試論檔案行政權(quán)力清單的本質(zhì)與特點(diǎn)

朱格鋒

摘 要：檔案行政權(quán)力清單的本質(zhì)是通過權(quán)力清單式列舉的檔案行政行為宣示檔案行政權(quán)力與責(zé)任?！熬逐^合一”模式下的行政權(quán)力清單具有行政權(quán)與管理檔案事權(quán)融合，行政主體包含管理檔案事務(wù)主體，模糊了檔案行政權(quán)與管理檔案事權(quán)的界線的特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：局館合一；檔案行政；行政權(quán)力；權(quán)力清單

“局館合一”模式下，檔案行政權(quán)力清單本質(zhì)是什么，有什么特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)如何區(qū)分檔案行政權(quán)與檔案事權(quán)，是建立檔案行政權(quán)力清單制度時(shí)需要搞清楚的問題。

1 檔案行政權(quán)力清單的本質(zhì)

在討論檔案行政權(quán)力清單本質(zhì)前，需要先梳理一下法學(xué)界關(guān)于權(quán)力清單實(shí)質(zhì)與本質(zhì)的主要觀點(diǎn)。自權(quán)力清單提出及權(quán)力清單制度實(shí)施以來，法學(xué)界關(guān)于權(quán)力清單實(shí)質(zhì)與本質(zhì)并沒有形成完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，目前的主要觀點(diǎn)有：“邊界說”“控權(quán)說”“依法行政說”“自我控制說”“責(zé)任說”等。

“邊界說”認(rèn)為：“權(quán)力清單的本質(zhì)在于讓行政系統(tǒng)或者行政主體所行使的權(quán)力能夠清清楚楚、明明白白”，[1]即“明晰各部門之間的關(guān)系以及嚴(yán)格劃定各部門的職權(quán)范圍，根據(jù)法律和權(quán)力類別對(duì)現(xiàn)有的行政權(quán)力進(jìn)行全盤梳理和大力調(diào)整”。[2] 其實(shí)質(zhì)上是厘清政府的職能?！翱貦?quán)說”認(rèn)為：“權(quán)力清單制度的實(shí)質(zhì)是以規(guī)范行政權(quán)力為目的，以現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，實(shí)現(xiàn)權(quán)力法定、程序固化、裁量限定、事項(xiàng)公開，促進(jìn)行政權(quán)力規(guī)范、透明、廉潔、高效運(yùn)行。”[3]總之，權(quán)力清單制度的實(shí)質(zhì)就是加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的約束。“依法行政說”認(rèn)為：“清單的實(shí)質(zhì)是依法行政，重點(diǎn)是簡政放權(quán)?！盵4]重在依法行政，權(quán)力法定。“自我控制說”認(rèn)為：“政府權(quán)力清單制度本質(zhì)上是行政權(quán)的自我控制?！盵5]意在強(qiáng)化行政權(quán)的自我監(jiān)督和制約機(jī)制?！柏?zé)任說”認(rèn)為：“權(quán)力清單實(shí)質(zhì)上也包含了責(zé)任清單的部分內(nèi)容?！盵6]強(qiáng)調(diào)有多大的權(quán)力就承擔(dān)多大的責(zé)任。[7]

筆者認(rèn)為，這些觀點(diǎn)并無實(shí)質(zhì)上的對(duì)立與分歧。只是角度與表述上的差異。從行政法的視角看，“權(quán)力清單所反映的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，即行政主體對(duì)行政相對(duì)人能夠發(fā)生什么樣的作用，行政相對(duì)人能夠?qū)π姓黧w的權(quán)力行使起到什么樣的作用等”。[8]從建立權(quán)力清單的目的來看，是由法律授權(quán)向社會(huì)公開，依法治國、實(shí)施法律的一個(gè)重要步驟。從表現(xiàn)形式上看，權(quán)力清單制定實(shí)質(zhì)上是將法定權(quán)力列表匯總。

檔案行政權(quán)力是國家全部行政權(quán)力的一部分。因此，檔案行政權(quán)力清單有著與其他行政管理部門的權(quán)力清單一樣的厘清邊界、控制權(quán)力、權(quán)力法定、權(quán)責(zé)一致等共性本質(zhì)。同時(shí)，檔案行政權(quán)力清單還有一個(gè)與其他行政管理機(jī)關(guān)權(quán)力清單不同的本質(zhì)——通過權(quán)力清單式列舉的檔案行政行為，宣示檔案行政權(quán)力。

由于對(duì)行政權(quán)力與行政行為的關(guān)系缺乏認(rèn)識(shí)、多時(shí)不用、思維慣性、“清水衙門”觀念和機(jī)構(gòu)混編，使得檔案行政管理部門的同志“對(duì)檔案行政管理過程中的許多行政行為熟視無睹、不以為然，完全沒有意識(shí)到這些行為就是權(quán)力”?；蛘摺坝行?quán)力‘長期不用（比如檔案鑒定、接收檔案、提前或延期開放檔案，等等），使我們一些人忘記了，甚至根本就沒有意識(shí)到，還有這樣一些權(quán)力，一些當(dāng)作之為”。再或者“只將行政審批和行政執(zhí)法權(quán)視為行政權(quán)力，完全忽略了行政權(quán)力所包括的其他權(quán)力”。還或者“認(rèn)為檔案部門是‘清水衙門，無職無權(quán)”，[9]在這種情況下，檔案行政權(quán)力清單本質(zhì)上就有了通過權(quán)力清單式列舉的檔案行政行為，宣示檔案行政權(quán)力的必要。但這并不僅僅是對(duì)外宣示檔案行政權(quán)力，更重要的是通過對(duì)檔案行政機(jī)關(guān)內(nèi)部宣示檔案行政權(quán)力，提醒檔案行政管理者牢記自己的權(quán)力，擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任；用好自己的權(quán)力，履行好應(yīng)盡的義務(wù)。

2 局館合一體制下檔案行政權(quán)力清單的共性特點(diǎn)和個(gè)性特點(diǎn)

2.1 共性特點(diǎn)。據(jù)對(duì)部分省級(jí)檔案行政權(quán)力清單和副省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)城市檔案行政權(quán)力清單現(xiàn)狀的歸納，我國目前檔案行政權(quán)力清單具有：同級(jí)權(quán)數(shù)不同；權(quán)力類型不同；權(quán)力依據(jù)不同；詳略程度不同；行使層級(jí)不同；承辦機(jī)構(gòu)不同[10]；與責(zé)任清單一同公布；除檔案行政權(quán)力，還設(shè)置了共性行政權(quán)力；一項(xiàng)行政權(quán)力下設(shè)置若干子項(xiàng)；權(quán)力不固化，實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整；既有本級(jí)權(quán)力，亦有上級(jí)委托下放權(quán)力，還有本級(jí)下放給下級(jí)的權(quán)力；設(shè)置了相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)渠道；規(guī)定了事前、事中、事后的具體職責(zé)要求等與其他行政管理機(jī)關(guān)相同的特點(diǎn)。

2.2 個(gè)性特點(diǎn)。檔案行政權(quán)力清單的個(gè)性特點(diǎn)包括：行政權(quán)與管理檔案事權(quán)相融合，行政主體包含管理檔案事務(wù)主體等。這些特點(diǎn)一方面是由于現(xiàn)實(shí)中“局館合一”體制下承擔(dān)兩種職能（檔案行政管理與保管檔案、提供利用）所致，另一方面則是由于理論上沒有對(duì)檔案行政權(quán)和管理檔案事權(quán)進(jìn)行必要的界定與區(qū)分。

3 檔案行政權(quán)與檔案事權(quán)

所謂“行政權(quán)是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，組織和管理國內(nèi)行政、外交等各方面行政事務(wù)的權(quán)力”。[11]是依照法律規(guī)定組織和管理公共事務(wù)以及提供公共服務(wù)的權(quán)力，是國家權(quán)力的重要組成部分。[12]有學(xué)者將其分成“‘小三權(quán)（行政管理權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)）、‘中三權(quán)（財(cái)權(quán)、事權(quán)與用人權(quán)）以及‘大三權(quán)（行政權(quán)、立法權(quán)與司法權(quán)）”。[13]檔案行政權(quán)是國家行政權(quán)的一部分，是檔案行政機(jī)關(guān)依照國家檔案法律法規(guī)規(guī)定，組織和管理國家檔案方面行政事務(wù)的權(quán)力，也是檔案機(jī)關(guān)依照檔案法律規(guī)定組織和管理檔案公共事務(wù)以及提供檔案公共服務(wù)的權(quán)力，屬“大三權(quán)”范疇。事權(quán)，是國家賦予各級(jí)地方政權(quán)以及相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)處理社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，簡單說是指一級(jí)政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。抽象的事權(quán)屬于“中三權(quán)”的范疇。而具體的事權(quán)則是指行使行政權(quán)時(shí)處理具體行政事務(wù)的權(quán)力，屬于“小三權(quán)”的范疇。檔案管理權(quán)和管理檔案權(quán)均屬具體事權(quán)。通常我們可以將檔案管理權(quán)理解為檔案行政管理機(jī)關(guān)（檔案局）的事權(quán)，而將管理檔案權(quán)理解為檔案保管機(jī)構(gòu)（檔案館）的事權(quán)。或者說是檔案行政管理機(jī)關(guān)（檔案局）享有檔案管理事權(quán)，檔案保管機(jī)構(gòu)（檔案館）享有管理檔案事權(quán)。檔案局與檔案館各自擁有的事權(quán)不同。

在局館分設(shè)的情況下，檔案行政權(quán)原則上只能由各級(jí)檔案局——國家檔案行政管理機(jī)關(guān)依法行使（經(jīng)過法律授權(quán)的事業(yè)單位亦可行使）；各級(jí)國家綜合檔案館——管理檔案的事業(yè)機(jī)構(gòu)，在沒有得到授權(quán)的情況下，只享有管理檔案事權(quán)，不享有檔案管理事權(quán)，更不具有檔案行政權(quán)。簡單地說，檔案局同時(shí)擁有“大三權(quán)”、“中三權(quán)”和“小三權(quán)”；檔案館則只擁有“中三權(quán)”。

但在“局館合一”的情況下，這種“權(quán)力”差別“消失”了。檔案局在擁有原有大、中、小三權(quán)的同時(shí)，又獲得了管理檔案的事權(quán)；檔案館失去了原有的“中三權(quán)”，卻獲得了“大三權(quán)”和“小三權(quán)”。這種檔案局擁有的行政權(quán)與檔案館擁有的管理檔案事權(quán)的“融合”，對(duì)于一些老檔案工作者，只是局館“權(quán)力”界線被逐漸淡化、模糊、遺忘。而對(duì)于新近入職的檔案新人來講，則根本不知道這種權(quán)力區(qū)別的存在，誤以為這兩種“權(quán)力”原本就是一回事。

因此，在推進(jìn)權(quán)力清單制度與制定檔案行政權(quán)力清單的過程中，依據(jù)“職權(quán)法定”與“政事分開”的原則，有必要從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面搞清楚檔案行政權(quán)與檔案事權(quán)二者間的區(qū)別。否則將無法實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單明確權(quán)力主體、厘清權(quán)力邊界、限制權(quán)力濫用的目標(biāo)。

4 結(jié)語

檔案行政權(quán)力清單制度，并不是簡單列出清單就完事的。其間既要遵循行政權(quán)力清單制度的共性原則與要求，也要從現(xiàn)有“局館合一”體制的實(shí)際出發(fā)，才能不斷推進(jìn)這項(xiàng)制度的建設(shè)與完善。

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