淺談構(gòu)建海上治安管理多元化主體體系

劉璇

（中國(guó)人民公安大學(xué) 研究生院，北京 100038）

淺談構(gòu)建海上治安管理多元化主體體系

劉璇

（中國(guó)人民公安大學(xué) 研究生院，北京 100038）

海上治安管理主體是多元的主體體系。在海上治安管理工作中，黨委是領(lǐng)導(dǎo)力量，公安機(jī)關(guān)和中國(guó)海警是主體力量，社會(huì)治安防范組織是輔助力量，普通民眾是基本力量。只有構(gòu)建海上治安管理多元化的主體體系，才能有效地維護(hù)我國(guó)海上的治安秩序。

治安管理；主體；多元化

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)。黨的十八大報(bào)告明確提出：“提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)?！盵1]海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的正式提出，為我國(guó)經(jīng)略海洋提出了具體的要求。但眾所周知，我國(guó)管轄的一些海域并不太平，一些周邊國(guó)家與我國(guó)存在海洋爭(zhēng)端，一些域外國(guó)家更是頻繁插手，海上治安事件和刑事犯罪頻發(fā)，對(duì)建設(shè)開(kāi)發(fā)和利用海洋提出了挑戰(zhàn)。如何維護(hù)我國(guó)海洋治安秩序穩(wěn)定，為推進(jìn)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)和“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)保駕護(hù)航，是必須思考和解決的問(wèn)題。這也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的必然要求。本文以此為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)構(gòu)建我國(guó)海上治安防控體系的主體作一些粗淺的分析，以就教與方家。

一、海上治安管理的概念

治安管理，有廣義與狹義之分，廣義的治安管理，一般是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)從事的為維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定的專門工作，以及企事業(yè)單位、群眾自治性組織開(kāi)展的安防工作。狹義的治安管理，特指國(guó)家專門機(jī)關(guān)依法從事的維護(hù)治安秩序的專門工作。因此，治安管理的含義不同，治安管理主體的范圍也不相同。

從大治安的角度出發(fā)，廣義上理解治安管理主體的范圍，應(yīng)該具體包括五個(gè)方面：一是專門從事社會(huì)治安管理的主體，主要包含國(guó)家綜合管理治安部門，以及公安機(jī)關(guān)內(nèi)部通過(guò)履行職責(zé)維護(hù)社會(huì)治安的其他專業(yè)部門，如刑偵、經(jīng)偵、禁毒、國(guó)保等部門；二是在公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下的，成立擔(dān)負(fù)安全保衛(wèi)職責(zé)的各種組織和企事業(yè)單位，具體包含自發(fā)性的基層群眾群防群治組織、企事業(yè)單位內(nèi)部安全保衛(wèi)部門、保安公司等；三是應(yīng)時(shí)代需要，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為目的的新興的社會(huì)團(tuán)體；四是享有自身安全防范權(quán)力和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定義務(wù)的普通民眾；五是需要與公安機(jī)關(guān)通力協(xié)作共同維護(hù)社會(huì)治安的其他單位，具體包括檢察院、法院，政府行政部門中涉及社會(huì)治安的勞動(dòng)保障、市政管理、教育衛(wèi)生等單位，這些部門在特定的時(shí)間空間，會(huì)成為治安主體。這一類的治安管理主體具有應(yīng)急性的、輔助性的特性。通過(guò)對(duì)治安管理主體的詳細(xì)劃分，明確各類治安管理主體在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中的地位和作用，以及其所承擔(dān)的具體責(zé)任，有利于各個(gè)治安管理主體的相互協(xié)作，形成多元治安主體共同維護(hù)社會(huì)治安的局面。

海上治安管理的主體，顧名思義，是承擔(dān)海上治安管理職責(zé)的主體。它與治安管理的主體密切相聯(lián)，但由于管理的地域不同而又存在一定的特殊性。毋庸諱言，中國(guó)海警是承擔(dān)海上治安管理的主體，它既是狹義的海上治安管理主體，也是廣義的海上治安管理的主體。中國(guó)海警局作為當(dāng)前我國(guó)海上執(zhí)法的主體，其執(zhí)法種類繁多，2014年中國(guó)海警局編寫(xiě)的《中國(guó)海警海上綜合執(zhí)法指南》列舉的執(zhí)法種類共9種：海上治安執(zhí)法、海上緝私執(zhí)法、海洋漁業(yè)執(zhí)法、漁業(yè)港航安全執(zhí)法、海洋資源執(zhí)法、海域使用執(zhí)法、海島保護(hù)執(zhí)法、海底電纜管道鋪設(shè)執(zhí)法、涉外海洋科研執(zhí)法。[2]其實(shí)，除海上治安執(zhí)法外，其余執(zhí)法類別或多或少的都與海上治安管理有關(guān)。因此，在研究海上治安管理時(shí)，也必須運(yùn)用廣義的治安管理概念，并在此基礎(chǔ)上，建立海上治安管理主體的協(xié)同機(jī)制，才能更為有效地維護(hù)海上治安秩序。

二、海上治安管理的多元主體

如果從狹義的角度理解海上治安管理，其主體呈現(xiàn)出一元化的特征。主體一元化是指雖然社會(huì)中存在著許多組織和個(gè)人從事海上治安工作，但因?yàn)槠洳痪邆渲伟补芾頇?quán)的獨(dú)立主體地位，都在不同程度上隸屬或者依賴于國(guó)家專家機(jī)構(gòu)。在我國(guó)，承擔(dān)海上治安管理職責(zé)的直接主體是中國(guó)海警，因而在我國(guó)海上治安管理的主體呈現(xiàn)出一元化的特征。然而應(yīng)當(dāng)指出的是，治安管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要不同機(jī)關(guān)、單位與個(gè)人的密切配合，既要堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌的原則，又要實(shí)行專門工作與群眾路線相結(jié)合。因而海上治安管理的主體應(yīng)當(dāng)承現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。

（一）黨委是領(lǐng)導(dǎo)力量

黨是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的方針政策是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的行動(dòng)指南。創(chuàng)新與完善海上治安管理，必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，始終堅(jiān)定各級(jí)黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，積極發(fā)揮黨在海洋管理工作中縱覽全局、統(tǒng)籌各方面力量的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（二）公安機(jī)關(guān)和中國(guó)海警是主體力量

如前所述，從狹義的海上治安管理角度而言，中國(guó)海警是當(dāng)然的主體。同時(shí)，海上治安與陸上治安管理密切相關(guān)，特別是沿海地區(qū)的漁船民管理、治安秩序等，都對(duì)海上治安秩序產(chǎn)生著十分重要的影響。因此，公安機(jī)關(guān)也必然是海上治安管理的主體力量。

第一，為黨委政府的決策充當(dāng)參謀。公安機(jī)關(guān)和中國(guó)海警是海上治安管理的主體力量，對(duì)海上治安形勢(shì)和沿海地區(qū)的治安形勢(shì)最為了解。在海洋事業(yè)發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)海警有責(zé)任為黨和政府對(duì)海洋發(fā)展戰(zhàn)略、措施提出建議，為黨委和政府出謀劃策。

第二，進(jìn)行治安指導(dǎo)和治安監(jiān)督工作。《中華人民共和國(guó)人民警察法》第六條中第十三款：指導(dǎo)和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和重點(diǎn)建設(shè)工程的治安保衛(wèi)工作，指導(dǎo)治安保衛(wèi)委員會(huì)等群眾性組織的治安防范工作。社會(huì)防范組織是依法從事社會(huì)治安協(xié)助管理活動(dòng)的社會(huì)群體。主要包括治安保衛(wèi)委員會(huì)、治安聯(lián)防隊(duì)、保安服務(wù)公司、企事業(yè)單位內(nèi)部的保衛(wèi)組織和其他社會(huì)組織力量。這些社會(huì)治安防范組織，既是我們?cè)谥伟不鶎庸ぷ髦幸M織、管理、協(xié)調(diào)的主要對(duì)象，也是公安機(jī)關(guān)公開(kāi)實(shí)施治安管理工作中需要依靠、利用的主要社會(huì)力量。海上治安管理的專門機(jī)關(guān)有責(zé)任對(duì)它們進(jìn)行思想上、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。

第三，預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和打擊犯罪活動(dòng)。海上違法犯罪活動(dòng)雖然發(fā)生在海上，但其違法犯罪行為的預(yù)謀、預(yù)備很多都是發(fā)生在陸地上，特別是沿海地區(qū)，其治安秩序與海上治安管理密切相關(guān)，因此，海上治安防控體系的建立應(yīng)當(dāng)遵循海陸一體化的原則，要將海上控制與海岸控制以及對(duì)一定縱深的內(nèi)陸地區(qū)的控制結(jié)合起來(lái)。[3]犯罪活動(dòng)特別是嚴(yán)重刑事犯罪活動(dòng)，嚴(yán)重危害人民生命財(cái)產(chǎn)安全和我國(guó)海上安全秩序，甚至有可能引發(fā)涉外事件。因此，海上治安管理重在防范，要針對(duì)產(chǎn)生犯罪的誘因條件，采取各種有力措施進(jìn)行全方位、多層次的防范布控；對(duì)于違法犯罪人要關(guān)注其動(dòng)態(tài)，分析活動(dòng)規(guī)律和特點(diǎn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)犯罪，盡量把犯罪活動(dòng)消滅在預(yù)謀和萌芽階段。

（三）社會(huì)治安防范組織是輔助力量

在海上治安管理工作中，如果僅僅依靠黨委、政府和專門機(jī)關(guān)進(jìn)行治安管理工作，那么面對(duì)如此復(fù)雜多面的治安狀況，以及各種突發(fā)性的治安事件，黨委、政府和專門機(jī)關(guān)往往會(huì)處于被動(dòng)位置，特別是在茫茫大海上，治安管理的難度極大，縱然警力再充足，裝備再先進(jìn)，對(duì)于廣闊的海洋而言也是微不足道。因此，在面對(duì)海上治安管理工作時(shí)候，社會(huì)治安防范力量是必須依賴的力量。社會(huì)治安管理主體力量的專業(yè)化與社會(huì)化相結(jié)合，即專門機(jī)關(guān)與群眾路線的有效結(jié)合，這也符合現(xiàn)代化社會(huì)防控體系建立的總要求。當(dāng)前我國(guó)存在的社會(huì)治安防范組織主要包括：治安保衛(wèi)委員會(huì)、單位內(nèi)部治安保衛(wèi)組織、治安聯(lián)防隊(duì)、保安公司等。這些社會(huì)治安防范組織，既是我們?cè)谥伟补芾碇幸芾砗蛥f(xié)調(diào)的重要對(duì)象，也是公安機(jī)關(guān)公開(kāi)實(shí)施治安各項(xiàng)管理工作中需要依靠、利用的必要社會(huì)力量。

1.彌補(bǔ)警力不足的問(wèn)題。隨著海上治安形勢(shì)不斷復(fù)雜化，各種社會(huì)不安定因素的出現(xiàn)，各種新型違法犯罪活動(dòng)層出不窮，特別是在沿海地區(qū)，一些勞動(dòng)密集型企業(yè)，外來(lái)人口眾多，成份復(fù)雜，有的外逃的違法犯罪人員混跡其中，治安管理難度極大?；鶎泳Σ蛔愕膯?wèn)題日益顯現(xiàn)。這就要求公安機(jī)關(guān)和民警除不斷提高業(yè)務(wù)能力、完善警用保障等加強(qiáng)自身建設(shè)之外，還必須要求發(fā)動(dòng)社會(huì)中存在的社會(huì)治安防范組織。專業(yè)警務(wù)力量是維護(hù)社會(huì)治安的主體力量，在其指導(dǎo)下，發(fā)揮社會(huì)治安防范組織的優(yōu)勢(shì)，是對(duì)專業(yè)警務(wù)力量的一種補(bǔ)充，二者結(jié)合才能發(fā)揮警力有限，民力無(wú)窮的優(yōu)勢(shì)。

2.及時(shí)接收、傳遞、反饋情報(bào)。海上違法犯罪多是有組織、有預(yù)謀的犯罪，如販毒、偷渡等違法犯罪行為，由于無(wú)直接的被害人，其隱蔽性極強(qiáng)，違法犯罪行為人具有一定的反偵查能力，并且海上違法犯罪案件的證據(jù)收集由于行為地的特殊性，證據(jù)收集困難，容易滅失，這些因素決定了在海上治安管理工作中情報(bào)的收集工作極為重要。社會(huì)治安防范組織力量是公安機(jī)關(guān)獲取社會(huì)中違法犯罪活動(dòng)信息最實(shí)時(shí)、最直接的源頭，充分發(fā)揮社會(huì)治安防范組織收集傳遞情報(bào)的作用，對(duì)于公安機(jī)關(guān)及時(shí)有效的處置海上各種違法犯罪活動(dòng)具有重要作用。

（四）普通民眾是海上治安管理的基本力量

治安管理中出現(xiàn)的違法犯罪活動(dòng)，都是與人民生活息息相關(guān)的，絕大部分的治安問(wèn)題來(lái)源于群眾，無(wú)論是黨委政府、公安機(jī)關(guān)還是社會(huì)治安防范組織都具有處置的滯后性，而普通民眾是第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)社會(huì)治安管理問(wèn)題的，也是第一時(shí)間面對(duì)、參與處理社會(huì)治安管理工作，精力有限，民力無(wú)窮。在社會(huì)治安管理中實(shí)現(xiàn)民眾參與只要從以下兩個(gè)方面出發(fā)，第一：不斷宣傳公眾介入意識(shí)，激發(fā)普通漁船民的自我管理潛能。一方面要有必要的宣傳和教育，提高社會(huì)民眾的社會(huì)治安治理能力和文明素質(zhì)，另一方面則要增加民眾參與的機(jī)會(huì)，通過(guò)實(shí)踐來(lái)使公眾體會(huì)參與社會(huì)管理活動(dòng)的好處，激發(fā)公眾參加積極性。第二，拓寬民眾參與社會(huì)治安管理活動(dòng)的渠道，沿海地區(qū)村民（社區(qū)）委員會(huì)和民間組織是實(shí)現(xiàn)公眾參與社會(huì)治安管理活動(dòng)的重要組織依托。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗[M].北京：人民出版社，2012: 39—40.

[2]李佑標(biāo).關(guān)于中國(guó)海警海上綜合執(zhí)法依據(jù)的法學(xué)思考[J].武警學(xué)院報(bào)，2016（3）:44-47.

[3]張保平.海上犯罪特點(diǎn)與海上治安防控體系的構(gòu)建[J].中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（6）:26-34.

On Construction of Diversified Subject System of Maritime Security Management

LIU Xuan
（Chinese People's Public Security University,Beijing 100038,China）

The subject of maritime security management is a diversified-subject system.In the work of maritime security management,the party committee is a leading force,public security organ and China coast guard are the main forces,the social public security maintaining organization is the auxiliary force,and the common people are the basic forces.Only the construction of the diversified subject system of the maritime security management can effectively preserve the maritime security order in China.

security management;subject;diversified

D631.4

：A

：2095-2384（2016）03-0019-03

（責(zé)任編輯 穆 靜）

2016-06-25

劉璇（1990-），男，山東淄博人，中國(guó)人民公安大學(xué)研究生部2014級(jí)在讀研究生，主要從事治安學(xué)方面的研究。