(chǔ)上作出最終決定，并報(bào)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院備案。同時(shí)要主動(dòng)在新增立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市開展法律基礎(chǔ)、理論知識(shí)、立法技術(shù)以及業(yè)務(wù)能力等方面的培訓(xùn)工作，為地方立法工作的深入持久開展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。[20]另一方面，地方人大和政府在對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行立法時(shí)，要注意經(jīng)常與上級(jí)人大以及同級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行溝通和交流，防止“閉關(guān)鎖國”式的自守立法，遇有重大問題要注意及時(shí)請示并加強(qiáng)與同級(jí)別市區(qū)人大和政府的溝通和學(xué)習(xí)。

(六)堅(jiān)持地方立法前評(píng)估與后評(píng)估并舉制度

完整的一套立法質(zhì)量評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)包括立法的前評(píng)估以及后評(píng)估。在立法工作話語體系中，“立法前評(píng)估”或“立法前質(zhì)量評(píng)價(jià)”，是與“立法后評(píng)估”或“立法后質(zhì)量評(píng)估”相對(duì)應(yīng)的一組概念，單從名稱上就能知道其意思。

所以，重點(diǎn)要說一下后者，地方立法后評(píng)估，主要是指在地方性立法實(shí)施一定期限后，對(duì)其具體實(shí)施效果和功能以及潛在的問題作出綜合性的系統(tǒng)評(píng)估。[21]建立地方立法后評(píng)估制度，進(jìn)一步明確立法后評(píng)估主體(由誰評(píng)估)，立法后評(píng)估對(duì)象(評(píng)估誰)，立法后評(píng)估的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)(評(píng)估什么)，立法后評(píng)估的方法及程序(如何評(píng)估)以及評(píng)估結(jié)果的處理，最終為開展好地方性法規(guī)以及地方性規(guī)章的立改廢工作提供決策參考。

“立法糾偏機(jī)制不只包括出現(xiàn)偏差之后的糾正，還包括事前對(duì)偏差的預(yù)防?！盵22]地方立法的規(guī)范化發(fā)展，僅有立法后評(píng)估是不夠的，立法前評(píng)估也是必須要納入進(jìn)來的，這種立法質(zhì)量的評(píng)估關(guān)口被前移，評(píng)估對(duì)象是計(jì)劃制定的法律或者已經(jīng)制定但尚未實(shí)施的法律。地方立法前的質(zhì)量評(píng)價(jià)主要圍繞立法的必要性與可行性、以及效益和成本分析等基本指標(biāo)進(jìn)行。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是修改后的《立法法》的一大亮點(diǎn)，與立法后評(píng)估相比，探索和試行立法前評(píng)估的可操作性強(qiáng)，制度障礙小，試錯(cuò)代價(jià)低，成本低但效益明顯。[23]故而地方立法質(zhì)量的提高，有待于地方立法前評(píng)估與立法后評(píng)估的雙管齊下，建立和完善地方立法前評(píng)估與后評(píng)估雙重評(píng)估機(jī)制不失為良策。

四、結(jié)語

地方立法規(guī)范化是社會(huì)主義法治國家對(duì)立法實(shí)踐的基本要求，是維護(hù)法制統(tǒng)一與立足地方實(shí)際的必然要求。修改后的立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，在這一新背景下，加強(qiáng)對(duì)地方立法規(guī)范化工作的研究，是地方立法尤其是設(shè)區(qū)的市的地方立法再一次獲得新的飛躍和發(fā)展的必經(jīng)過程。也是在改革與發(fā)展的大潮中，讓地方立法適應(yīng)改革，讓地方立法隨著改革的發(fā)展不斷完善的重要方式。

參考文獻(xiàn)

[1]亞里士多德.政治學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館出版社，1965：199.

[2]吳斌,陶麗琴.民族自治地方立法規(guī)范化問題探析[J].云南社會(huì)科學(xué)，2003(5):63.

[3]李建國.全面貫徹實(shí)施修改后的立法法為實(shí)現(xiàn)良法善治提供制度保障[J].中國人大，2015(3)：12.

[4]習(xí)近平.習(xí)近平用典法治篇(2)[EB/OL].(2015-3-16).[2015-10-22].http://theory.people.com.cn/n/2015/0316/c394175-26697262-2.html.

[5]王成宇.地方立法質(zhì)量研究[M].武漢：武漢出版社,2007：23-24.

[6]林莊輝.地方政府立法公開制度的現(xiàn)狀與改善[EB/OL].(2008-7-01).[2015-10-28].http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/dffzxx/fj/200807/20080700016411.shtml.

[7]李高協(xié).淺議地方立法技術(shù)及其規(guī)范[J].人大研究，2015(3):40.

[8]向立力.地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探[J].政治與法律，2015(1):75.

[9]田成有.地方立法的理論與實(shí)踐[M].北京：中國法制出版社,2004：123.

[10]劉錦森.對(duì)立法法修改后地方立法問題的一些思考[J].人大研究，2015(5):38-39.

[11]蘇曉宏.立法法修改的三個(gè)問題[J].學(xué)術(shù)交流，2015(4):74.

[12]李步云，汪永清.中國立法的基本理論和制度[M].北京：中國法制出版社，1998：66.

[13]中國立法學(xué)研究會(huì).地方立法的理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社,2013:23.

[14]李建國.全面貫徹實(shí)施修改后的立法法為實(shí)現(xiàn)良法善治提供制度保障[J].中國人大，2015(3)：12.

[15]新華社.授權(quán)發(fā)布：中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].(2014-10-28).[2015-10-23]. http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330_6.html.

[16]吳大英，任允正.比較立法制度[M].北京：群眾出版社,1992:252.

[17]周偉.論我國地方立法存在的問題及其解決[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2013(2):72.

[18]武增.2015年立法法修改背景和主要內(nèi)容解讀[J].中國法律評(píng)論，2015(5):212.

[19]李建國.全面貫徹實(shí)施修改后的立法法為實(shí)現(xiàn)良法善治提供制度保障[J].中國人大，2015(3)：14.

[20]劉錦森.對(duì)立法法修改后地方立法問題的一些思考[J].人大研究，2015(5):39.

[21]曹勝亮.論地方立法的科學(xué)化[J].法學(xué)論壇，2009(3):68.

[22]周旺生.立法研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007：35.

[23]中國立法學(xué)研究會(huì).地方立法的理論與實(shí)踐[M].北京：法律出版社,2013:92.

(編輯：佘小寧)

Research on the standardized development of local legislation

Wang Xiucai

(LawSchool,ZhongnanUniversityofEconomicsandLaw,Wuhan430073,China)

Abstract:Local legislation as an important part of our legislation, it plays an important role in the improvement of legislation. after the legislation law is revised, the city divided into districts get new local legislative power, which is put forward new demands to improve the quality of local legislation. Local legislation standardization development is particularly important, exist in the process of facing the local legislation of National People's Congress to participate in legislation enthusiasm is not high, lack of local characteristics, low level of information disclosure and legislative technology and departmental benefit protection problem. In order to achieve standardization development of local legislation, in the process of local legislation must insist on the guiding role of the National People's Congress, attaches great importance to the coordination work, to ensure the orderly participation in legislation, strengthen legislative guidance, improve the level of specialization of legislation, and insist on legislation before the assessment and evaluation after legislation and system, etc.

Key words:The legislative law; Local legislation; The quality of legislating; Standardized development

作者簡介：王秀才(1988-)，男(漢)，山東羅莊人，博士研究生，主要從事憲法學(xué)、中央與地方關(guān)系方面的研究。

收稿日期：2015-12-22

中圖分類號(hào)：DF01

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-816X(2016)03-0184-05