中國和蘇格蘭高等教育政策的對比研究

章心怡

(廣東海洋大學 外國語學院，廣東 湛江 524088)

中國和蘇格蘭高等教育政策的對比研究

章心怡

(廣東海洋大學 外國語學院，廣東 湛江 524088)

摘要：對中國和蘇格蘭在高等教育政策在教育規(guī)模、經(jīng)費來源、管理模式、政府干預等方面進行案頭研究的結(jié)果表明，受全球化這一主導因素的影響，中國和蘇格蘭在教育政策上表現(xiàn)出了相近之處，具體體現(xiàn)在高等教育大眾化、學費改革以及管理模式上。中蘇政策在大眾化模式、學費改革和政府干預程度上存在差異，這主要來源于中蘇各自不同的國情以及歷史傳統(tǒng)等。為了促進中國高等教育的發(fā)展，建議加強經(jīng)濟發(fā)展和教育產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)系，建立更多樣化的助學手段，以及制定完善的學分證書評價體系。

關鍵詞：高等教育；教育政策；中國；蘇格蘭

高等教育在人才培養(yǎng)方面具有舉足輕重的地位，它的發(fā)展深受全球化市場的影響。英國作為世界教育強國，在高等教育方面一直走在世界前列。然而，國內(nèi)對于英國高等教育的研究大多著眼于英格蘭的教育體系，而忽略了對蘇格蘭教育的研究。實際上，自1997年大不列顛聯(lián)合王國實行分權(quán)改革以來，雖然在外交、軍事、經(jīng)濟政策等宏觀層面仍由中央政府統(tǒng)一管理，但在內(nèi)部立法、行政管理、教育體系等方面，其成員國(英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭)都被賦予了高度的自治權(quán)，未由中央政府統(tǒng)一調(diào)控。而蘇格蘭在教育政策方面，更是秉承獨到的辦學理念，創(chuàng)立了自有的教育體系，并取得了一定的成就。中國和蘇格蘭在高等教育政策上既有相似之處，也有各自鮮明的特色。本文將以中國和蘇格蘭為比較對象，在全球化的背景下，討論它們在高等教育政策上的異同，以期為中國教育政策的改革提供參考建議。

一、全球化

1.定義與表現(xiàn)

Held et al.認為，全球化指社會關系和交易活動在空間組織上的轉(zhuǎn)型過程，具體體現(xiàn)在廣度、密度、速度以及影響力這幾個方面，從而帶來了跨國、跨區(qū)域的通訊交流以及不同勢力間的相互碰撞。[1]3

全球化具體表現(xiàn)在經(jīng)濟、政治和文化三個方面。[2]日新月異的交通、通訊技術(shù)的發(fā)展促進了國家和地區(qū)間的聯(lián)系，并提高了國際經(jīng)濟法規(guī)的影響力；政治領域的全球化則表現(xiàn)為不同力量體的崛起，譬如世界銀行和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織這類超國家組織機構(gòu)的誕生，標示了權(quán)力從統(tǒng)治權(quán)(government)向管理權(quán)(governance)的流動趨勢。[3]文化上的全球化體現(xiàn)在全球化意識的產(chǎn)生以及借助媒體所帶來的跨文化間的交流。[1]7

全球化促進了信息的傳播和商品的流通，增進了國家間的了解和交往，造成了權(quán)力在全球范圍內(nèi)的重新分配。對于一個國家而言，全球化帶來了外部的沖擊，本國的傳統(tǒng)、習俗會在全球化的影響下繼續(xù)發(fā)展和變化，這其中自然也涵蓋了教育領域的變化發(fā)展。

2. 全球化在教育領域的表現(xiàn)

新自由主義在教育改革議程中一直占有舉足輕重的地位。[4]733按照新自由主義的觀點，全球化具體體現(xiàn)在開放的市場，自由化貿(mào)易以及國有部分的縮減幾個方面。將這一觀點從經(jīng)濟領域延伸到教育領域，這意味著教育政策要致力于推動“規(guī)范化、專業(yè)化、問責制、權(quán)力下放以及私有化”。[5]經(jīng)濟活動致力于追求利益最大化，因此便需要設定規(guī)則和標準，來優(yōu)化使用有限的資源，促進學習、交流、競爭。除此之外，監(jiān)管對于提高生產(chǎn)效率、確保生產(chǎn)質(zhì)量也是不可或缺的。

二、全球化大環(huán)境下中國和蘇格蘭高等教育政策的異同

1.高等教育大眾化

“知識經(jīng)濟”強調(diào)了知識對當今社會經(jīng)濟發(fā)展的重要性，它體現(xiàn)了社會對知識的渴求，也點明了知識對工業(yè)發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟增長的正面影響。[6]355知識經(jīng)濟的核心是人才，而作為“知識社會中的主導因素和助推器”的高等教育[7]93面對市場對學歷、資質(zhì)需求的不斷增長，也開始了擴張進程。

從20世紀60年代開始，蘇格蘭開始擴張高等教育，具體表現(xiàn)在新興大學的建立以及老式學院向大學的轉(zhuǎn)型。[8]425除此之外，職業(yè)教育和培訓也越來越受到政府的重視，具有職業(yè)導向性的課程和就業(yè)率高的教育機構(gòu)也更加受到人們的青睞。新興產(chǎn)業(yè)帶動了新興學科的興起，加劇了勞動力市場對理工科、信息技術(shù)等畢業(yè)生的需求，也導致了更多大學向綜合型、研究型大學的轉(zhuǎn)型。到了20世紀90年代，蘇格蘭適齡人口的高等教育入學率基本已穩(wěn)定在43%，到2001年，已經(jīng)達到了50%的人學率。[9]130中國也表現(xiàn)出了類似現(xiàn)象。為了適應時代的潮流，在20世紀80年代末，中國開始實施高等教育改革。在“十五”計劃中，黨中央政府將“高等教育擴張”列為重點建設目標。[10]910在《面向21實際教育振興行動計劃》中更是明確規(guī)定了“高等教育入學率在2010達到接近15%”的目標。[11]21在政府的主導下，中國高等教育快速發(fā)展，在2002年實現(xiàn)了15%的入學率，之后增速放緩，到2010年高等教育大眾化已達到基本穩(wěn)定的狀態(tài)。[11]

然而兩國在擴張模式上存在差異。世界高等教育擴張(大眾化)主要分為兩種發(fā)展模式：主動型和追趕型。主動型通常發(fā)生在發(fā)達國家中，在經(jīng)濟增長達到一定規(guī)模、人均GDP達到較高水平的基礎上自然發(fā)生，擴張規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相適應；而追趕型增長則主要由發(fā)展中國家主導，由國家政府和社會推動，在經(jīng)濟發(fā)展水平較低、人均GDP不高的背景下實現(xiàn)的，缺乏自然演變的過程。[11]17蘇格蘭和中國分屬于第一類和第二類的發(fā)展模式，這對中蘇的高等教育在培養(yǎng)目標、發(fā)展路徑、教育質(zhì)量，以及與市場經(jīng)濟的關系上都會造成不同的影響。

自高等教育擴張開始，高等教育由歷史上的精英教育轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟊娊逃菁暗娜巳焊鼜V；同時，高等教育與經(jīng)濟活動的關系愈加緊密，致力于為市場提供符合需要的勞動人才，提高本國在全球市場中的競爭力。高校的戰(zhàn)略目標、發(fā)展方向也越來越受到全球市場的影響和制約，從而催生了高等教育在學費制、運行機制和政府干預程度等一系列方面的改革。

2.學費改革

高等教育大眾化進程必然伴隨著高等教育經(jīng)費的改革，屬于準公共產(chǎn)品的高等教育，經(jīng)費投入包括政府財政性投入和社會投入兩個部分。[11]18Brennan和Coppack認為，高等教育應被視為一項服務，而受教育者則是購買這項服務的消費者，因此，高等教育的收入來源不僅應該依靠政府的資助，還應該由受教育者承擔。[12]因此，需要借助社會力量以及受教育者自身，參與辦學，籌集經(jīng)費，便成了發(fā)展潮流。[11]93

在全球化的影響和中央政府的制約下，蘇格蘭曾經(jīng)短期實行過征收高等教育學費的做法，但深受公平主義和集體主義觀念影響的蘇格蘭，[13]最終仍然堅持傳統(tǒng)辦學理念，免費為蘇格蘭和來自歐盟的學生提供高等教育。為了減輕財政負擔，蘇格蘭創(chuàng)辦了“畢業(yè)生捐贈基金”，規(guī)定高等教育的畢業(yè)生在畢業(yè)時需繳納一定數(shù)額的畢業(yè)生捐款，用于對學生以及慈善教育機構(gòu)的資助。[9]并對捐款做了彈性規(guī)定，允許無能力繳納捐款的畢業(yè)生通過國家貸款的方式支付；且當畢業(yè)生工資達到一定數(shù)額時，才需要償還貸款。[9]

與蘇格蘭不同，中國全面征收學費，并全方位拓展和利用社會力量籌集教育資金?！?993綱要》提出，“某些科類高?？梢栽囆袑W生繳費和社會集資為主，國家財政為輔的辦學模式”，《2010綱要》提出“高等教育實行舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養(yǎng)成本、學校設立基金接受社會捐贈等籌措經(jīng)費的機制”[14]53導致中國全面征收學費最直接的原因，是中國的經(jīng)濟發(fā)展階段以及龐大的人口所帶來的教育壓力。在2011年世界銀行的報告中，中國的人均國民總收入(8390美元)還不到蘇格蘭(36010美元)的四分之一，[15]讓受教育者自行承擔教育費用在此也顯得十分必要了。

通過改革經(jīng)費來源，政府實際上加強了對高等教育的制約和控制，并將教育成果與社會效益、市場活動緊密結(jié)合起來，對高校的人才培養(yǎng)目標、重點發(fā)展學科等等都將產(chǎn)生深遠的影響。

3.引入經(jīng)濟活動運行模式

將經(jīng)濟活動運行模式引入教育領域，通過市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)和管理高等教育，有利于優(yōu)化使用有限的資源，促進學習、交流、競爭。因此，“競爭機制”以及各類評估手段開始在教育領域廣泛應用。

(1)競爭機制。蘇格蘭隸屬于英國教育體系的一部分，并受到它的制約和管理。[8]425為了順應強調(diào)競爭性的國際浪潮，英國將經(jīng)濟活動中的“競爭模式”( competition model)引入到教育體系中，[8]426鼓勵英國大學為了獲得更多的資金和生源相互競爭。競爭模式通過大大小小的評價、評估手段運行和實施，譬如每五年進行一次的英國大學“科研能力評估” (Research Assessment Exercise(RAE)，主要針對各所大學的科研能力以及成果進行評價，它的評估結(jié)果將決定大學從國家獲得的資金支持。

1998年，中國頒布《高等教育法》，重新規(guī)劃教育與市場之間的關系，首次將市場機制引入教育領域，并強調(diào)了質(zhì)量與效益意識，學生資助制度、民辦教育促進法、學術(shù)規(guī)范體系等一系列規(guī)章制度也相繼建立，以規(guī)范和評估教育產(chǎn)出。其次，學術(shù)競爭、自由、規(guī)范等非正式制度開始在高校逐步確立，并建立了相關的獎懲機制。[16]94

各類法律、規(guī)范的推出，是高等教育規(guī)范化的表現(xiàn)，體現(xiàn)了當下社會對教育效益的重視，講高校置于同一標準的市場環(huán)境中，而高校則必須通過對自身教育質(zhì)量、產(chǎn)出的證明，競爭獲得持續(xù)的經(jīng)費投入。

(2)評估體系?！疤K格蘭學分和學歷框架” (The Scottish Credit and Qualifications Framework(SCQF)是蘇格蘭自有的評價體系，它涵蓋了蘇格蘭所有的學歷，記錄學生在各個層次和學習中所獲得的學分，并確保學分在不同學校的適用性。只要學生修滿該層次中規(guī)定的學分，就能夠獲得教育部頒發(fā)的相應學歷證書。[9]130-[10]485Raffe認為，多樣的評價體系的誕生是當今時代的潮流，目的都是為了反思、總結(jié)和學習成功的教育經(jīng)驗，SCQF就誕生于這個浪潮中，它也成為了別國教育改革的學習范例。[17]485

評估制度在中國也逐漸建立起來，譬如由中國校友會發(fā)起的《中國內(nèi)地大學排名》。此外，為了提高國際聲譽，吸引國外的優(yōu)質(zhì)生源，中央政府設立了“211工程”以及“985工程”，其意在于建設一流大學，以便集中教育資源，提高人才培養(yǎng)的質(zhì)量。[10]911除了接受社會的評估檢測，國內(nèi)的大學也紛紛建立起了自己的評估系統(tǒng)(譬如由上海交通大學組織的《世界大學學術(shù)排名》)。評估手段確保了社會資源的最大化利用，有利于規(guī)范高等教育的發(fā)展進程以及教育質(zhì)量的提高。與此同時，它也將各大高校置于經(jīng)濟市場中，高校的發(fā)展規(guī)劃受到市場的制約，限制了高校發(fā)展的自主性，各大高校為了達到各類評估標準和測試，有可能卻忽視了教學等最基本的發(fā)展建設。

4.政府管理和干預

全球化的浪潮帶來了權(quán)力在不同范圍內(nèi)的重新分配，反映在高等教育上，即重新劃分了大學、政府、社會三大主體間的權(quán)力關系。政府在高等教育領域的角色轉(zhuǎn)換非常顯著，由“統(tǒng)治者”走向“管理者”，且其管理權(quán)也發(fā)生了巨大的改變，具體表現(xiàn)在管理分權(quán)化，即“權(quán)力下放”。進一步而言，管理分權(quán)化要求高等教育“在管理體制上減少政府干預，合理分權(quán)”，以“提高管理效率”。[18]13

1999年，隨著英國政府的權(quán)力下放以及蘇格蘭議會的成立，蘇格蘭不再需要嚴格遵循已有的條例和框架，在制定政策時將享有高度的自主權(quán)。[13]468-469此外，蘇格蘭自身的政策共同體也獨具特色，采用 “協(xié)作模型”，權(quán)力不再集中在政府手中，而被轉(zhuǎn)移、下放，邀請社會專業(yè)人士共同參與政策的討論和制定。[8]428

中國歷來便有中央集權(quán)的歷史傳統(tǒng)。近代中國教育體系在起步階段完全照搬蘇聯(lián)，[10]中央政府幾乎掌控教育中的所有重大事項，包括政策的制定、資源的分配、人員的任命等等。[19]中央政府仍然對教育實行著統(tǒng)一的宏觀管理，教育的話語權(quán)仍然集中在中央政府手上，[20]262在 “課程、學歷、人員的任命”等等重大事務上，[20]270中央更是嚴格把控管理。

盡管實施手段和結(jié)果不盡相同，但中國和蘇格蘭在高等教育政策上都深受全球化的影響，表現(xiàn)出了趨近現(xiàn)象，體現(xiàn)在：高等教育大眾化，資金來源多樣化，評估體系的建立，以及借用經(jīng)濟活動的管理模式。由于歷史、傳統(tǒng)以及經(jīng)濟發(fā)展程度的不同，中蘇的高等教育政策在大眾化模式、學費改革以及政府干預程度上又體現(xiàn)了差異之處。全球化對中國和蘇格蘭在高等教育政策上影響程度的不同主要是由社會經(jīng)濟發(fā)展階段所決定的：處于后工業(yè)時代的蘇格蘭，其經(jīng)濟的發(fā)展重心已轉(zhuǎn)移到第三產(chǎn)業(yè)上，是一個趨于成熟穩(wěn)定的經(jīng)濟體。[21]804這樣的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有利于蘇格蘭更好地應對全球化的沖擊，將重點集中在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型上，促進包括教育在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也更能注重教育的公平性以及擴大高等教育的受眾。而尚處于發(fā)展中國家階段的中國，則需要全力發(fā)展經(jīng)濟。只有擁有堅實的經(jīng)濟基礎作為后盾，才能更好地建設教育。因此，面對全球化，中國無論是在經(jīng)濟發(fā)展抑或是教育改革上，都采取了更為激進的舉措。

全球化背景下高等教育與市場經(jīng)濟間不斷加深的紐帶，對于高等教育的發(fā)展有深遠的影響，它削弱了大學自主辦學的主導能力，增強了全球市場對教育活動的影響力和制約性，強化了符合當前市場需求的學科領域的發(fā)展，同時也弱化了其他例如人文類學科的建設。這對于世界經(jīng)濟的長遠發(fā)展究竟是福是禍，也將是教育界持續(xù)討論的重點。[7]

三、對中國高等教育政策改革的建議

1．繼續(xù)深化經(jīng)濟與教育間的聯(lián)系

繼續(xù)加大對教育產(chǎn)業(yè)的投入，在國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關鍵時期，尤其應加強對電子、生物、新能源、環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)相關專業(yè)的政策傾斜，并鼓勵學校和企業(yè)間的聯(lián)合辦學、項目合作。與此同時，不能忽視人文社科等學科建設對人才培養(yǎng)的重要性，新世紀的人才不僅應有過硬的知識技能，還應具備靈活、敏捷的思維方式，以及高尚的人文情懷，這些都依賴于人文社科學科對其的熏陶。新時代的經(jīng)濟發(fā)展離不開對人才的培養(yǎng)，而教育反過來也將繼續(xù)促進經(jīng)濟的發(fā)展，兩者相輔相成。

2．制定更多樣的助學手段

繼續(xù)高等教育所帶來的經(jīng)濟負擔是制約高等教育發(fā)展的主要原因之一。對于受教育者而言，獲得在學期間的經(jīng)濟補助將極大地緩解求學壓力，提高入學率和順利完成學業(yè)。并且，畢業(yè)生們在短期內(nèi)往往未有能力償還貸款，因此，除了繼續(xù)提高獎學金、助學金、助學貸款的發(fā)放范圍和額度，建議學習蘇格蘭，采取工資收入等更為靈活的還款標準，以緩解畢業(yè)生的工作壓力。

3.制定更靈活的學分制度

制定更為靈活的學分制度，以不同學習階段劃分界限，規(guī)定不同學習層次所應達到的學習目標和應獲得的學分，并增進學分在不同高校間的適用性，以方便學生在不同專業(yè)、不同學校間的流動性，淡化國內(nèi)“一考定終身”的現(xiàn)象，更有利于學生在高等教育階段發(fā)掘興趣所在，充分挖掘自身潛力。

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責任編輯：熊亞

A Comparative Study of Higher Education Policy Between China and Scotland

ZHANG Xin-yi

(School of Foreign Studies, Guangdong Ocean University, Zhanjiang Guangdong 524088, China)

Abstract:Through the desk study of the higher education policy in China and Scotland, the result shows that, being influenced by the leading factors of globalization, both convergence and divergence are found in higher education policy in both China and Scotland. While globalization accounts for convergence between the two countries, national economy, population, tradition, etc. are reasons for divergence. In order to continuously promote China’s higher education, it is suggested that China should reinforce the connection between economy and education, establish various methods to relieve economic burden for students and create a comprehensive qualification certificate evaluation system.

Key words:higher education; education policy; China; Scotland

收稿日期：2016-03-02

作者簡介：章心怡(1989-)，女，湖南瀏陽人，助教，碩士，研究方向為高等教育、英語教學和翻譯理論與實踐。

中圖分類號：G520

文獻標識碼：A

文章編號：1674-344X(2016)04-0078-05