行政訴訟中檢察權(quán)配置的法理闡釋*

□曾　鵬，張湘中

(湖南省人民檢察院，湖南　長沙　410001)

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行政訴訟中檢察權(quán)配置的法理闡釋
*

□曾鵬，張湘中

(湖南省人民檢察院，湖南長沙410001)

摘要:面對人民群眾對法治中國和法治政府建設(shè)的新期待新要求，如何科學(xué)配置檢察權(quán)在行政訴訟中的拓展與應(yīng)用，已是一個(gè)融理論與實(shí)踐于一體的學(xué)術(shù)命題。通過對行政訴訟中檢察權(quán)配置的價(jià)值分析和法理基礎(chǔ)分析，闡明行政訴訟中檢察權(quán)配置的價(jià)值和意義。

關(guān)鍵詞:行政訴訟;檢察權(quán);權(quán)力配置;價(jià)值分析;法理基礎(chǔ)

行政訴訟中檢察權(quán)配置就是指在平衡檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)、當(dāng)事人訴權(quán)等權(quán)能之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)行政訴訟之目的，通過立法手段賦予檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中進(jìn)行法律監(jiān)督所應(yīng)享有的權(quán)力，形成各種權(quán)力與權(quán)利之間在行政訴訟中的相互監(jiān)督制約，提升行政審判權(quán)威，促進(jìn)依法行政。

一、行政訴訟中檢察權(quán)配置的價(jià)值分析

(一)加快建設(shè)法治政府的客觀需要

由于行政機(jī)關(guān)有權(quán)自行審查決定自身的行政違法行為是否涉嫌犯罪，且可以自己將涉嫌犯罪的行政違法案件移送司法機(jī)關(guān)，在監(jiān)督上存在很大漏洞。缺乏其他可抗衡的權(quán)力規(guī)制，且沒有明確對行政機(jī)關(guān)移送刑事案件的條件、程序以及與刑事法律機(jī)關(guān)的協(xié)作機(jī)制的規(guī)定，在實(shí)踐中大量的行政機(jī)關(guān)在出現(xiàn)行政違法行為甚至涉嫌犯罪時(shí)，出于各方面原因的考量并不移送或者以行政處分代替司法審判，不利于我國司法的統(tǒng)一。一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)明知行政違法行為構(gòu)成犯罪而出于地區(qū)、部門的狹隘利益之驅(qū)動(dòng)，故意將其作為一般行政違法行為，對行為人適用行政處罰，以罰代刑，放縱犯罪等。這不僅嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)對大量犯罪行為追究刑事責(zé)任的執(zhí)法效果，而且嚴(yán)重侵害了行政相對人的訴訟權(quán)利與實(shí)體權(quán)利。從這個(gè)意義上說，確有必要重新配置檢察監(jiān)督權(quán)。

(二)合理配置檢察職權(quán)的重要體現(xiàn)

人民代表大會(huì)制度是我國根本政治制度，有別于西方國家的分權(quán)制衡，但這并不表明各國家機(jī)關(guān)之間不存在權(quán)力監(jiān)督。1978年憲法恢復(fù)了1954年憲法中人民檢察院的建制，也恢復(fù)了人民檢察院行使檢察權(quán)的有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)行憲法基本上承襲了1978年憲法關(guān)于人民檢察院的規(guī)定，并將其定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！稇椃ā返?31明確規(guī)定:”人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！痹摋l款在很大程度上為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政違法行為提供了憲法依據(jù)。毋庸諱言，不論是從機(jī)構(gòu)設(shè)置還是權(quán)力配置來說，法律監(jiān)督對檢察機(jī)關(guān)而言均具專屬性和全面性。因此，檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督行政違法行為具有憲法上的正當(dāng)性。

(三)優(yōu)化司法資源配置的必然選擇

人民法院遵循”不告不理”原則，主要依法對行政案件進(jìn)行審理。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督可貫穿于行政權(quán)力運(yùn)行的整個(gè)過程，具有事前、事中和事后監(jiān)督，檢察監(jiān)督的范圍更加全面。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督不受”不告不理原則”的約束，當(dāng)行政執(zhí)法行為存在違法但尚未涉嫌犯罪時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以主動(dòng)介入，能夠維護(hù)法律權(quán)威，保護(hù)公民的合法權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以監(jiān)督所有的國家工作人員及與職務(wù)犯罪相關(guān)的人員，既包括公務(wù)員也包括國有企事業(yè)單位、工青團(tuán)婦等群眾組織的工作人員，范圍甚廣?？梢?，檢察機(jī)關(guān)因其法律監(jiān)督的職能屬性及實(shí)際操作程序的嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)定，在對行政權(quán)的監(jiān)督方式和監(jiān)督手段上更為科學(xué)合理。

二、行政訴訟中檢察權(quán)配置的法理基礎(chǔ)

(一)權(quán)力制衡理論

權(quán)力制衡，是指通過公共政治權(quán)利內(nèi)部之間或者內(nèi)部與外部之間存在與權(quán)力主體相互對抗的力量，這種力量的表現(xiàn)形式多樣，包括個(gè)人、社會(huì)組織、機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)、群體等社會(huì)主體，他們通過對權(quán)力主體行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，確保權(quán)力行使的穩(wěn)定、有序、和諧、高效，并使國家各部分權(quán)力在運(yùn)行中趨于總體平衡。權(quán)力制衡理論產(chǎn)生于古希臘、古羅馬時(shí)代。18世紀(jì)中葉，資產(chǎn)階級啟蒙思想家孟德斯鳩創(chuàng)建了“三權(quán)分立”體系，該體系創(chuàng)新性地提出了權(quán)力制衡理論，主張以權(quán)力制約權(quán)力，提出將權(quán)力分為立法、行政、司法三大類。孟德斯鳩認(rèn)為，羅馬帝國通過分權(quán)避免了權(quán)力的濫用，通過法律，把有限的國家權(quán)力分別分配給人民、元老院和各級官吏，使他們起到相互支持、制止和限制的作用。［1］孟德斯鳩明確闡述了權(quán)力制衡的原理，使國家的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)由不同的國家機(jī)關(guān)來行使，三種權(quán)力應(yīng)當(dāng)相互獨(dú)立。權(quán)力制衡的實(shí)質(zhì)，就是國家權(quán)力在分權(quán)的基礎(chǔ)上，通過權(quán)力之間的監(jiān)督和制約，使國家權(quán)力的運(yùn)行保持平衡，防止因權(quán)力膨脹導(dǎo)致某個(gè)機(jī)關(guān)的獨(dú)斷專行和濫用權(quán)力。

幾十年的憲政實(shí)踐表明，我國的憲政架構(gòu)符合我國的現(xiàn)實(shí)國情和政治體制。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，不同權(quán)力之間的失衡也日益突出。一個(gè)典型的失衡就是行政權(quán)對審判權(quán)的干預(yù)和檢察權(quán)的侵犯。雖然根據(jù)我國法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，但現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制為雙重領(lǐng)導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)時(shí)受到的制約很多，最突出的表現(xiàn)是由同級人民政府決定檢察機(jī)關(guān)的人事和財(cái)政安排。不僅如此，由于檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督主要是一種程序性監(jiān)督，在實(shí)踐中審判機(jī)關(guān)有時(shí)對檢察監(jiān)督置之不理。加強(qiáng)行政訴訟中檢察權(quán)配置，就是通過賦予檢察機(jī)關(guān)在行政訴訟中相應(yīng)的適度的權(quán)力，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督手段的剛性和效力，提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的實(shí)效，起到對行政權(quán)和審判權(quán)的制衡作用，確保檢察權(quán)的依法獨(dú)立行使，因而符合權(quán)力制衡的基本原理。

(二)權(quán)利救濟(jì)理論

有權(quán)利就有救濟(jì)，有救濟(jì)必有權(quán)利，沒有無權(quán)利的救濟(jì)，也沒有無救濟(jì)的權(quán)利。權(quán)利救濟(jì)是指在權(quán)利人的實(shí)體權(quán)利遭受侵害的時(shí)候，由有關(guān)機(jī)關(guān)或個(gè)人在法律所允許的范圍內(nèi)采取一定的補(bǔ)救措施消除侵害，使得權(quán)利人獲得一定的補(bǔ)償或者賠償，以保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。行政訴訟作為協(xié)調(diào)公共權(quán)力與公民權(quán)利沖突的司法救濟(jì)渠道，制度設(shè)計(jì)的重要一環(huán)就是在公民受到行政機(jī)關(guān)的違法行政行為的侵害時(shí)提供一種保護(hù)和有效的救濟(jì)途徑。然而，在行政訴訟中，行政相對人與行政機(jī)關(guān)之間的力量存有較大懸殊。行政機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人出現(xiàn)時(shí)，具有行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)往往擁有較強(qiáng)的優(yōu)勢地位。行政相對人在對抗國家機(jī)關(guān)時(shí)，往往處于較民事訴訟、刑事訴訟中更為劣勢的地位。

隨著法治建設(shè)的深入，中國開始逐漸步入一個(gè)“權(quán)利的時(shí)代”。［2］檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)介入行政訴訟之中，就是應(yīng)對這種不平等對抗的當(dāng)事人之間因?yàn)槟承┯绊懚剐姓鄬θ嗽跈?quán)利救濟(jì)中的劣勢地位，是國家權(quán)力在權(quán)力配置以及權(quán)利救濟(jì)中的體現(xiàn)，旨在平衡行政相對人、審判權(quán)和行政權(quán)之間的關(guān)系，促進(jìn)審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。檢察機(jī)關(guān)不能有效地對審判權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行法律監(jiān)督，或者對違法的審判行為不予糾正，一味地維護(hù)司法權(quán)威而罔顧當(dāng)事人的權(quán)利，則無法實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利救濟(jì)和維護(hù)行政法治秩序。在國家治理中，政府只有認(rèn)真對待人權(quán)和公民權(quán)利，人民群眾才能認(rèn)真對待政府、法律和秩序。［3］長期以來，不但無益于維護(hù)司法權(quán)威，反而使無法得到權(quán)利救濟(jì)的當(dāng)事人尋求其他自力救濟(jì)的途徑，給社會(huì)安定帶來較大的隱患，最終也會(huì)導(dǎo)致國家權(quán)力運(yùn)行的失衡。

(三)法律監(jiān)督理論

我國檢察制度是在借鑒蘇聯(lián)檢察制度的基礎(chǔ)上建立起來的，其理論依據(jù)是列寧的法律監(jiān)督理論。列寧在《新工廠法》中提到，”工人自己的監(jiān)督要比任何工廠警官的監(jiān)督更有效些。沒有這些監(jiān)督，法律就不會(huì)實(shí)行?！保?］列寧的法律監(jiān)督思想要求檢察機(jī)關(guān)代表”工人”這個(gè)整體來實(shí)施法律監(jiān)督，代表公民對國家行使法律監(jiān)督權(quán)。法律監(jiān)督的本質(zhì)體現(xiàn)就是堅(jiān)持人民主權(quán)原則，即以法律監(jiān)督為手段來實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)之目的。檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對一切不合法的行為提出異議，但不能決定行為是否停止執(zhí)行，而是以法律規(guī)定的途徑實(shí)現(xiàn)政府與人民意志的統(tǒng)一。

世界上主要的發(fā)達(dá)國家都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。在我國，檢察權(quán)作為一項(xiàng)重要的國家權(quán)力，有著不同于其他國家權(quán)力的獨(dú)有地位和作用。理論上來說，檢察機(jī)關(guān)可以對行政機(jī)關(guān)所有的行政行為的合法性進(jìn)行法律監(jiān)督。然而，我國法律沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的途徑和方式，也導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在對行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督上缺乏直接、具體的法律依據(jù)，尤其缺乏行政法上的法律依據(jù)，這不僅使得檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在實(shí)踐中難以落實(shí)，而且也使得行政執(zhí)法檢察監(jiān)督在理論上存在一些爭論，甚至引起了學(xué)術(shù)界的質(zhì)疑。這一現(xiàn)狀嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的有效性和權(quán)威性。因此，加強(qiáng)行政訴訟中檢察權(quán)配置不僅有助于豐富法律監(jiān)督理論體系，而且有助于完善中國特色社會(huì)主義檢察制度。

(四)公益保障理論

任何國家都無法避免公共利益、集團(tuán)利益、國家利益和個(gè)人利益的對立統(tǒng)一。即使在各方利益都良好運(yùn)轉(zhuǎn)的理想社會(huì)中，國家通過對個(gè)人利益的滿足來實(shí)現(xiàn)個(gè)人對社會(huì)貢獻(xiàn)的增加，從而達(dá)到個(gè)人利益與公共利益相得益彰的程度。但是個(gè)人利益與社會(huì)利益的界限永遠(yuǎn)不會(huì)消失，因此，在社會(huì)公益受到違法侵害時(shí)，需要一個(gè)代表社會(huì)公益的特定組織依法行使法律程序維護(hù)社會(huì)公益。社會(huì)主義國家性質(zhì)決定了我國實(shí)行以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)制度。顯然，國家和社會(huì)公共利益在我國是大量存在的。然而，由于我國立法的缺失，現(xiàn)行的行政訴訟法卻沒有賦予檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)，這就客觀上通過立法配置行政訴訟中檢察權(quán)，明確賦予檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)。因而，公益保障理論是結(jié)合我國當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)際所確立的理論基石，體現(xiàn)了行政訴訟中檢察權(quán)配置的價(jià)值追求與實(shí)踐功能。［5］

具體來說，在行政機(jī)關(guān)違法的行政活動(dòng)使社會(huì)公共利益、國家利益和公民集體性重大利益受到侵害或者侵害可能時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為法律秩序和社會(huì)公益的代表，可以通過提起、參加行政訴訟的方式來進(jìn)行行政訴訟檢察監(jiān)督，以保障國家法律的正確實(shí)施，維護(hù)公民、社會(huì)和國家的公共利益。公共利益司法救濟(jì)之所以需要通過檢察機(jī)關(guān)行使行政公訴權(quán)，是因?yàn)檫@種救濟(jì)手段在維護(hù)公共利益方面具有獨(dú)特的功能。對于有利于行政相對人的違法行政行為或者是行政不作為，而且這類違法行為沒有達(dá)到犯罪的程度，這就要求檢察機(jī)關(guān)以維護(hù)公益之目的進(jìn)行法律監(jiān)督。無論什么行政主體，什么行政級別，無論行政主體的權(quán)力大小，只要其違反法律規(guī)定實(shí)施了國家或社會(huì)公共利益的行政違法行為，檢察機(jī)關(guān)就有權(quán)進(jìn)行糾正、揭露和起訴，足以體現(xiàn)我國行政檢察監(jiān)督的國家性和普遍性。

參考文獻(xiàn)

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［3］張文顯:法治與國家治理現(xiàn)代化［J］．中國法學(xué)，2014( 4)．

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［5］李傲，藏榮華．略論我國的行政檢察原則［J］．法學(xué)評論，2014 ( 5)．

(上接P26)

來說，人們即使一時(shí)間無法直觀了解其所制作出來的動(dòng)漫游戲作品，但是某一天，人們意外地在某場音樂活動(dòng)中，通過聆聽在動(dòng)漫作品中所插入的優(yōu)秀音樂作品，便可激發(fā)他對動(dòng)漫產(chǎn)品本身的興趣，從而使得音樂與動(dòng)漫游戲之間的聯(lián)動(dòng)傳播效應(yīng)奏效。或者是熟悉某動(dòng)漫作品的人們在聽到任何公共場合播放該作品中主題曲或插曲時(shí)，又會(huì)產(chǎn)生二次感應(yīng)效果，加深對作品的感受。因?yàn)橐魳肥且环N世界性的文化符號，好的音樂所具備的傳播力度甚至?xí)蟠蟾哂趧?dòng)漫游戲作品本身，從而在市場上充分發(fā)揮音樂與動(dòng)漫游戲作品的聯(lián)動(dòng)性，側(cè)面提升作品的整體商業(yè)價(jià)值與文化價(jià)值。

從國家文化安全長遠(yuǎn)利益來考慮，動(dòng)漫游戲中存在潛在的文化競爭現(xiàn)象，會(huì)影響一個(gè)國家文化綜合國力。目前動(dòng)漫的受眾越來越廣泛，幾乎進(jìn)入“全齡動(dòng)漫”的時(shí)代，維護(hù)國家文化安全任務(wù)更加艱巨，增強(qiáng)國家文化軟實(shí)力、中華文化國際影響力要求更加緊迫。在振興動(dòng)漫游戲類產(chǎn)業(yè)的歷程中，為了使得國產(chǎn)動(dòng)漫游戲真正作為中華民族值得驕傲的文化產(chǎn)品而與世界主流優(yōu)秀作品同臺競技、并駕齊驅(qū)，重視對動(dòng)漫游戲類音樂活動(dòng)的引導(dǎo)和扶持顯得非常必要。

［1］“聆音十年”小旭游戲演唱會(huì)12．20北京糖果震振上演［EB/OL］．http: / /www．midifan．com/modulenews－detailview－18801．htm．

［2］謝晨，王傲野．從宅腐萌到合家歡，國漫進(jìn)軍二次元［EB/OL］．http．36kr．com/p/5037136．html．

作者簡介:曾鵬( 1975—)，男，湖南長沙人，湖南省人民檢察院檢察官，研究方向:訴訟法學(xué)和檢察制度。

收稿日期:2016－1－9

*基金項(xiàng)目:湖南省人民檢察院2015年度檢察理論研究課題“行政訴訟檢察監(jiān)督研究”( XJ2015C46)的階段性成果。

中圖分類號:D926．4

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1008－4614－( 2016) 01－0030－04