法官錯案責任追究制的改革問題研究——以刑事錯案為視角的分析

夏玉鋒，劉如越

（貴州民族大學法制與民地區(qū)發(fā)展研究中心，貴州貴陽，550025）

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法官錯案責任追究制的改革問題研究——以刑事錯案為視角的分析

夏玉鋒，劉如越

（貴州民族大學法制與民地區(qū)發(fā)展研究中心，貴州貴陽，550025）

［摘要］中共十八屆四中全會《決定》提出，“明確司法人員工作職責，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制”。這一舉措與法院系統(tǒng)長期存在的法官錯案責任追究制不謀而合。在理論界和實務界形成了廣泛討論，錯案責任追究制對提高審判者責任心，防范司法腐敗起了積極作用，但卻加重了司法人員的責任，影響審判獨立原則。筆者就錯案責任追究制度在理論和實踐中存在的問題進行剖析，并提出一些改革的建議，以期望為該制度的完善略盡綿薄之力。

［關鍵詞］錯案；存廢；存在問題；改革

Research on the Reform of Liability Investigation of Misjudged Cases——from the perspective of misjudged criminal cases

XIA Yu-feng，LIU Ru-yue
(Guizhou Minzu University Development and Research Center of Legal Institution and Minority Areas,Guiyang550025, Guizhou)

［Abstract］The Fourth Plenary Session of the eighteenth of CPC proposes that the judicial personnel's job responsibilities should be cleared, and the lifelong responsibility system of case-handling quality and re-investigation system of misjudged cases should be performed, which coincides with the liability investigation system of misjudged cases in the law court and arouses the popular discussion in theory and practical working. Responsibility investigation system of misjudged cases strengthens the judges' responsibility and prevents judicial corruption, but aggravates the judicial personnel's responsibility and influences the rule of independence of trial and decision. This paper analyzes problems in the theory and practice of the responsibility investigation system of misjudged cases, and proposes some suggestions for the reform, hoping to benefit the improvement of this system.

［Key words］misjudged case; abolition; problems; reform

錯案責任追究制是在1992年全國法院紀檢監(jiān)察工作座談會上最高人民法院在提出來的。自1998最高人民法院公布施行《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》施行以后，該錯案問責在全國法院系統(tǒng)內推行。黨的十五大報告明確提出“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公止地行使審判權和檢察權，建立冤案、錯案責任追究制度”，對錯案責任追究制度的存在提供了政策支持。2013年8月中央政法委《關于切實防范冤假錯案的規(guī)定》第12條“要求法官在職責范囚內對辦案質量終身負責”。要求建立健全冤假錯案的責任追究機制。隨后十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強調:“健全錯案防范糾止、責任追究機制”。2014年十八屆四中全《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確了對干預司法機關辦案、造成冤假錯案或者其他嚴重后果的黨政機關和領導干部要依法追究刑事責任。從這一制度發(fā)展歷程上看，錯案追究制得到了司法系統(tǒng)乃至于最高領導層的支持，理應得到快速的成長，但實踐中該制度卻飽受理論界的詬病。

一、法官錯案責任追究制的存廢之爭

錯案責任追究制度存在了多久，關于該制度的廢除之聲就存在了多久，從近些年理論界和實務界的爭論看主要有兩種觀點。第一種觀點是反對錯案責任追究制度此種觀點是被為多說理論界學者認同。理由在于，首先，錯案追究制沒有完整的理論支撐，法律標準、事實標準、法律推理都存在不確定性[1]。其次，沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，雖然最高院曾經(jīng)出臺了責任追究辦法，但是不能滿足實踐的需要，各省相繼出爐了自己的問責規(guī)范以適應地方實情，缺存在各自為政之嫌，有悖我國單一制國家的基本要求。再次，法官的培養(yǎng)非一朝一夕可成就，我國目前司法精英缺乏，案多人少，而且法官也不是圣人肯定會犯錯誤，如果一直問責就會是審判人員產生消極情緒，即“做得少錯的少”的消極價值觀。最后，法官問責也會嚴重損害司法權威，法律制定的再好也是人在操作，如果裁判者都在犯錯誤那么社會正義如何實現(xiàn)。所有理論界主張廢除現(xiàn)有的錯案責任追究制度，重建一套獨立的法官問責制度，同時實行法官責任豁免制度，縮小錯案追責的范圍，還原司法理性。第二種觀點是贊同錯案責任追究制度。這一觀點為實務界的同志所支持，有學者認為盡管法官錯案責任追究制度在具體實施中存在一些問題，但該制度有其合理性之處，在實踐中也發(fā)揮了一定的積極之處。對于規(guī)范司法人員的行為，督促司法人員盡職盡責，遏制司法腐敗，防范冤假錯案意義重大。審判是最后一道防線必要要慎之又慎。對司法人員的苛責就是對社會公眾利益的維護。雖然該制度在實踐運行中存在一些問題，只要盡快加以調整就可以解決，所以錯案責任追究制度不能被廢除。筆者認為，廢除錯案責任追究制度目前條件尚不成熟，應當對現(xiàn)有制度進行循序漸進的改革。逐步形成司法隊伍分類管理，針對問責的態(tài)勢。一套新制度的形成不能一蹴而就，況且司法實踐一直在延續(xù)，一旦廢除了舊的制度卻沒有完整的新的制度去代替就會造成司法的混亂。

二、目前我國錯案法官責任追究制度存在的問題

（一）缺乏統(tǒng)一的“錯案”認定標準

從現(xiàn)階段的司法實踐來看，我國各級法院在錯案追究終身制的實施上存在諸多不統(tǒng)一之處，究其原囚主要在于“錯案”界定標準的不統(tǒng)一。首先是實務界問題，最高人民法院推行錯案責任追究制至今卻沒有對“錯案”進行一個清晰明白的界定?！度嗣穹ㄔ簩徟腥藛T違法審判責任追究辦法(試行)》第14條將錯案認定為“故意違背事實和法律，做出錯誤裁判的。因過失導致錯誤裁判，造成嚴重后果的?！钡沁@一規(guī)定過于原則，且無論故意或者過失都是法官內心活動，不具有可衡量的標準。導致各省紛紛出臺了自己的問責規(guī)范，如2012年河南省法院出臺《錯案責任終身追究辦法》第3條規(guī)定，“錯案是指人民法院工作人員在辦案過程中故意違反與審判有關的法律法規(guī)致使裁判、執(zhí)行錯誤，或者因重大過失違反與審判有關的法律法規(guī)致使裁判、執(zhí)行結果錯誤，造成嚴重后果的案件?！辈⒃诘?條中詳細例舉了7種承擔責任的情形。2015年1月安徽省高院出臺《安徽省高級人民法院錯案責任追究暫行辦法》明確了九種應當追責的案件類型，并積極明確了院長，庭長改變合議庭主要意見導致錯案應當承擔的責任。其次是理論界，對于“錯案”的認定標準也是莫衷一是。主要有“主觀說”[2]；“客觀說”[3]；“主客觀統(tǒng)一說”[4]；“三重標準說”[5]等主要觀點。明確“錯案”標準是構建錯案責任追究的第一步，也是司法公正人員衡量自己是否應當承擔責任以及應當承擔什么樣責任的基礎。

（二）違背司法規(guī)律，削弱提高司法能動性

我國目前運行的是四級兩審終審制，二審法院相對于一審法院來說只是審判監(jiān)督，糾正一審判決中存在的不足。為訴訟公正多添一道屏障，維護當事人的合法權益。但在面臨錯案責任追究的壓力下，一審審判人員出于被追責的擔心，在遇到重大疑難復雜案件時主動向上級法院進行請示，按照上級法院的指導意見予以裁判。在這種做法下不服一審判決的當事人，上訴至二審法院時更多會被維持一審判決，被改判的幾率很小，因為一審法官裁判就是根據(jù)二審法院的指導意見作出的，二審法院改判就意味著自己的指導意見有誤。長此以往就會形成司法裁判的潛規(guī)則，能不改判的盡量不改判。錯案追究制度實施后導致的二審功能的異化，也就說明了這個制度是違背司法規(guī)律的，使《憲法》《刑事訴訟法》等確立的訴訟審級制度難以發(fā)揮正常的功能。與此同時，我國司法實踐中“案多人少”問題一直沒有解決，審判人員已經(jīng)是疲于應付，錯案追究等于又在審判人員的頭上懸了一把利劍，在這種情況下，審判人員就會出現(xiàn)消極情緒，案件能不立案就不立案、能調就不判、在審理時限內能拖則拖，“辦的多就會錯的多”[6]等錯誤觀念。嚴重降低了司法能動性，損害了司法公信力，不利于社會矛盾的及時化解。從這個層面來說，錯案追究制度也是違背訴訟司法規(guī)律的。

（三）錯案責任追究機制不明

錯案追究制度已經(jīng)在全國范圍內推行多年，在錯案問責機制上依然沒有形成統(tǒng)一的詳細的規(guī)范?！斗ü俜ā酚扇珖舜蟪Ｎ瘯贫ㄗ鳛槟壳拔浑A最高的規(guī)范法官行為的法律規(guī)范，對法官錯案問責僅僅只有一個原則性的規(guī)定，即第35條“處分的權限和程序依照有關規(guī)定辦理”。但是依照什么程序、由哪個機構處理卻不明確。最高院《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》條文中第27條，“人民法院的判決、裁定、決定是否錯誤，應當由審判組織確認”，這里的“審判組織”是否是審判委員會尚不明確，各省做法不一；第28條“對違法審判責任進行調查以及對責任人員依照有關規(guī)定有關規(guī)定進行處理”這一條文中的有關規(guī)定具體是指哪個法律規(guī)律規(guī)范的規(guī)定并不明確。最高院的責任追究辦法屬于司法解釋性質，并不具有全國層面的效力，僅僅在法院系統(tǒng)范圍為施行。實踐中針對立法上的不足各省高院紛紛出臺了自己的詳細的法律規(guī)范，如河南省《錯案責任終身追究辦法（試行）》；安徽省《安徽省高級人民法院錯案責任追究暫行辦法》；河北省《錯案追究和執(zhí)法過錯責任追究條例》等。但是這些法律規(guī)范具有地域性限制，各省做法不盡相同。于是出現(xiàn)了法律適用的沖突，如由于我國法官現(xiàn)在依然沿用公務員管理模式，法官的調動也很平常，一旦法官調動到不同行政區(qū)劃后對于以前辦理的案件需要追究責任的，應當按照哪個規(guī)范追究責任等實踐問題都亟待解決。

（四）缺少必要的監(jiān)督與制約

錯案追究制度既具有懲戒又具有防范功能，在防范司法司法腐敗的同時處理有失公正的審判人員，對于純潔司法隊伍，提高司法公信力具有重要的作用。但是法官也人而且是法律領域內的稀缺人才，所以應當?shù)玫礁玫谋Ｗo，維護其自身的合法權利。錯案追究制度就是一把雙刃劍，如果不能合理的控制必將侵害審判人員的利益。如果審判都不能得到合理對待，那么司法還有何公正可言。《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》規(guī)定各級人民法院的監(jiān)察部門是錯案問責的職能部門。由此可以看出，對于審判人員的錯案責任追究都是在法院系統(tǒng)內進行。這也直接說明了缺少外部的監(jiān)督與制約。實踐中監(jiān)察部門很難開展，原因在于，有些裁判的出錯并非出于主審法官的昏庸無能或者腐敗，院長、庭長干預案件，上級法院插手下級法院案件的裁判已被證明是冤家錯案發(fā)生的重要因素。在這種情形下，讓法院的內設監(jiān)察部門去處理本院的院長或庭長，乃至于上級法院的領導，基本上不具有可操作性。一旦出現(xiàn)了冤家錯案，審判合議庭人員就可能淪為別人的替罪羊。審判人員想要減輕自己的責任卻沒有值得依靠的監(jiān)督力量。

三、我國錯案責任追究制的改革建議

（一）完善法律規(guī)范，統(tǒng)一“錯案”認識

針對我國目前在錯案責任追究問題上法律規(guī)范雜亂，認識不統(tǒng)一的問題筆者建議，首先應當由全國人大制定專門的法官追責機制，統(tǒng)一理論上對“錯案”的認識，對主體適格、主觀過錯、客觀行為及后果等四個方面進行明確界定，必要時通過例舉的形式細化各種需要追究責任的錯案類型。其次，統(tǒng)一法官追究責任的主體、標準、程序以及法官應當承擔的責任。雖然現(xiàn)在許多地方人大都結合本身特點都制定了相關的法律規(guī)范，但是效力層級太低，標準不統(tǒng)一，而且有些地方還擴大了國家法及最高院司法解釋關于錯案追究的范圍。與《法官法》規(guī)定“法官非經(jīng)法定事由、非經(jīng)法定程序、不被免職、降職、辭退或處分”條款相沖突。不利于我國法律體系的完整化。

（二）保障法官司法責任豁免，減輕審判人員壓力

在一系列如河南的趙作海案件、云南杜培武案件等冤家錯案浮出水面時，輿論將審判人員推向了風口浪尖，案件終身負責制和責任倒查制如同兩道枷鎖夾在了審判人員的脖子上。一旦案件出錯了就會有一批人受到問責。在種種壓力下，就出現(xiàn)了一些法官不敢獨立審判、不愿獨立審判和不能獨立審判的情形。正如肖永平教授所言，如果不對我國法院系統(tǒng)的錯案責任追究制度進行合理的限制，配套推行法官責任豁免制度，那么審判權獨立公正行使就會成為一句空話。審判人員的自由裁量權就會成為“燙手的山芋”。由于法律具有不確定性，事實具有不可還原性，所以不同的法官在認定事實和適用法律上可能有所不同，那么裁判結果就會不同。建立法官責任豁免制度已經(jīng)成了目前司法改革中重要的環(huán)節(jié)?！度嗣穹ㄔ簩徟腥藛T違法審判責任追究辦法(試行)》第22條規(guī)定了五種情形下法官不要承擔責任，成為了審判人員責任豁免的金牌。但是卻不能適應實踐的發(fā)展，這一規(guī)定是建立在理想的基礎之上，即法官充分獨立行使了審判權。事實上許多裁判的不公除了審判者自身的因素如業(yè)務素質、職業(yè)道德等以外還與外部的干擾有關。西方法彥說，誰能控制法官的飯碗就能控制法官的意志。審判者自身職業(yè)受到威脅時肯定會屈從與外部的壓力。此種情況下審判者應不應當減輕責任，以及特殊情況下，如院長或者審判委員會更改合議庭意見時合議庭成員應不應當享受責任豁免都是頗受爭議的問題。所有筆者建議應該盡快出臺相關的司法解釋填補實踐中的空白，擴大現(xiàn)有的豁免條款，對于審判者不得已屈從于別人的意志的案件只追究主要過錯人，縮小問責范圍。同時對一些事實認定錯誤但是主觀上沒有過錯且法律適用正確的案件審判者也應當享受責任豁免突破第22條第2款“偏差”的限制。[7]擴大對審判者的保護，減輕審判者的心理壓力。

（三）合理設置錯案責任追究主體

目前我國的錯案責任追究由各級人民法院的監(jiān)察部門執(zhí)行，對于涉及上級人民法院的監(jiān)察對象違法的將有關材料報送上級人民人民法院監(jiān)察部門處理。但是這一規(guī)定明顯不符合司法實踐的需要。對部分法官起到監(jiān)察作用，而對領導型法官卻無能為力，同時還會使法院人際關系緊張，勢必會使一些法院民庭、刑庭等一線法官逃往行政或者執(zhí)行崗位等風險較小的崗位，不利于資源的優(yōu)化配置。有學者建議設立專門的法官懲戒委員會：在最高院及各省高院設立專門的法官懲戒委員會。法官不服高院懲戒委員會的處理可以向最高院申請復議。筆者贊同這一設想，各地方法院監(jiān)察部門依然具有《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》第28條中違法審判線索收集，對違法審判責任進行調查的權力，但是要剝奪做出處分決定的權力，對于基本違法責任摸清后，形成處理意見后報省高院法官懲戒委員會，下發(fā)最終處理意見，并報最高院懲戒委員會備案。對于省高院的法官違法責任的處理，由省高院監(jiān)察機構調查形成處理意見，交由最高院懲戒委員會決定。同時最高院懲戒委員會承擔各級人民法院法官申請復議的功能。這一設想并非十全十美，依然有其缺陷之處，即我國目前大約有24萬法官，如此一來各地省高院將會面臨更大的壓力，不僅要面對繁重的日常事務，還要額外承擔著各地方的法官懲戒監(jiān)督工作，最高院則要承擔來著來自全國的復議壓力。法院“員額制”改革以后，法院審判工作與行政工作分離，案多人少的境況將得到根本的解決，將懲戒委員會工作劃歸到法院行政事務中，可以有效分流緩解最高院和省高院的人手不足的困境。

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［作者簡介］夏玉鋒（1990-），男，湖北武漢人，貴州民族大學法制與民族地區(qū)發(fā)展研究中心2013級碩士研究生。劉如越（1990-），女，江西九江人，貴州民族大學法制與民族地區(qū)發(fā)展研究中心2013級碩士研究生。

［基金項目］貴州民族大學2015年校級科研項目“法官刑事錯案責任追究制的改革問題研究”研究成果。

［收稿日期］2015-10-17

［中圖分類號］D926.2

［文獻標識碼］A

［文章編號］1671-5004（2016）01-0047-04