流域跨界水污染視野下區(qū)域合作行政的法制保障——以長三角為例

馬存利

(1.嘉興學院 文法學院，浙江 嘉興 314001； 2.嘉興學院 城鄉(xiāng)一體化研究院，浙江 嘉興 314001)

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流域跨界水污染視野下區(qū)域合作行政的法制保障——以長三角為例

馬存利1，2

(1.嘉興學院 文法學院，浙江 嘉興 314001； 2.嘉興學院 城鄉(xiāng)一體化研究院，浙江 嘉興 314001)

摘要：流域跨界水污染問題產(chǎn)生的根源在于地方政府的個體理性與集體理性的沖突，流域跨界水污染治理亟待打破各自為政的行政管理模式，在一定程度上有利于催生地方政府合作治理。通過分析長三角地區(qū)流域跨界污染治理模式，為地方政府合作行政治理的設計提供了一個現(xiàn)實依托——水污染治理的地方政府合作機制?？梢园l(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新是流域跨界水污染的府際合作治理的關(guān)鍵所在，然而在立法和執(zhí)法方面必須要有正當性依據(jù)，制度安排和合作規(guī)則等要具有一定的合理性和可行性，才能促使長三角地區(qū)政府合作行政更為高效。

關(guān)鍵詞：跨界水污染；地方政府；合作行政

水是生命之源，也是保障經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展不可替代的重要資源之一。在很長的一個歷史時期內(nèi)，由于片面追求經(jīng)濟GDP的增長，導致我國大部分流域發(fā)生了污染，造成了流域生態(tài)系統(tǒng)的破壞，給沿岸居民的生產(chǎn)和生活帶來了極大的不便。生態(tài)文明建設是中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來，事關(guān)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)。黨中央、國務院高度重視生態(tài)文明建設，先后出臺了一系列重大決策部署，推動生態(tài)文明建設取得了重大進展和積極成效。眾所周知，水污染治理已經(jīng)成為了實現(xiàn)“美麗中國”偉大理想藍圖的一個組成部分，還我們一個“青山綠水”的美麗生活。我們要盡力改變過去長期以來實行的“粗放型”經(jīng)濟發(fā)展模式，摒棄過分追求經(jīng)濟GDP增長的片面思維，加大對生態(tài)環(huán)境治理的投入。特別是在水污染治理上，由于流域跨界問題產(chǎn)生了區(qū)域治理的問題，水污染的跨界治理出現(xiàn)了很多前所未有的“跨區(qū)域”行政事務，這給傳統(tǒng)以來“各自為政”的單個區(qū)域事務治理模式帶來了極大的挑戰(zhàn)。當然，在這方面，我國許多地區(qū)也做出了積極地探索，試圖改變過去依靠單個行政區(qū)域治理的模式，有必要建立跨行政區(qū)域、建立地方政府合作共同治理模式。目前已有長江水利委員會、黃河水利委員會、太湖流域委員會等七個流域管理機構(gòu)，但是也僅是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，尚缺乏行政機構(gòu)的權(quán)威，雖然有些地方政府將環(huán)境保護提升至發(fā)展戰(zhàn)略的地位上，采取合作治理跨流域水污染，但卻尚無形成統(tǒng)一制度。一旦出現(xiàn)各級地方政府之間利益、各部門之間利益沖突的情況，則又會出現(xiàn)治理上的分歧。

十八屆三中全會又提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，區(qū)域流域污染治理能力也需要走向現(xiàn)代化。浙江省政府也把“五水共治”作為政府一項重要工作來布置，無疑流域跨界水污染治理將在一個很長的歷史時期內(nèi)，將會成為助推長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一大動力。作為法學理論工作者，除了在理論上為流域跨界水污染的合作治理尋找一個正當性的論證基礎之外，還要嘗試在實踐中包括立法、執(zhí)法和法律責任等諸多環(huán)節(jié)上提出流域跨界區(qū)域合作行政的一系列制度設計和安排。

一、區(qū)域合作行政及其在跨界水污染治理中的提出

對“區(qū)域”(region)概念的界定是理解區(qū)域合作行政的前提條件。根據(jù)自然地理環(huán)境、社會發(fā)展狀況、歷史因素以及人為因素參照系統(tǒng)或參照標準可將整體空間劃分為部分具有聯(lián)系性的空間，這就是區(qū)域。不同區(qū)域之間具有內(nèi)在的聯(lián)系，構(gòu)成統(tǒng)一內(nèi)在的整體，必須考慮區(qū)域之間的協(xié)調(diào)性問題。反映到行政法學上，則是中央政府與地方政府之間的關(guān)系、各級地方政府之間的權(quán)力義務關(guān)系。有學者將區(qū)域合作中的“區(qū)域”界定為基于行政區(qū)劃但又超脫于行政區(qū)劃之上的綜合性范疇。區(qū)域是一定區(qū)域內(nèi)的各級地方政府通過相互協(xié)調(diào)、合作的方式，建立公共事務共同治理模式，實現(xiàn)不同地區(qū)之間資源的合理配置，以促進地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化等共同協(xié)調(diào)發(fā)展?？剂繃鴥?nèi)眾多學者觀點，本文認為，區(qū)域行政合作就是指各級地方政府，包括中央與地方政府以及各級政府、同級政府之間，以區(qū)域作用范圍為目標，通過相互合作治理模式，實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置，以促進、提高區(qū)域整體的綜合競爭力，實現(xiàn)對公共事務進行跨區(qū)域治理的一種新型行政合作治理模式。區(qū)域合作行政涉及兩個或兩個以上的行政主體，適應當前區(qū)域一體化發(fā)展要求，與以往單一的行政主體在自己所轄行政區(qū)域內(nèi)單一管理模式而不同，相比較而言，它具有以下幾個重要的特征：

(一)區(qū)域合作行政是府際治理的體現(xiàn)

府際治理實際上是政府管理的一個環(huán)節(jié)，包括了縱向與橫向的兩個層面。合作治理基本框架強調(diào)的是“行政合作”(Cooperation administration)。合作行政是近十年來公共行政理論研究的一大熱點，它是指各級政府和社會共同參與到公共行政中來，表現(xiàn)為行政權(quán)由“集中”變?yōu)椤胺稚ⅰ保芍醒胝y(tǒng)一行使行政權(quán)“下放”到各級政府和行政機關(guān)。這顯然與傳統(tǒng)是不吻合的。長期以來，我國地方政府一直是“上下對口”的行政管理體制，被稱為“各自為政”，在公共事務的治理上有點類似古代的“諸侯割據(jù)”。地方政府只對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量，對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責。這樣一來，導致了我國實行的是以屬地管理原則處理水污染問題，而在所轄行政區(qū)域內(nèi)管轄水污染事務具有一定的封閉性。一旦出現(xiàn)跨流域水污染，地方保護主義明顯將會削弱政府環(huán)境治理能力。隨著市場經(jīng)濟高速發(fā)展，當代社會的開放性、多元性、市場主體交往的頻繁性以及信息傳播的迅速性、社會公共問題的高度滲透性都迫使傳統(tǒng)的行政區(qū)域環(huán)境治理模式亟需改變。區(qū)域合作行政則以其協(xié)作性、開放性和高效性，在一定程度上是為了適應現(xiàn)代社會公共行政發(fā)展的趨勢。

(二)水資源利益的外溢性亟待合作行政

伴隨著全球化進程的發(fā)展和當代公共決策的日趨復雜性，在區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展過程中，涉及公共利益的公共服務與公共管理事務突破單一的行政區(qū)劃內(nèi)部，因此水流域的完整性被行政區(qū)劃所打破，具備“外溢性”。公共產(chǎn)品外溢影響了地方政府提供公共物品的效率，本來一個區(qū)域內(nèi)的納稅人應該享受到最好的公共物品效率，但公共物品效率的外溢，使其效率提高或降低。[1]解決外部性的方法是使外部性內(nèi)部化，可以采取地方政府間的兼并或合并或簽訂合約。地方政府提供的公共產(chǎn)品和服務，其好處并不完全由本地方得到，可能使其他地區(qū)也獲得收益，如果中央政府不給予其補償，則其提供的量肯定會因成本與收益不對等而提供不足。恰恰區(qū)域合作行政則著眼于整個區(qū)域之間的合作，打破以往行政區(qū)劃各自為政的局面，以加強政府之間的協(xié)作能力為基礎，重新合理配置社會公共資源，實現(xiàn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)勢互補、互利共贏。

(三)重塑橫向府際行政法律關(guān)系

從行政權(quán)力的分配上而言，存在著縱向和橫向的分配方式?？v向的行政權(quán)力分配是指中央與地方行政機關(guān)的權(quán)力分配；橫向的行政權(quán)力分配是指地方政府與地方政府之間行政權(quán)力的分配，府際行政法律關(guān)系就是建立在橫向行政權(quán)力分配的基礎上的法律關(guān)系。許多流域區(qū)域政府都是在平級的地方政府，以長三角地區(qū)為例，長三角的水流域具有特殊的地區(qū)行政特性，在我國地區(qū)行政管理體制中有很長一段時間是將行政權(quán)力的運行模式限定為行政區(qū)域范圍內(nèi)，實行的是“單向性”、“科層制”的地方政府各自為政、政府內(nèi)部職能交叉的單一政府管制的權(quán)力運行模式。正是由于流域水污染問題打破了傳統(tǒng)地方政府之間的“各自為政”的現(xiàn)象，因此在面臨共同的流域污染問題上，由于缺乏來自中央自上而下的授權(quán)，只有通過橫向地方政府之間的聯(lián)系與協(xié)作、統(tǒng)一調(diào)配行政資源，通過政府之間的集體行動來實現(xiàn)跨界水污染的治理問題。[2]因此為全國其他地區(qū)的府際行政合作設計出一個具有可行性的“樣本”來，不失為一個有意義的事情。

二、流域跨界水污染的區(qū)域行政合作的必要性

在長三角地區(qū)由于水資源豐富，出現(xiàn)了日益增多的跨界水污染問題，引發(fā)了我們對傳統(tǒng)地區(qū)行政治理的反思，跨界水污染的合作行政問題也日益提上了議事日程，為長三角地區(qū)政府行政管理體制改革提供了一個重要的契機。雖然長三角地區(qū)在行政管理體制上是走在全國的試點前列，但是面對這樣一個府際之間的合作行政問題儼然存在著經(jīng)驗不足的問題。

(一)跨流域水污染事件日益嚴重

跨流域水污染隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，逐漸演變得愈來愈嚴重。早在20世紀90年代，長三角地區(qū)的跨界水污染問題一直是困擾該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一個主要矛盾。由于江蘇與浙江在經(jīng)濟利益共享方面具有一致性，自2002年開始，江浙兩省的跨界水污染事件逐年減少，為其他省份試圖建立協(xié)同防控處理水污染機制提供了寶貴經(jīng)驗，云南滇池水污染事件就吸收了江浙地區(qū)的有益經(jīng)驗。[3]水污染事件往往會引發(fā)地區(qū)性的群體性事件，給我們當?shù)厣鐣恼巍⒔?jīng)濟和文化和諧穩(wěn)定發(fā)展帶來了極大的威脅和損失。由此可見，流域地方政府協(xié)作治理機制，是在新的歷史時期提升政府治理能力現(xiàn)代化的一個重要舉措，當然要想在現(xiàn)實中解決跨界流域水污染治理，必須在理論上設計出來一套切實可行的制度。比如在流域水污染地區(qū)，當?shù)卣绾螀f(xié)商、溝通，達成共識來建立有效的合作機制，但在目前尚未有法律依據(jù)的前提下，要想在局部地區(qū)大范圍地建立區(qū)域政府合作機制顯得困難重重?，F(xiàn)有的合作機制都是針對水污染事件發(fā)生以后形成的“事后補救”機制，而“事前預防”機制則較難建立。由于區(qū)域之間存在生態(tài)治理的利益競爭，也使得當某一地區(qū)出現(xiàn)水污染事件時，各地區(qū)之間互相推托責任，使合作治理難以取得成效。

(二)水污染治理與經(jīng)濟發(fā)展相脫節(jié)

上述跨區(qū)域水污染事件的頻發(fā)，說明跨區(qū)域治理水污染模式的難度之大。實際上，是與我國實行傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟體制和環(huán)境考核制度有關(guān)。各地區(qū)在發(fā)展地方經(jīng)濟的利益驅(qū)動下，流域內(nèi)各地方政府往往遵循自身利益而忽視注重環(huán)境保護制度的建立?，F(xiàn)行的地方政府政績評估制度，存在著一些弊端，長三角地區(qū)片面追求GDP的快速增長，以及增加地方政府的財政收入，以此形成地方保護主義。以江蘇省和浙江省為例，處于上游的江蘇省蘇州市吳江盛澤鎮(zhèn)，紡織印染業(yè)發(fā)達。其在追求經(jīng)濟發(fā)展，出于自身利益考慮，盡可能利用所流經(jīng)轄區(qū)內(nèi)的水資源，同時為了減少治污成本，將污染物排入水中，從而形成跨界水污染。而處于下游的浙江省嘉興市秀州區(qū)，其漁業(yè)養(yǎng)殖與紡織印染發(fā)達，為其經(jīng)濟支撐。當上游地區(qū)排放污水或者污水處理能力低下亦或是“偷工減料”式的排污，那么兩省間的水事糾紛也就在所難免。因此，應對水污染事件發(fā)生后的短暫環(huán)境治理方式不能從根本上解決跨行政區(qū)水污染事件。為此有必要建立江浙兩省合作治理水污染模式，通過省政府間的合作，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)機構(gòu)布局，統(tǒng)籌經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的合理性、科學性，以根本解決跨區(qū)域河水污染的治理難題。

(三)跨行政區(qū)水污染治理行政協(xié)調(diào)低效

我國水污染治理模式強調(diào)地方政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量的責任，因此只有上級政府部門，如國務院、國家環(huán)保總局等出面協(xié)調(diào)，才能通過調(diào)集各方資源來治理跨流域水污染。但此種模式下形成的機制具體到下級政府而言，實施情況無法評估。在2001年11月發(fā)生的筑壩事件，其部分原因就是來源于在1996年，江蘇省政府為落實國家環(huán)保總局的要求，一直未補償嘉興市北部經(jīng)濟損失中部分欠款。從法律上反映則是江浙邊界對我國《環(huán)境保護法》等有關(guān)法律的執(zhí)法不力?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第十六條規(guī)定了水污染責任的劃分，實行地方政府對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負責。但卻未規(guī)定地方政府執(zhí)法不力情況的懲戒措施與承擔何種法律責任。因此導致地方政府在實施該類法律的同時，跨區(qū)域水污染事件時發(fā)，并在1993-2002年間表現(xiàn)的尤為明顯，甚至出現(xiàn)政府不顧法律保留原則、忽視憲法法律規(guī)定而依行政權(quán)力制定相關(guān)實施準則。

(四)跨行政區(qū)建立水污染治理的體制障礙艱難

跨流域水污染事件具有外溢性、開放性特征，加劇了傳統(tǒng)單一的行政區(qū)域管制模式的矛盾，簡單的政府之間的協(xié)商確定在建立跨區(qū)域水污染事件防治機制上則顯得力度不夠。在長江入?？谔幍牧饔蛭廴炯m紛中，江蘇省與浙江省曾經(jīng)多次協(xié)商，關(guān)于水污染控制事宜，但因種種原因均未達成共識。地區(qū)之間存在利益沖突、政府部門職能交叉、重疊都是原因。處于上下游的地方政府在水污染事件中難以形成統(tǒng)一的利益分配，也很難協(xié)商處理水污染事件與水糾紛，因此一直未建立跨省政府的協(xié)作制度。本質(zhì)上是由于現(xiàn)行的單一部門對單一要素管理的行政管理體制，地方政府利益多元化構(gòu)成了管理上錯綜復雜的法律關(guān)系，使江浙兩地政府在解決跨行政區(qū)水污染處理時，很難達成合作。只有將地方政府的行政權(quán)力在相關(guān)地方政府之間做出權(quán)力的讓渡方可實現(xiàn)。

三、建立跨界水污染治理中的合作行政的法制對策

自20世紀80年代以來，隨著中央政府逐步放權(quán)給地方政府，推行行政區(qū)域分權(quán)，加強地方政府立法權(quán)等改革，將地方政府的行政權(quán)力與行政區(qū)域利益緊密聯(lián)系在一起。就長三角而言，地方政府為保護本地區(qū)水資源經(jīng)濟利益而犧牲流域生態(tài)的長期效益，然而水污染給長三角地方政府的各自為政帶來了挑戰(zhàn)?？缌饔蛩Y源則突破了行政區(qū)域的邊界，凸顯了流域的跨行政區(qū)域性，使得地方政府由于地方分割、政府部門分割的原因引發(fā)治理水污染問題上的捉襟見肘——各地區(qū)很少進行溝通協(xié)商、協(xié)作，特別是在行政治理上缺乏經(jīng)驗，這也正是我國跨流域水污染問題治理的“瓶頸”。水資源的公共產(chǎn)品性、不同主體之間的利益沖突、利益競爭導致的府際協(xié)作治理困難重重，包括中央政府與地方政府、上下級政府、同級政府、政府的不同部門以及政府與非政府組織之間存在多重利益之間的沖突和博弈。[4]因此，為實現(xiàn)跨流域水污染治理的行政規(guī)范化和治理效能最大化，必須建立政府間的合作治理機制，以期形成一套行之有效的制度環(huán)境、組織安排以及合作規(guī)則。具體而言主要包括以下幾個方面：

(一)區(qū)域合作行政亟待在立法的正當性依據(jù)

區(qū)域流域污染治理是為我國區(qū)域行政合作提供了一個現(xiàn)實議題。首先，要在行政組織法層面上為區(qū)域合作行政尋找合法性依據(jù)。不改變“央-地關(guān)系”前提下對政府公共事務治理能力的提升，有待在行政組織法層面進行完善。從《憲法》第89條和第107條的規(guī)定來看，中央與地方政府之間并無明確的事權(quán)劃分，除了國防、外交等少數(shù)職權(quán)專屬中央政府之外，地方政府職權(quán)幾乎是中央政府職權(quán)的翻版。傳統(tǒng)的行政體制帶來了“條塊分割”，地方政府之間不習慣于合作，建立“職能性整合”(functional consolidation)機制，通過機構(gòu)合并設立新的派出機構(gòu)，在不沖擊現(xiàn)有的行政體制的情況下整合人力、財力、物力和信息資源，實現(xiàn)對區(qū)域流域污染治理的目標。這樣一來，就可達到減少政府機構(gòu)重復設置和降低管理成本，也有助于消除公共決策的“碎片化”(fragmentation)。目前在立法上，雖然沒有對跨區(qū)域合作治理機構(gòu)做出法定規(guī)范，但是政府聯(lián)席會議已經(jīng)明確是一個議事協(xié)調(diào)機制，在省市級政府機構(gòu)設置中已經(jīng)有合法依據(jù)。例如長江三角洲城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會(1992年)、泛珠三角區(qū)域合作行政首長聯(lián)席會議(2005年)等。只有對這些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的“非正式組織”制度化和法制化，才能擺脫人事和編制的約束，發(fā)揮其應有的功能；也更好地實現(xiàn)業(yè)務和管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移等更實質(zhì)性的合作關(guān)系。

其次，要在行政行為法方面加強對現(xiàn)有的區(qū)域合作行政的立法支持。例如在《行政許可法》中要完善跨界水污染治理的中的行政許可制度，對涉及領(lǐng)域水污染的項目要嚴格審批，有效控制水污染來源。再如在《政府信息公開條例》中要對跨界水污染治理的信息的申請、公開程序都要做出明確的規(guī)范，特別是在政府間各職能部門之間要爭取做到信息共享，特別是對區(qū)域流域污染的預警信息的獲取要實現(xiàn)及時、便捷和真實，這樣才能為區(qū)域水污染政府間聯(lián)防聯(lián)控提供第一手的資料，為區(qū)域水污染政府間聯(lián)防聯(lián)控的決策提供正當性基礎，例如聯(lián)合執(zhí)法在組織、決策和分工上如何相互配合方能實現(xiàn)合法、合理和有效。

最后要在行政責任法中為流域水污染治理實現(xiàn)制度屏障。行政責任是法律責任的一種，責任主體、追責程序、責任方式等方面都要建立完善的法律規(guī)范。繼續(xù)完善現(xiàn)有的《環(huán)境保護法》和《行政處罰法》中環(huán)境保護責任條款，除了企事業(yè)單位、社會團體和公民都要成為守法主體之外，堅守“生態(tài)紅線”，是領(lǐng)導干部終身的責任。積極響應2015年8月18日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》的通知，各地區(qū)制定相應實施辦法，對造成環(huán)境污染的各級政府、政府有關(guān)部門負責人、環(huán)境保護行政執(zhí)法人員和企事業(yè)單位負責人，給予相應的行政處分和其他責任。

(二)將跨界水污染防治成效作為政績考核的指標

當前我國地方政府很大程度上由于追求政績，過分強調(diào)GDP增長，流域內(nèi)的地方政府追求此種形式政績必然導致水污染跨界流動。為此需要從根本上改變政府的政績考核標準和體系，將環(huán)境保護指標納入績效考核標準之一，比如發(fā)展綠色GDP，倡導優(yōu)先保護環(huán)境，不能以犧牲環(huán)境為代價追求經(jīng)濟利益的增長，從長遠發(fā)展目光來看，實際上也是對區(qū)域利益的實質(zhì)性損害，同時，這也是符合國際上政府績效考核體系的必然趨勢。對于長三角而言，由于市場經(jīng)濟較為發(fā)達，GDP考核機制之外完全可以設計出其他的考核指標來，例如“綠色GDP”考核機制。中央政府應構(gòu)建合理的責任考核制度來激勵地方政府，以可持續(xù)發(fā)展觀為發(fā)展理念，整合跨流域內(nèi)資源和各地方利益。逐漸地打破長三角單個行政區(qū)域的封閉性，建立與江蘇、江西、安徽、福建等周邊行政區(qū)域的區(qū)際合作機制，逐步摒棄地方保護主義，最終建立長三角地區(qū)跨界水污染治理機制、地方政府間協(xié)同治理水污染機制，以協(xié)調(diào)、平衡水資源跨流域內(nèi)各地區(qū)利益。

(三)建立權(quán)威的跨流域環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)和部門

跨流域水污染治理涉及到不同政府之間、不同政府職能部門，地方分割、條塊分布、部門分割的行政管理體制必須被打破，為此只有建立一個超越行政區(qū)域、權(quán)威性高的統(tǒng)一環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)，作為公正和中立的裁判者，協(xié)調(diào)解決地方政府之間的環(huán)境利益爭端。2008 年12月，蘇浙滬三地共同簽署了《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護合作協(xié)議》，以深化長三角地方政府在生態(tài)治理方面的合作。隨著區(qū)域合作的不斷加深，為了保障區(qū)域合作機制的順利進行，三地共同協(xié)商建立了環(huán)境保護聯(lián)席會議制度。該會議定期召開，研究區(qū)域內(nèi)重大的事項，推進區(qū)域內(nèi)的環(huán)保合作。2009年4月，長三角地區(qū)環(huán)境保護合作第一次聯(lián)席會議召開，標志著長三角江浙滬三地環(huán)保部門的環(huán)境保護合作工作進入實質(zhì)性啟動階段。此后，江浙滬三地在建立區(qū)域空氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制、健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管聯(lián)動機制和完善區(qū)域“綠色信貸”政策三方面展開了深度的合作。隨后長三角地區(qū)環(huán)境保護合作聯(lián)席會議多次召開，兩省一市各地政府在區(qū)域環(huán)境的合作內(nèi)容不斷深化，合作機制不斷完善。

在建立權(quán)威的跨流域環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)之后，還要建立統(tǒng)一的污染監(jiān)測體系和信息公開機制。這樣一來不僅可降低各地方政府相互之間協(xié)調(diào)的成本，同時環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)也可以從體制內(nèi)把握宏觀方向，對各地方政府的不當行為進行糾正，制定統(tǒng)一的區(qū)域有關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)以及規(guī)章等。統(tǒng)一的環(huán)境保護監(jiān)管機構(gòu)擔任著長三角地區(qū)與中央政府溝通的橋梁，上傳中央政府指示與精神，將長三角地區(qū)政府間的合作治理污染情況迅速反應給中央政府，以便中央政府及時協(xié)調(diào)處理、制定合理、科學的解決方案。長三角地區(qū)跨流域環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)可以在一定程度上有助于長三角地區(qū)制定合理的流域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，實現(xiàn)行政管理和服務的信息平臺基礎設施共享，助推長三角地區(qū)經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

(四)建立區(qū)域政府之間執(zhí)法溝通方式

首先是建立區(qū)域政府間協(xié)調(diào)機制。組織機構(gòu)的完善是建立區(qū)域政府之間合作的前提。由“命令-服從”式管理模式轉(zhuǎn)為“協(xié)調(diào)-合作”式管理模式，搭建地方政府之間談判、協(xié)商的協(xié)調(diào)機制。[5]以長三角區(qū)域為例，流域區(qū)域地方政府間自行協(xié)調(diào)構(gòu)建一個地方政府對話、談判、協(xié)商平臺，例如“跨界流域污染治理管委會”、“跨界流域水污染治理委員會”等。當然政府之間的溝通要從目前的“直接對話”實現(xiàn)“深度溝通”以獲取“共贏”機會。

其次，建立跨界區(qū)域內(nèi)水污染治理合作機制。在這方面歐盟的經(jīng)驗值得我們學習，歐盟成員國之間在多瑙河流域的水污染治理方面采取了邊界協(xié)議、規(guī)制協(xié)議、再分配協(xié)議等行政協(xié)議(administration contract)，[6]就我國而言，在立法出臺之前，行政協(xié)議不妨可以被采納。

再次在跨界水污染治理方面離不開行政審批。建立行政審批區(qū)域聯(lián)合制度，避免某個政府基于本地利益的短視行為破壞流域生態(tài)。行政審批制度的改革需打破部門間和地方政府間的邊界限制。而以公共管理的顧客導向為指引，通過建立協(xié)調(diào)型行政組織、編制聯(lián)合審批標準并運用網(wǎng)絡治理平臺，突破碎片式審批體制困境，則能夠推動區(qū)域聯(lián)合審批的實現(xiàn)。[7]但值得指出的是行政審批區(qū)域聯(lián)合要進入“權(quán)力清單”，防止權(quán)力濫用和環(huán)保權(quán)力的“尋租”。

最后信息共享是最終實現(xiàn)區(qū)域合作行政的關(guān)鍵。水污染動態(tài)監(jiān)測要為跨界流域污染合作治理提供完備的信息，區(qū)域政府間各個部門如環(huán)保、“水辦”、氣象部門要嘗試建立信息共享庫，對流域水污染物的性質(zhì)、數(shù)量、傳輸量建立可以 及時更行的數(shù)據(jù)庫，這可以為區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)控提供科技上的支撐，也為治理決策的最終做出提供了正當性和可行性基礎。

(五)完善我國流域內(nèi)區(qū)際政府間利益補償機制

2008年6月1日施行的《水污染防治法》在立法上肯定了流域生態(tài)補償機制，但未建立具體實施機制，也未出臺專門的關(guān)于流域生態(tài)的補償機制。水資源的流動性，加上流域的跨區(qū)域性，必然會出現(xiàn)上下游之間的水糾紛事件。上游與下游由于區(qū)域利益的不一致性，上游往往會對下游造成水污染，比如通過排污方式、利用地理位置攔截上游水資源導致下游水資源用水緊張等，為此，建立、健全流域生態(tài)補償機制勢在必行。[8]首先，生態(tài)補償必然涉及到流域內(nèi)水資源生態(tài)價值的評估，建立流域生態(tài)價值評估機制是前提條件。流域的生態(tài)補償應根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展，通過實物評估和生態(tài)價值評估兩方面進行，將其作為國民經(jīng)濟核算指標之一。其次，中央政府或上級政府可通過環(huán)保激勵機制，支持地方政府在環(huán)保方面的財政支出。然后，基于公平原則，根據(jù)上下游流域不同功能區(qū)的特點，按“誰污染、誰付費、誰治理、誰受益”的原則，由下游地區(qū)對上游地區(qū)因保護水資源的財政支出進行橫向的財政轉(zhuǎn)移補償機制，同時，如果上游地區(qū)排污，下游地區(qū)則有權(quán)利主張水污染賠償金。[9]最后，建立流域內(nèi)環(huán)?；穑?guī)范環(huán)?；鸬幕I集方式、支付方式、使用方式等。根據(jù)流域內(nèi)不同分區(qū)的特點，對發(fā)展綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)保經(jīng)濟等綠色產(chǎn)業(yè)進行基金支持，在上下游地區(qū)之間形成合力開發(fā)流域資源、產(chǎn)業(yè)合理布局和規(guī)劃?；鹬С龃_定的標準，可根據(jù)當?shù)厝丝跀?shù)量、地區(qū)GDP總值、財政收入規(guī)模等因素，合理確定撥付與留存的比例，并保證基金不低于一定比例以及得到及時補充。

(六)建立和落實跨界水污染治理的行政問責機制

傳統(tǒng)的政府官員政績考核機制使得一些地方政府領(lǐng)導干部追求“經(jīng)濟GDP”發(fā)展目標，忽視環(huán)境治理，且一旦發(fā)生水污染事件，實踐中也很少對領(lǐng)導干部進行追責。加強對事故中領(lǐng)導干部的政治問責機制，加大對跨界水環(huán)境污染的行政監(jiān)察和行政責任追究力度。[10]要減少地方政府為維護地區(qū)利益導致的跨流域水污染現(xiàn)象必須建立和落實跨界水污染治理的行政問責機制。行政權(quán)力伴隨的行政責任同樣是憲法和法律的規(guī)定，建立行政權(quán)力的“綠色清單”，將綠色GDP發(fā)展理念引入地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中。同時，在政府官員考核機制中，以環(huán)保問題作為考核標準之一。在重大環(huán)境問題上實施行政官員領(lǐng)導干部問責機制。對于片面追求經(jīng)濟利益而因工作失職、違法、不當行政行為引發(fā)的環(huán)境污染事件的行政官員，應該追究其行政責任。[11]對上游地區(qū)違法排污導致的水污染問題，下游地區(qū)可要求上游進行補償其所遭受到的如漁業(yè)養(yǎng)殖出現(xiàn)大面積死亡、農(nóng)作物絕收、飲用水危機等損失，由上游地區(qū)的違法排污、超標排污企業(yè)和政府承擔損害賠償責任。

最后，要改良區(qū)域政府間的合作伙伴關(guān)系，增強流域跨界政府之間的信任關(guān)系。信任可以加強地方政府之間的合作，減少集體行為的阻礙，構(gòu)建利益協(xié)調(diào)關(guān)系。[12]在跨流域水污染治理問題上，地區(qū)政府通過建立部門聯(lián)合會議制度、聯(lián)合執(zhí)法機制，完善社會組織、社會公眾參與機制，將政府、人大、政協(xié)、新聞媒體、社會團體、公民個人等多元主體吸引其中，參與跨流域水污染的共同治理。這一舉措不僅可以減少政府治理成本，增強政府決策的權(quán)威性，提高社會公眾環(huán)保參與意識，而且有利于不同區(qū)域政府與社會、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護形成良性互動的局面。

四、結(jié)語：從地方政府到府際合作治理

自古以來就有“郡縣治，則天下安；郡縣不治，則天下難”。但是與古代不同的是，我國是單一制的國家形式，地方政府對公共事務的治理屬于整個國家治理的一個有機整體。在提升國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的今天，由于公共事務變現(xiàn)出了與過去不同特點，如復雜性、不可控性和極端化特征，這些都給地方政府公共事務的治理能力帶來了巨大挑戰(zhàn)。要想應應對這些挑戰(zhàn)，就必須要在政策和法律制度上尋找一套完善的應對機制。流域跨界水污染治理為長三角地區(qū)的各級人民政府的公共事務治理能力提供了改良的契機，我們要在立法上設計出一套切實可行的制度來，建立區(qū)域政府間的溝通、對話和協(xié)商機制、建立一套流域污染治理的聯(lián)防聯(lián)控機制，當然這里面也不僅僅是對傳統(tǒng)政府行政體制上的創(chuàng)新，也是對觀念上的變革，我們要從過去片面追求經(jīng)濟GDP增長的觀念中解放出來，尋找實現(xiàn)區(qū)域政府之間生態(tài)環(huán)保利益“共贏”的合適路徑，當然制度的建立是“硬件”，更重要的是區(qū)域地方合作治理的還需要“軟件”，即改進政府決策、人大監(jiān)督機制，設置科學論證和信息公開等法律程序規(guī)范加以配套，只有相互配合方可達到預期的效果。

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(編輯：佘小寧)

Legal problems of fiscal transfer payment of resource-based regional ecological compensation——the Yangtze River Delta as an example

Ma Cunli1，2

(1.CollegeofArtsandLaw,JiaxingUniversity,Jiaxing314001，China； 2.Urban-RuralIntegrationAcademe,JiaxingUnirersity,Jiaxing314001，China)

Abstract:Cross-border water pollution lies in the conflict of individual rationality and collective rationality of local government. Cross-border water pollution control gives birth to local government's cooperative governance which breaks the selfish administration mode to a certain extent. Through the analysis of the Yangtze River Delta regional pollution control of local government cooperation, it provides a realistic basis for administrative cooperation mechanism and found that system innovation is the key to the governance of cross-border water pollution. Based on the legislation and law enforcement, the Yangtze River Delta regional administrative cooperation can be efficient.

Key words:Cross-border water pollution; local government; Cooperative administration

基金項目：2016年度浙江省哲學社會科學規(guī)劃課題(16NDJC088YB)

作者簡介：馬存利(1975-)，男(漢)，副教授，博士，主要從事經(jīng)濟法、法理學方面的研究。

收稿日期：2015-12-08

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：1671-816X(2016)03-0177-07