區(qū)域開(kāi)發(fā)PPP的固安模式

郭歸儒

在“產(chǎn)城融合”整體開(kāi)發(fā)機(jī)制下，固安PPP既防止了純公益項(xiàng)目不被社會(huì)資本問(wèn)津，也克服了盈利項(xiàng)目被社會(huì)資本過(guò)度追逐的弊端。

2015年7月27日，國(guó)家發(fā)改委公布了13個(gè)示范性PPP項(xiàng)目案例，位于河北廊坊的固安產(chǎn)業(yè)新城入選；7月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳更是點(diǎn)名表?yè)P(yáng)固安PPP模式。與其他單體PPP項(xiàng)目不同的是，固安PPP是其中唯一的區(qū)域開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目。

“固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化在整體推進(jìn)過(guò)程中較好解決了園區(qū)建設(shè)中的一些難題，這種PPP模式正在固安縣新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和其他縣市區(qū)復(fù)制，具有較高的借鑒推廣價(jià)值?！痹趪?guó)家發(fā)改委關(guān)于“固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目”的公開(kāi)資料中，有如此表述。

那么，固安PPP模式與一般的PPP有哪些不同？其成功的背后是什么？

農(nóng)業(yè)縣的華麗轉(zhuǎn)身

2002年，固安縣政府與廊坊當(dāng)?shù)毓I(yè)地產(chǎn)企業(yè)華夏幸福簽訂排他性特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，設(shè)立三浦威特園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司作為雙方合作的項(xiàng)目公司（SPV），華夏幸福向項(xiàng)目公司投入注冊(cè)資本金與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)資金。華夏幸福創(chuàng)立于1998年，是中國(guó)領(lǐng)先的開(kāi)發(fā)區(qū)投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)集團(tuán)，有全國(guó)最大的500余人的專(zhuān)業(yè)招商團(tuán)隊(duì)，同時(shí)也是一個(gè)全國(guó)布局的企業(yè)。

項(xiàng)目公司董事長(zhǎng)原來(lái)是廊坊開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)主任，經(jīng)過(guò)幾年波折后，國(guó)有股份全部退出，全部由華夏幸福來(lái)承擔(dān)所有的園區(qū)開(kāi)發(fā)任務(wù)。從2002年奠基以來(lái)，項(xiàng)目公司做了很多工作，首先邀請(qǐng)世界知名戰(zhàn)略規(guī)劃企業(yè)——羅蘭貝格公司，幫助做產(chǎn)業(yè)方面的規(guī)劃。

經(jīng)過(guò)梳理，確定了電子信息產(chǎn)業(yè)，汽車(chē)零部件產(chǎn)業(yè)和裝備制造產(chǎn)業(yè)，作為固安工業(yè)區(qū)發(fā)展的三大產(chǎn)業(yè)，到目前這些產(chǎn)業(yè)集群已經(jīng)基本形成。在做產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的同時(shí)，還聘請(qǐng)了城市策劃?rùn)C(jī)構(gòu)王志剛工作室對(duì)整個(gè)城市進(jìn)行策劃。

在固安模式中，政府與社會(huì)資本兩者權(quán)責(zé)分明。項(xiàng)目公司為投資及開(kāi)發(fā)主體，負(fù)責(zé)固安工業(yè)園區(qū)的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)一體化市場(chǎng)運(yùn)作，著力打造區(qū)域品牌；固安工業(yè)園區(qū)管委會(huì)履行政府職能，負(fù)責(zé)決策重大事項(xiàng)、制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、提供政策支持。

在利益分享方面，華夏幸福共提供土地整理投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)、咨詢服務(wù)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)這六大類(lèi)業(yè)務(wù)，對(duì)這些服務(wù)的投資回報(bào)都有約定。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，社會(huì)資本利潤(rùn)回報(bào)以固安工業(yè)園區(qū)增量財(cái)政收入為基礎(chǔ)，縣政府不承擔(dān)債務(wù)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。華夏幸福通過(guò)市場(chǎng)化融資，以固安工業(yè)園區(qū)整體經(jīng)營(yíng)效果回收成本，獲取企業(yè)盈利，同時(shí)承擔(dān)政策、經(jīng)營(yíng)和債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)。

在“產(chǎn)城融合”整體開(kāi)發(fā)機(jī)制下，該P(yáng)PP方案設(shè)計(jì)時(shí)，綜合打包了民生項(xiàng)目、商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，既防止純公益項(xiàng)目不被社會(huì)資本問(wèn)津，也克服了盈利項(xiàng)目被社會(huì)資本過(guò)度追逐的弊端。截至2014年，華夏幸福在固安工業(yè)園區(qū)內(nèi)累計(jì)投資超過(guò)160億元，其中，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資占到近40%。

雙方合作十余年來(lái)，成效顯著：固安的產(chǎn)業(yè)從過(guò)去的吊具、濾芯、塑料、成衣等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)躍升為電子信息、新能源、光伏制造、高端裝備制造和汽車(chē)配件產(chǎn)業(yè)，從農(nóng)業(yè)縣一躍成為現(xiàn)代縣。

2002年至今，固安工業(yè)園區(qū)已成為河北省發(fā)展速度最快的省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，2014年實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值224.5億元，完成財(cái)政收入23.3億元。在中國(guó)社科院發(fā)布的國(guó)內(nèi)首份《中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2015）》中，固安在“中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力50強(qiáng)”榜單中排在第三位，同時(shí)位列“全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Π購(gòu)?qiáng)縣”的第十位，并成功躋身“全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣”。固安模式，由于受到各界的認(rèn)可，正在華夏幸福全國(guó)40余個(gè)其他產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目中不斷被復(fù)制。

破解政府“痛點(diǎn)”

曾經(jīng)一個(gè)部委領(lǐng)導(dǎo)來(lái)固安調(diào)研時(shí)，華夏幸?；鶚I(yè)董事長(zhǎng)王文學(xué)直言，固安模式之前的傳統(tǒng)發(fā)展模式主要面臨四方面的困境：一是產(chǎn)業(yè)定位不科學(xué)，沒(méi)有注重科學(xué)定位，僅憑借行政長(zhǎng)官的愛(ài)好和對(duì)外界的自身理解，制定了一個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的規(guī)劃，結(jié)果發(fā)現(xiàn)每個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都不一樣，每個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展都有一個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)需求，產(chǎn)業(yè)定位嚴(yán)重缺失；二是資金投入嚴(yán)重不足，僅僅設(shè)立了一個(gè)地方投資平臺(tái)，金融危機(jī)和宏觀調(diào)控過(guò)后被拿掉，事實(shí)上可供發(fā)展的資金非常有限，沒(méi)有硬件的投入，沒(méi)有高端基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不可能引來(lái)項(xiàng)目；三是招商隊(duì)伍不專(zhuān)業(yè)，機(jī)制不到位。政府要求全力招商，但現(xiàn)在招商不是靠喝酒、靠關(guān)系就能解決的，要靠必要的宣傳和手段才可以解決；四是觀念不到位，加之缺乏高端專(zhuān)業(yè)人才，導(dǎo)致傳統(tǒng)模式難以適應(yīng)當(dāng)前的形勢(shì)需要。

指出弊病后，王文學(xué)自信地說(shuō)，“固安模式”就是要幫助政府解決這些難題，并通過(guò)“六種模式”破解開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展面臨的困境，“六種模式”即合作開(kāi)發(fā)模式、戰(zhàn)略規(guī)劃模式、投資開(kāi)發(fā)模式、招商引資模式、融資模式、城市營(yíng)銷(xiāo)模式。

一是合作開(kāi)發(fā)模式。在2003年以前，固安項(xiàng)目曾接二連三地被有關(guān)部門(mén)處罰，主要涉及土地、財(cái)政不太規(guī)范的問(wèn)題?，F(xiàn)在的合作模式已經(jīng)過(guò)證監(jiān)會(huì)最嚴(yán)格的審查，協(xié)議的合法性、合規(guī)性經(jīng)得起檢驗(yàn)。一次有人把協(xié)議報(bào)給了國(guó)土部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)時(shí)這位領(lǐng)導(dǎo)很氣憤，給廊坊市委書(shū)記寫(xiě)信并且做了很長(zhǎng)的批示，幾乎把固安園區(qū)給否定掉了，但后來(lái)經(jīng)過(guò)認(rèn)真的調(diào)研和總結(jié)，國(guó)土部對(duì)固安模式給予高度評(píng)價(jià)。

開(kāi)發(fā)模式是一切合作的基礎(chǔ)，固安模式合作的原點(diǎn)是：市場(chǎng)化運(yùn)作、多元化投入、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、專(zhuān)業(yè)化招商、標(biāo)準(zhǔn)化團(tuán)體、個(gè)性化服務(wù)。這一合作模式是經(jīng)過(guò)很多機(jī)構(gòu)幫助落實(shí)，因?yàn)樗婕巴恋?、?cái)政等諸多方面，如果解決不好協(xié)議就得不到執(zhí)行。

二是戰(zhàn)略規(guī)劃模式。一個(gè)區(qū)域戰(zhàn)略空間統(tǒng)籌發(fā)展應(yīng)有一套完整方法，才能推動(dòng)價(jià)值最大化。固安項(xiàng)目遵循了三個(gè)價(jià)值理念：發(fā)現(xiàn)價(jià)值、創(chuàng)造價(jià)值、傳授價(jià)值。為此對(duì)整個(gè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行了深入的研究，在開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)前，深入研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)，從政治、經(jīng)濟(jì)、人口、產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃等方面著手，制定出符合區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。明晰城市應(yīng)該具有什么樣的魅力？什么樣的形象？土地價(jià)值如何最大化發(fā)展？在此基礎(chǔ)上進(jìn)行城市規(guī)劃，在做好規(guī)劃的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行策劃和詳細(xì)性規(guī)劃，從區(qū)域戰(zhàn)略到總體規(guī)劃，再到起步期、核心期的設(shè)計(jì)和控規(guī)，固安項(xiàng)目都有一套完整的體系，華夏幸福自己的博士和研發(fā)部門(mén)的產(chǎn)業(yè)策劃能力已具備國(guó)家部門(mén)的研發(fā)水平。

三是投資開(kāi)發(fā)模式。一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)該如何干，是先修路、先招企業(yè)還是先搞研發(fā)？通過(guò)研究，固安項(xiàng)目形成了自己的模式，這套模式從四個(gè)方面服務(wù)，分別服務(wù)政府、企業(yè)、居民和農(nóng)業(yè)四類(lèi)利益主體的需求?；谛枨螅贫ǔ隽竽K。通過(guò)四大體系、六大模塊進(jìn)行整個(gè)區(qū)域投資開(kāi)發(fā)，分別在不同時(shí)期分別予以投資，不僅投資硬件還要投資軟件。

四是招商引資模式。招一個(gè)企業(yè)好辦，如何每天招到好企業(yè)、持續(xù)招到好企業(yè)，如何不斷的招好企業(yè)招商，卻是一個(gè)難題。為了不斷地招好商，華夏幸?；鶚I(yè)現(xiàn)在有500人的招商團(tuán)隊(duì)，形成了自己的一套完整的體系，稱(chēng)之為“六大體系”。

融資模式，基本有三個(gè)方面融資，首先華夏幸福是上市公司，可以從資本市場(chǎng)融資；華夏幸福還控股一家城市商業(yè)銀行，為項(xiàng)目發(fā)展提供資金；華夏幸福和其他機(jī)構(gòu)有幾支產(chǎn)業(yè)基金，定向進(jìn)行開(kāi)發(fā)，保證資金源源不斷，此外，華夏幸福還和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行有密切的聯(lián)系。

固安模式升級(jí)版

2015年12月15日，國(guó)家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，截至11月底，國(guó)家發(fā)改委公開(kāi)推介的第一批1043個(gè)PPP項(xiàng)目中，已簽約項(xiàng)目達(dá)到329個(gè)。

從行業(yè)分布來(lái)看，簽約項(xiàng)目主要集中在市政設(shè)施、公共服務(wù)、交通設(shè)施等單體項(xiàng)目領(lǐng)域。從PPP對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)的作用層面來(lái)分，可以分為城鎮(zhèn)（區(qū)域）整體開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)PPP和單體項(xiàng)目PPP兩種，當(dāng)前普遍受到重視的是后者，但前者應(yīng)當(dāng)受到更多的重視。

僅以融資金額粗略統(tǒng)計(jì)數(shù)字來(lái)看，在特定范圍的產(chǎn)業(yè)新城整體開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)中，整體運(yùn)營(yíng)PPP所涉及的融資金額可以占到80%以上，而以單體項(xiàng)目PPP為主的開(kāi)發(fā)模式中，融資金額則不足20%。

2015年12月8日，秦皇島北戴河新區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目確認(rèn)由華夏幸福充當(dāng)供應(yīng)商。這個(gè)項(xiàng)目也屬于區(qū)域開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目，帶有一定的試驗(yàn)屬性，將為今后秦皇島市乃至河北省、全國(guó)范圍內(nèi)類(lèi)似項(xiàng)目的PPP探索積累經(jīng)驗(yàn)。

固安產(chǎn)業(yè)新城已經(jīng)運(yùn)作十幾年，彼時(shí)政府與社會(huì)資本合作處于探索階段，PPP模式的操作指引和規(guī)范也未建立。相比固安，北戴河新區(qū)項(xiàng)目則是全國(guó)首個(gè)嚴(yán)格按照財(cái)政部PPP指導(dǎo)文件的流程要求，征求相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)啟動(dòng)采購(gòu)程序形成的綜合PPP項(xiàng)目。

該模式實(shí)現(xiàn)了諸多創(chuàng)新，首先是支付層面的。政府付費(fèi)完全依賴(lài)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)自身所產(chǎn)生的新增財(cái)政收入，包括土地使用權(quán)出讓收入與稅收收入等，無(wú)需上級(jí)政府承擔(dān)付費(fèi)義務(wù)，做到政府支付義務(wù)不外溢、不轉(zhuǎn)嫁。

在以往的區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，政府希望社會(huì)投資人承擔(dān)全方位的責(zé)任，容易造成政企雙方權(quán)利義務(wù)邊界不清晰，社會(huì)資本方承擔(dān)過(guò)多權(quán)責(zé)，為理清邊界，這個(gè)項(xiàng)目明確了政府的委托范圍，委托范圍之外的工作內(nèi)容，社會(huì)資本禁止參與。對(duì)于一些可能涉及到政企雙方共同參與的項(xiàng)目，明確了需在政府授權(quán)之下社會(huì)資本才可參與。

在北戴河新城的項(xiàng)目中，政企雙方的邊界已經(jīng)明細(xì)，社會(huì)資本具體提供的服務(wù)包括五個(gè)部分：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)；公共設(shè)施中非營(yíng)利性公益事業(yè)建設(shè)；土地整理投資；產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)；其他咨詢服務(wù)。以最敏感的土地整理為例，這被列為政府職能，社會(huì)資本只是投資行為，土地整理則是由政府主導(dǎo)完成相關(guān)事宜。

社會(huì)資本的主要利益點(diǎn)來(lái)源于產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費(fèi)，政府主要通過(guò)未來(lái)項(xiàng)目區(qū)新增稅收收入而非土地出讓收入支付產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)費(fèi)。只有做大產(chǎn)業(yè)，涵養(yǎng)稅基，擴(kuò)大稅收，社會(huì)資本方才能獲得該部分的回報(bào)，政府與社會(huì)資本的獲益息息相關(guān)，這無(wú)疑將激勵(lì)社會(huì)資本利用其所掌握的資源盡力引入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，以增加稅收作為政企雙方的目標(biāo)，也將力推地方政府?dāng)[脫“土地財(cái)政”。

（作者單位：北京中建政研信息咨詢中心）