依法治火 的昨天、今天和明天

譚 婧/文

依法治火 的昨天、今天和明天

《中華人民共和國消防法》修訂在即

譚 婧/文

火，帶給人類光明和溫暖。人類能夠利用和控制火，是文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。但福禍也相伴而生，從火誕生的那刻起，它便成為最普遍威脅公眾安全和社會發(fā)展的災(zāi)害之一。因此，管理火的這項工作歷來被高度重視，消防立法的歷史悠久。

隨著《中華人民共和國消防法》（1998年4月29日第九屆全國人大常務(wù)委員會第二次會議通過，2008年10月28日第十一屆全國人大常務(wù)委員會第五次會議通過修訂）自2009年5月1日起施行已經(jīng)走過了第七個年頭，消防工作的大環(huán)境也在發(fā)生著變化。3月31日至4月1日，公安部消防局在四川省成都市召開《消防法》修訂研討會。這一信號也預(yù)示著，新一輪的消防法修訂之路啟程。

昨天·依法治火源遠(yuǎn)流長

火災(zāi)與消防是非常古老的命題，火創(chuàng)造了人類文明，卻也打開了災(zāi)難的大門。為了對抗災(zāi)難，在我國文明發(fā)展的歷史長河中，與火魔的斗爭從未間斷。

中國古代的勞動人民從信奉神明到逐漸掌握火災(zāi)規(guī)律，總結(jié)出“防為上，救次之，戒為下”的經(jīng)驗(yàn)，并在幾千年的歷史中圍繞“依法治火”制定了許多法規(guī)。在殷商時期的《殷王法》中，有“棄灰于公道斷者其手”的殘酷手段，也就是說，把可能造成火災(zāi)的灰燼倒在路上的人，會被處以斷手的刑罰，這是我國最早制定的一條消防條款。到了周朝，不僅設(shè)立了“火官”，還頒布了“火禁”。作為唐代比較完備的成文法，《唐律》制定了關(guān)于用火管理的刑罰，包括失火、放火等條款。明代《大明律》在繼承元代等朝代的基礎(chǔ)上刪繁就簡，明確區(qū)分了“失火罪”與“放火罪”，清代《大清律例》又重新制定了關(guān)于火災(zāi)處罰的條款。盡管現(xiàn)在看來，這些規(guī)定還存在著諸多不健全和不規(guī)范，但是在不同時期均發(fā)揮了作用。

新中國成立后，消防立法的腳步走得更穩(wěn)健。第一部消防法規(guī)《消防監(jiān)督條例》誕生于1957年，并確立了“以防為主，以消為輔”的消防安全工作方針。1984年，全國人大審議通過了《中華人民共和國消防條例》（以下簡稱《消防條例》），將工作方針改為“預(yù)防為主，防消結(jié)合”，更科學(xué)地表達(dá)“防”和“消”的關(guān)系，這一方針也沿用至今。

不過，《消防監(jiān)督條例》與《消防條例》僅僅是我國消防立法的探路之旅，當(dāng)經(jīng)濟(jì)體制開始改變，消防工作也遇到了不少新情況，當(dāng)時的《消防條例》已無法繼續(xù)“勝任”。于是到了1998年，我國第一部消防工作的根本大法——《中華人民共和國消防法》（以下簡稱老《消防法》）在“千呼萬喚”中誕生。

經(jīng)過十年的施行，面對我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，2008年這部老《消防法》啟動了實(shí)施以來的首次修訂，對消防安全管理制度、消防執(zhí)法監(jiān)督等方面進(jìn)行了修改和完善。所謂十年磨一劍，2009年5月1日新修訂的《中華人民共和國消防法》（以下簡稱現(xiàn)行《消防法》）正式實(shí)施，我國也逐步形成以《消防法》為核心的整套消防法治體系，為消防事業(yè)的發(fā)展提供了有力的法律保障。

今天·依法治火重在探索

與1998年的老《消防法》相比，現(xiàn)行《消防法》加入新的思路，有了大幅度的修改。但在實(shí)施過程中也暴露出一些不足之處，仍需進(jìn)一步研究。從此次公布的最新《消防法》（征求意見稿）與現(xiàn)行《消防法》條款的對比中，就能看到不少探索的痕跡。

火，帶給人類光明和溫暖。人類能夠利用和控制火，是文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。但福禍也相伴而生，從火誕生的那刻起，它便成為最普遍威脅公眾安全和社會發(fā)展的災(zāi)害之一。因此，管理火的這項工作歷來被高度重視，消防立法的歷史悠久。

現(xiàn)行《消防法》中存在概念界定不明確的問題，比如，“公眾聚集場所”和“人員密集場所”這兩個詞在條款中被多次提及。其中對“公眾聚集場所”的定義是賓館、飯店、商場、集貿(mào)市場、客運(yùn)車站候車室、客運(yùn)碼頭候船廳、民用機(jī)場航站樓、體育場館、會堂以及公共娛樂場所等，對“人員密集場所”的定義是公眾聚集場所，醫(yī)院的門診樓、病房樓，學(xué)校的教學(xué)樓、圖書館、食堂和集體宿舍，養(yǎng)老院，福利院，托兒所，幼兒園，公共圖書館的閱覽室，公共展覽館、博物館的展示廳，勞動密集型企業(yè)的生產(chǎn)加工車間和員工集體宿舍，旅游、宗教活動場所等。

可以看出，這兩個定義是通過列舉的方法，將一些單位或場所納入其中，但“人員密集場所”的定義中包含了“公眾聚集場所”，“公眾聚集場所”的定義中又包含了“公共娛樂場所”，而對“公共娛樂場所”卻沒有具體的定義。針對這樣的情況，最新《消防法》（征求意見稿）刪除了附則中兩個場所的定義以及有關(guān)“公眾聚集場所”的條款，并將涉及“人員密集場所”的字眼均改成了“公共場所”。

再比如，現(xiàn)行《消防法》第二十一條第一款規(guī)定“禁止在具有火災(zāi)、爆炸危險的場所吸煙、使用明火”，但卻沒有明確界定哪些場所屬于“具有火災(zāi)爆炸危險”的場所。最新《消防法》（征求意見稿）加強(qiáng)了針對性，增加了“禁止在建筑物內(nèi)部、古建筑、園林、寺廟等保護(hù)區(qū)域和有關(guān)部門明令禁止的場所燃放煙花爆竹。禁止在地下建筑、餐飲場所的餐廳及公共場所的疏散通道、安全出口使用和存放液化石油氣鋼瓶”等條款。

以現(xiàn)行《消防法》第六十條第一款前六項規(guī)定的情形來說，對于各類違法行為不給整改期限，直接處以五千元以上五萬元以下罰款，缺少合理性。最新《消防法》（征求意見稿）更貼近實(shí)際，對未定期組織防火檢查等多項行為增加了“責(zé)令限期改正”的做法，對逾期不改正的，再進(jìn)行罰款處罰。

明天·依法治火日臻完善

隨著依法治國的全面推進(jìn)和國家對安全生產(chǎn)工作的重視不斷加強(qiáng)，以及近年來重特大火災(zāi)事故逐漸暴露出法規(guī)的一些瑕疵，現(xiàn)行《消防法》走到了再次修訂的關(guān)口。從這場《消防法》修訂研討會上傳來的各方建議，不僅是對現(xiàn)行《消防法》不足之處的補(bǔ)充，更是對我國消防法治建設(shè)的期待。

首先，政府及部門代表從“制度機(jī)制”的方向，提出進(jìn)一步明確政府及部門消防工作職責(zé)和權(quán)責(zé)邊界，建立消防工作考評督導(dǎo)和問責(zé)機(jī)制，不能弱化或取消消防安全源頭管控；在強(qiáng)化單位安全主體責(zé)任的同時，引入火災(zāi)公眾責(zé)任強(qiáng)制險、社會誠信公示懲戒等市場化風(fēng)險防控機(jī)制，加大違法和失信成本；明確政府專職隊等多種形式消防隊伍的法律地位、職責(zé)任務(wù)和保障措施，解決專職消防隊員的身份、待遇等問題。

其次，消防隊伍代表從“監(jiān)督管理”出發(fā)，建議分門別類地明確各部門的行政監(jiān)管、行業(yè)管理和協(xié)調(diào)保障職責(zé)；在改革消防行政審批制度的同時，同步改革消防監(jiān)督管理制度，改變以往“包攬式”“保姆式”監(jiān)督管理模式；明確消防部隊滅火救援的職責(zé)和范圍，保障現(xiàn)場指揮權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)等滅火救援行為；完善消防法律責(zé)任制度，合理設(shè)定行政處罰的種類、幅度和行政強(qiáng)制措施。

此外，社會單位代表從“職責(zé)責(zé)任”方面，呼吁進(jìn)一步明確和細(xì)化單位以及各層級、各單位的消防職責(zé)，特別是明確多產(chǎn)權(quán)建筑的所有權(quán)人、使用權(quán)人和物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主各自的消防安全責(zé)任；量化消防設(shè)施維保、消防安全評估、消防巡查檢查等要求；明確消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)和注冊消防工程師等從業(yè)人員的法律地位、從業(yè)范圍、資質(zhì)條件和審批監(jiān)管制度，發(fā)揮社會中介作用。

可以預(yù)期的是，隨著《消防法》的修訂，中國消防法治將迎來新一季的發(fā)展，中國消防事業(yè)的明天也將更加美好！