地方“深改組”兩周年觀察

賀海峰

地方“深改組”是改革攻堅(jiān)的前哨指揮部。通過呈現(xiàn)其運(yùn)行的邏輯、取得的進(jìn)展以及遭遇的困擾，更能洞察表象背后的中國(guó)政治密碼與走向。

2014年1月22日，領(lǐng)銜新一輪改革的超級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)——中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在千呼萬(wàn)喚中閃亮登場(chǎng)，黨的十八屆三中全會(huì)設(shè)定的60項(xiàng)、336條改革由此拉開序幕。

緊隨其后，所有省、市、縣黨委相繼成立“深改組”，組長(zhǎng)均由黨委書記擔(dān)任，行政首長(zhǎng)和專職副書記擔(dān)任副組長(zhǎng)，規(guī)格和陣容與中央基本一致。同時(shí)，還公布了下一步改革的任務(wù)書、時(shí)間表和路線圖。

兩年時(shí)光倏忽而過。作為改革攻堅(jiān)的前哨指揮部，地方“深改組”是怎樣運(yùn)轉(zhuǎn)的？?jī)赡觊g取得了哪些進(jìn)展，又遭遇到何種現(xiàn)實(shí)困擾？面對(duì)稍縱即逝的窗口期，中央和地方將如何出招？

釋放出哪些信號(hào)

對(duì)于“深改組”，公眾印象最深的當(dāng)屬不定期舉行的領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議。短短兩年時(shí)間，中央“深改組”會(huì)議已召開了20次，差不多每月都有若干新方案出臺(tái)，可謂緊鑼密鼓、馬不停蹄。而地方上也是動(dòng)作頻頻，比如2016年2月14日，春節(jié)過后首個(gè)工作日，安徽省委“深改組”即召開會(huì)議，安排部署“十三五”開局之年的改革任務(wù)和具體舉措。

這并不讓人意外。實(shí)際上，自上而下的制度化會(huì)議，一直是中國(guó)特有的政治運(yùn)作模式。當(dāng)代中國(guó)幾乎所有的重大變化，往往都經(jīng)由開會(huì)的形式發(fā)生。尤其是處于“眾聲喧嘩”時(shí)代，“深改組”會(huì)議通過釋放明確的改革信號(hào)，借助媒體全方位、強(qiáng)有力的傳播，可以有效引導(dǎo)社會(huì)行為、思想和情感的制度化。

所有省級(jí)“深改組”會(huì)議，均由省委書記主持召開。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年1月，會(huì)議總次數(shù)達(dá)到10次的省（市、自治區(qū)）至少有20個(gè)。其中，山東19次，貴州、吉林各18次，陜西、山西各17次，云南16次，廣東、湖南、天津各15次，甘肅、江蘇、福建、青海各14次，上海、遼寧、河北、黑龍江各12次，內(nèi)蒙古、寧夏各11次，河南10次。

“深改組”會(huì)議頻次的高低，能在某種程度上折射出地方黨委改革緊迫感的強(qiáng)弱。山東省委書記姜異康的“敲核桃”理論，就曾引起廣泛共鳴：“顯性問題容易發(fā)現(xiàn)，隱性問題往往包裹著一層硬殼。我們要敲開核桃，既看到挑戰(zhàn)中的機(jī)遇、差距中的潛力，又找出先進(jìn)中的落后、成功中的隱患。”在“深改組”的精準(zhǔn)拿捏下，山東簡(jiǎn)政放權(quán)、金融、財(cái)稅等改革都邁出較快步伐。貴州省委書記陳敏爾則多次提出：“要有改革的使命感、緊迫感，要積極行動(dòng)起來，要成為改革的行家里手。不能慢慢騰騰地、晃晃悠悠地做到哪里算哪里?！痹诙嘀貕毫Φ牡贡葡?，貴州大數(shù)據(jù)、生態(tài)治理等改革一度轟動(dòng)全國(guó)。

需要指出的是，“深改組”會(huì)議次數(shù)少，并不必然意味著改革含金量低、改革力度與成效小。只召開過8次會(huì)議的浙江，是毫無爭(zhēng)議的改革樣板省。2014年以來，僅在經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域，就接連打出“五水共治”、“浙商回歸”、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等“組合拳”，直擊制約浙江轉(zhuǎn)型發(fā)展的要害。只召開過6次會(huì)議的重慶，則主攻內(nèi)陸開放和投融資、城鎮(zhèn)化、國(guó)資國(guó)企改革。2015年，在經(jīng)濟(jì)下行壓力影響下，重慶經(jīng)濟(jì)增速達(dá)到11%，較全國(guó)高出4.1個(gè)百分點(diǎn)，獲得中央高層領(lǐng)導(dǎo)“點(diǎn)贊”。

從更深層面來看，“深改組”會(huì)議體現(xiàn)了主政者對(duì)改革大勢(shì)的研判能力、對(duì)改革議程的把控能力。2015年，一位新上任的省委書記，在會(huì)議上特別談到：“把有利于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、保穩(wěn)定、防風(fēng)險(xiǎn)的改革舉措往前排；突出抓好具有地方特色的先行先試重點(diǎn)改革；集中推出一批力度大、措施實(shí)、接地氣的改革方案。”由此釋放的信號(hào)是，通過差異化改革領(lǐng)跑，展現(xiàn)更多銳意和創(chuàng)新，為全國(guó)改革樹立樣板、提供經(jīng)驗(yàn)。

低調(diào)而忙碌的改革辦

與“深改組”的高調(diào)相比，作為其智囊和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的改革辦，則顯得頗為低調(diào)而神秘。

這與改革辦的職能定位密切相關(guān)。根據(jù)設(shè)計(jì)，“深改組”主要履行改革任務(wù)的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)的職責(zé)；各專項(xiàng)小組承擔(dān)所負(fù)責(zé)領(lǐng)域改革推進(jìn)的責(zé)任。而改革辦作為常設(shè)性工作機(jī)構(gòu)，則承擔(dān)協(xié)調(diào)服務(wù)工作，負(fù)責(zé)日常運(yùn)轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)督促、上下溝通。

從組織架構(gòu)看，各地改革辦大多沿襲了中央的做法，即與黨委政策研究室合署辦公，同時(shí)新設(shè)立了秘書處、協(xié)調(diào)處。比如湖南省委改革辦下設(shè)的兩個(gè)處室，分別被冠名為改革調(diào)研處、改革推進(jìn)處，其職能和事務(wù)與其他省份并無二致。2014年，中央改革辦新增加了督察局，但地方改革辦并未簡(jiǎn)單效仿，而是與省委督察室聯(lián)合開展改革督察。

省級(jí)改革辦主任的人選，主要分為兩種任職模式：安徽、江蘇、河南、北京等地，均由省委常委、秘書長(zhǎng)兼任；陜西、湖北等地，則由省委政策研究室主任兼任。相對(duì)而言，甘肅、廣東兩省的配置較為獨(dú)特，改革辦主任分別由省委副書記歐陽(yáng)堅(jiān)、省委辦公廳主任劉可為兼任。

作為改革辦承上啟下的協(xié)調(diào)者，專職副主任的角色相當(dāng)吃重，必須兼?zhèn)浜芨叩恼呃碚撍胶秃軓?qiáng)的實(shí)際操作能力。河北省委改革辦專職副主任王曉樺，此前歷任邯鄲地委黨校教師、成安縣委書記、大名縣委書記，一度是轟動(dòng)全國(guó)的“改革派”官員。湖南省委改革辦則配備了2名專職副主任。其中，秦國(guó)文曾任省社科院副院長(zhǎng)、吉首市委書記，2015年初被明確為正廳級(jí)；羅云壽則一直供職于省委政策研究室，長(zhǎng)于組織協(xié)調(diào)和文稿撰寫。

從運(yùn)作過程看，改革辦大部分精力用于籌備會(huì)議、起草文稿、交流信息、督促檢查、樹立典型?！吧罡慕M”會(huì)議具有協(xié)商、決定、動(dòng)員等多重功能，領(lǐng)導(dǎo)層、各部門和社會(huì)各界都極為關(guān)注。對(duì)改革辦來說，必須提前一兩個(gè)月籌備，反復(fù)征求各方意見，起草講稿、形成方案。而往往一次會(huì)議結(jié)束，又要與各專項(xiàng)小組溝通，共同籌劃下一次會(huì)議。其中任何一個(gè)細(xì)節(jié)，都有可能推倒重來、多次打磨，直到領(lǐng)導(dǎo)層和各部門達(dá)成共識(shí)。

分責(zé)、督察與考核，是改革辦的核心職責(zé)。2015年底，安徽省委“深改組”首次對(duì)承擔(dān)年度改革任務(wù)的省直牽頭單位和16個(gè)省轄市進(jìn)行督察考核，內(nèi)容主要包括改革方案是否科學(xué)、改革舉措是否有效、改革推進(jìn)機(jī)制是否有力、改革效果是否符合預(yù)期。在考核指標(biāo)設(shè)置上，“組織領(lǐng)導(dǎo)”“貫徹落實(shí)”“改革成效”分別占比10%、50%、40%，力促改革落地生根的導(dǎo)向十分鮮明，使得條與塊的改革必須圍繞“考核指揮棒”運(yùn)轉(zhuǎn)。由于需要多人全程參與督察考核，改革辦有限的人手也就更加忙碌。

筆者在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這種超負(fù)荷作業(yè)的狀態(tài)，在各級(jí)改革辦中普遍存在。一方面，“活多、人少”。廣東、湖南省委改革辦分別只有16人、12人，而相當(dāng)數(shù)量的省委改革辦僅有6-10人；市縣改革辦專職人員則更少，有的僅有1-2個(gè)編制，甚至尚未明確編制。另一方面，“體制內(nèi)運(yùn)行”。省市縣改革辦與黨政機(jī)關(guān)聯(lián)系頻密，但對(duì)“外腦”的開發(fā)尚不夠充分。廣東、安徽遴選若干項(xiàng)重點(diǎn)改革，委托第三方開展績(jī)效評(píng)估，無疑是一個(gè)很好的開端。

從縣域看“最后一公里”

針對(duì)改革中的博弈狀態(tài)，社會(huì)上流傳著一個(gè)比喻：“上層踩油門，中層放空檔，下層踩剎車?！贝搜员M管相當(dāng)刺耳，卻折射出一種普遍的擔(dān)憂，即如何確保改革部署順暢地推進(jìn)到“最后一公里”。

縣域是承上啟下的“接點(diǎn)”。可以毫不夸張地說，全面深化改革，“成也在縣，敗也在縣”。作為縣委“深改組”組長(zhǎng)，一位縣委書記坦言：“每天一睜眼，就是一堆具體而微的改革難題要往前推?！比绾卧诘都馍咸鲆恢A美的舞蹈，無疑需要一批扮演“催化劑”角色的優(yōu)秀操盤手。而如果縣委書記不想動(dòng)真格，改革試點(diǎn)成效必然難以彰顯。

讓人欣慰的是，在縣委書記群體中，涌現(xiàn)出不少銳意改革者。2014年，浙江在德清縣開展城鄉(xiāng)體制改革試點(diǎn)。時(shí)任縣委書記張曉強(qiáng)圍繞破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，主導(dǎo)推進(jìn)“三權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)農(nóng)村新土改、新金改、新戶改，有效實(shí)現(xiàn)了“死產(chǎn)變活權(quán)、活權(quán)生活錢”。湖北嘉魚縣委書記熊征宇，針對(duì)干部正常“下”的難題，實(shí)施“任期+實(shí)績(jī)考核”改革，對(duì)縣直76名副職干部集體卸職，經(jīng)過任期考核、連任競(jìng)崗等流程，7名干部就地免職，搬掉干部“鐵交椅”，激發(fā)干部隊(duì)伍內(nèi)生活力。

不過，也有部分縣委書記反映，在改革中仍有諸多困惑，僅靠基層力量無法解決。一是對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)把握不準(zhǔn)，擔(dān)心對(duì)改革者產(chǎn)生不良影響；二是感到改革壓力較大，擔(dān)心改革實(shí)效與群眾期盼還有較大落差；三是不清楚改革的邊界在哪里，哪些領(lǐng)域直接執(zhí)行，哪些領(lǐng)域尚需探索；四是有些改革雖有動(dòng)力卻沒權(quán)力。有人擔(dān)憂，長(zhǎng)此以往，當(dāng)基層發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，不是考慮如何破除制度障礙，使生產(chǎn)活力得到及時(shí)解放，而是更寄希望于頂層設(shè)計(jì)。

實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配，也是當(dāng)務(wù)之急。從財(cái)政支出看，中央只花了15%，省級(jí)也花了15%，市縣則花了70%。下一步，應(yīng)當(dāng)把部分事權(quán)的執(zhí)行上移到中央，中央的事情中央干，地方的事情地方管。只有這樣，才能調(diào)動(dòng)地方的積極性，真正形成改革合力。

此外，還要擴(kuò)大改革的社會(huì)參與度。改革的本質(zhì)是利益格局的調(diào)整。當(dāng)前，個(gè)別改革方案制定過程仍由部門主導(dǎo)，變成部門內(nèi)部操作、閉門謝客。作為利益相關(guān)方的公眾卻“被缺位”，作為超脫利益之外的學(xué)界也“被缺席”，無疑是改革方法論上的重大缺陷。而要突破這一困局，就必須擴(kuò)大公眾和學(xué)界的參與度，讓改革紅利真正抵達(dá)每個(gè)人的身邊。

陳一新上調(diào)

中央改革辦之后

2015年12月1日，浙江省委常委、溫州市委書記陳一新，上調(diào)中央改革辦擔(dān)任專職副主任。

中央改革辦領(lǐng)導(dǎo)大多出自中央部委，陳一新是唯一來自地方的官員。他是浙江省委、省政府核心智囊之一，先后出任金華、溫州市委書記，具有豐富的政策調(diào)研經(jīng)歷和改革操作經(jīng)驗(yàn)。11月19日，在離開溫州前夕，他特意召集各縣（市、區(qū)）黨政“一把手”座談，提出溫州未來要做“中國(guó)全面深化改革的模范生”，還強(qiáng)調(diào)說，“底層創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)有著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，以底層創(chuàng)新成果贏得上級(jí)認(rèn)可和支持，并為頂層設(shè)計(jì)提供更多經(jīng)驗(yàn)”。

上調(diào)中央改革辦以后，陳一新很快奔赴安徽、廣東兩省，督察縣級(jí)公立醫(yī)院改革工作。在安徽定遠(yuǎn)縣，他提出要讓更多的群眾知道改革成效，真正形成全社會(huì)理解改革、關(guān)心改革、參與改革、支持改革的氛圍；要加大支持底層創(chuàng)新的力度，為頂層設(shè)計(jì)提供經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)檢驗(yàn)頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)性。

之前的10月13日，在中央“深改組”會(huì)議上，習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵(lì)和允許不同地方進(jìn)行差別化探索。全面深化改革任務(wù)越重，越要重視基層探索實(shí)踐?；鶎痈母飫?chuàng)新，要盡可能多聽一聽基層和一線的聲音，要最大限度調(diào)動(dòng)地方、基層以及各方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

在這個(gè)背景下，陳一新上調(diào)中央改革辦，其肩負(fù)的使命不言自明。特別是眼下，既得利益者不愿放手，改革出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”的苗頭，亟待擇天下英才而用之。這樣的英才未必局限于體制內(nèi)，一方面要能洞悉地方在全面深化改革中的優(yōu)劣勢(shì)，另一方面又不存在與中央各部委之間的利益糾葛。未來兩年，中央和地方能否起用更多“改革促進(jìn)派”，將最終決定全面深化改革的成敗。畢竟，距離2020年，時(shí)間越來越迫近了。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院博士研究生。感謝安徽省委改革辦的大力支持）