社區(qū)矯正工作風(fēng)險(xiǎn)及防控策略

鄭　艷

(浙江警官職業(yè)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

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社區(qū)矯正工作風(fēng)險(xiǎn)及防控策略

鄭艷

(浙江警官職業(yè)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

摘要：社區(qū)矯正工作“規(guī)定多、任務(wù)重、責(zé)任大”與“機(jī)構(gòu)弱、人員少、保障缺”的現(xiàn)實(shí)矛盾，使得社區(qū)矯正工作日益成為高風(fēng)險(xiǎn)崗位。執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)的形成，受主客觀因素的影響。社區(qū)矯正工作要防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)，必須厘清社區(qū)矯正工作中涉及的權(quán)力，樹立權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的理念，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)開展風(fēng)險(xiǎn)管理。構(gòu)建以大監(jiān)管體系為統(tǒng)領(lǐng)，探索業(yè)務(wù)運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、過程控制、過錯(cuò)追究和監(jiān)督制約五個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制體系，加強(qiáng)社區(qū)矯正工作風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

關(guān)鍵詞：社區(qū)矯正；執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；廉政風(fēng)險(xiǎn)；防控策略

2014年召開的黨的十八屆四中全會(huì)做出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對(duì)社區(qū)矯正工作提出了新要求。在越來越強(qiáng)調(diào)依法治國的今天，特別是在現(xiàn)行社區(qū)矯正立法暫時(shí)缺位，各項(xiàng)制度尚在不斷探索的情況下，社區(qū)矯正工作始終處于“摸著石頭過河”的狀態(tài)，《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》(以下簡稱《實(shí)施辦法》)作為社區(qū)矯正工作過渡性的制度設(shè)計(jì)不能完全滿足社區(qū)矯正工作需求。加之，社區(qū)矯正工作隊(duì)伍力量不足、保障不到位，在落實(shí)監(jiān)督管理、教育矯正、適應(yīng)性幫扶三大任務(wù)時(shí)，社區(qū)矯正工作成了高風(fēng)險(xiǎn)崗位。從社區(qū)矯正的性質(zhì)來看，非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行性質(zhì)決定了社區(qū)矯正是一種執(zhí)法活動(dòng)，是司法行政機(jī)關(guān)行使刑罰執(zhí)行權(quán)的行為。在上述背景下，社區(qū)矯正工作風(fēng)險(xiǎn)與防控成了當(dāng)前社區(qū)矯正管理面臨的重要課題。

一、社區(qū)矯正工作中的風(fēng)險(xiǎn)分析

從宏觀上看，社區(qū)矯正工作中的風(fēng)險(xiǎn)可以分為執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)際工作中兩種風(fēng)險(xiǎn)既互相交叉、互相滲透，又互為因果。

(一)社區(qū)矯正工作的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)

一般認(rèn)為，“風(fēng)險(xiǎn)”有三個(gè)要素：風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)事故和風(fēng)險(xiǎn)后果。風(fēng)險(xiǎn)因素是指能夠引起或增加風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生的機(jī)會(huì)、影響損失嚴(yán)重程度的因素，是事故發(fā)生的潛在條件，因此又被稱為風(fēng)險(xiǎn)條件。風(fēng)險(xiǎn)事故是指直接導(dǎo)致?lián)p失發(fā)生的偶然事件，又稱為風(fēng)險(xiǎn)事件，它使風(fēng)險(xiǎn)由可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，是造成損失的直接原因或外在原因。風(fēng)險(xiǎn)后果，是指因風(fēng)險(xiǎn)事故而引起的不利結(jié)果。結(jié)合社區(qū)矯正工作的性質(zhì)與特點(diǎn)，我們可以把社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)理解為：在社區(qū)矯正工作中，因社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及其工作者的違法執(zhí)法、不當(dāng)執(zhí)法或作風(fēng)不正，致使社區(qū)服刑人員重新違法犯罪事件的發(fā)生，使國家利益、社會(huì)利益或社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及其工作人員的利益遭受損害的可能性及其不利后果。

(二)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)別和聯(lián)系

社區(qū)矯正實(shí)踐中，極少把執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行區(qū)分，其實(shí)兩者有著明顯的區(qū)別。執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)通常意義上既包括造成執(zhí)法過錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)，又包括執(zhí)法行為受到抗拒、阻撓、干擾及執(zhí)法人員人身受到侵害的風(fēng)險(xiǎn)。廉政風(fēng)險(xiǎn)是指發(fā)生不廉潔行為的風(fēng)險(xiǎn)。從風(fēng)險(xiǎn)緣由分析，廉政風(fēng)險(xiǎn)是由主觀故意引起的；執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)既可由主觀故意引起，也可由過失引起，還可以由客觀因素引起。但是，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)存在共生現(xiàn)象，在一定條件下會(huì)互相轉(zhuǎn)化，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)滋生了“權(quán)力尋租”的可能；而廉政風(fēng)險(xiǎn)往往導(dǎo)致濫用職權(quán)、徇私枉法。

(三)社區(qū)矯正執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

1．復(fù)雜性。這是由社區(qū)矯正的工作性質(zhì)和工作環(huán)境所決定的。社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行行為，《實(shí)施辦法》及相關(guān)法律法規(guī)賦予了司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正執(zhí)行權(quán)，但規(guī)定較為籠統(tǒng)，具體操作難度較大，而各地基層司法行政機(jī)關(guān)在具體的執(zhí)法工作中不斷創(chuàng)新，屢屢突破現(xiàn)有規(guī)定，無形中增加了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。社區(qū)矯正的工作對(duì)象是在社區(qū)中服刑的罪犯，是在開放的環(huán)境中執(zhí)法。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，特別是信息技術(shù)快速發(fā)展，社會(huì)人員跨區(qū)域流動(dòng)更加便捷，人員管控、信息管控的難度不斷加大，誘發(fā)犯罪因素不斷增多，社區(qū)矯正沒有監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的高墻電網(wǎng)、武裝看押威懾，不是全方位、全時(shí)空對(duì)罪犯實(shí)施監(jiān)控。開放環(huán)境中的很多不確定、不穩(wěn)定因素，大大增加了社區(qū)矯正的監(jiān)管難度和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

2．潛在性。風(fēng)險(xiǎn)因素普遍潛隱在社區(qū)矯正工作的全過程和每一個(gè)環(huán)節(jié)。最初往往表現(xiàn)為一種可能性，在一定條件下才會(huì)顯現(xiàn)和暴露出來。社區(qū)矯正領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的潛在性，主要表現(xiàn)為因社區(qū)服刑人員重新違法犯罪或投訴舉報(bào)，檢察機(jī)關(guān)或上級(jí)部門倒查執(zhí)法過程，風(fēng)險(xiǎn)才會(huì)顯現(xiàn)或暴露。

3．危害性。風(fēng)險(xiǎn)事故一旦發(fā)生，一般都會(huì)導(dǎo)致國家利益、社會(huì)利益、社區(qū)服刑人員和社區(qū)矯正工作者利益的損害，以及社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)形象的損害。社區(qū)服刑人員重新違法犯罪，意味著自己被收監(jiān)執(zhí)行，徹底喪失人身自由；損害了國家利益、社會(huì)利益；社區(qū)矯正工作者可能會(huì)因履職不到位而承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任等等。

4．規(guī)律性。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生雖然具有偶然性，但是通過分析，還是可以發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)存在和顯現(xiàn)有一定的內(nèi)在聯(lián)系。因此，我們可以根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和數(shù)理方法進(jìn)行預(yù)測分析，并通過教育培訓(xùn)、監(jiān)督管理、建章立制以及科技運(yùn)用等手段進(jìn)行有效降低和防范風(fēng)險(xiǎn)。準(zhǔn)確查找社區(qū)矯正的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，是風(fēng)險(xiǎn)防控的前提與基礎(chǔ)。

二、社區(qū)矯正各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析

風(fēng)險(xiǎn)總是與職權(quán)或職責(zé)相伴而生?！秾?shí)施辦法》第38條明確規(guī)定了社區(qū)矯正工作人員不認(rèn)真履行職責(zé)需承擔(dān)的法律責(zé)任?！霸趯?shí)施社區(qū)矯正工作過程中，工作人員有玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)等違法違紀(jì)行為的，依法給予相應(yīng)處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！睂?shí)踐中也出現(xiàn)了很多風(fēng)險(xiǎn)事故，有的社區(qū)矯正工作者甚至承擔(dān)了較為嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)后果。比如2013年江蘇東海檢察院立案查處的連云港市首例社區(qū)矯正領(lǐng)域玩忽職守案，2014年四川宜賓市的首例司法助理員玩忽職守案，還有社區(qū)矯正人員遭遇亂收費(fèi)案，司法所所長貪污受賄案等等。*參見“社區(qū)矯正工作人員貪污受賄瀆職類案例及警示教育活動(dòng)案例選編二十七例”，載社區(qū)矯正宣傳網(wǎng)，http://chjzxc.com/index.php/Article/info/id/4215.html，2015年8月3日發(fā)布。一個(gè)個(gè)被檢察機(jī)關(guān)查處公布的活生生的案例，就是最好的明證。下面對(duì)社區(qū)矯正各環(huán)節(jié)存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理和分析。

(一)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)梳理和分析

1．適用前調(diào)查評(píng)估環(huán)節(jié)

《實(shí)施辦法》第4條明確規(guī)定，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)和監(jiān)獄對(duì)擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯，需要調(diào)查其對(duì)所居住社區(qū)影響的，可以委托縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。

縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯的居所情況、家庭和社會(huì)關(guān)系、一貫表現(xiàn)、犯罪行為的后果和影響、居住地村(居)民委員會(huì)和被害人意見、擬禁止的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，形成“是否適合社區(qū)矯正”的調(diào)查評(píng)估意見。雖說是否適用社區(qū)矯正的決定權(quán)在人民法院，但這個(gè)調(diào)查評(píng)估意見對(duì)被告(罪犯)的“獄外”還是“獄內(nèi)”執(zhí)行至關(guān)重要。實(shí)踐中，自《實(shí)施辦法》發(fā)布施行以來，人民法院對(duì)調(diào)查評(píng)估意見的采信率達(dá)到85%以上，有的地方法院的采信率更高。社區(qū)矯正工作者務(wù)必實(shí)事求是，嚴(yán)格依法開展調(diào)查，出具真實(shí)、客觀、公正的調(diào)查評(píng)估意見。這是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一，即在開展適用調(diào)查評(píng)估時(shí)，是否嚴(yán)格依法開展調(diào)查，是否存在接受當(dāng)事人及家屬請(qǐng)客送禮，出具不真實(shí)的調(diào)查評(píng)估意見，或?yàn)楫?dāng)事人的調(diào)查評(píng)估提供方便。在這一環(huán)節(jié)，容易出現(xiàn)因執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)而產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象，輕者承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任，重者承擔(dān)刑事法律責(zé)任。比如因受人之托，浙江省臺(tái)州溫嶺某司法所所長就為犯罪分子出具假證明，對(duì)本不符合社區(qū)矯正條件的，出具了“適合社區(qū)矯正”的調(diào)查評(píng)估意見，幫助犯罪分子逃避監(jiān)禁處罰而被追究刑事責(zé)任。*浙江在線：http://news.hexun.com/2011-11-18/135372326.html，2011年11月18日訊。

2．監(jiān)督管理環(huán)節(jié)

在監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要有：矯正對(duì)象接收環(huán)節(jié)，有沒有就異常情況采取相應(yīng)措施；審核或?qū)徟鐓^(qū)矯正人員外出請(qǐng)假申請(qǐng)時(shí)，是否嚴(yán)格依規(guī)定審核或?qū)徟?；審核或?qū)徟鐓^(qū)矯正人員進(jìn)入特定場所、從事特定行為或會(huì)見特定人員的申請(qǐng)時(shí)，是否嚴(yán)格依規(guī)定審批；是否有編造、偽造社區(qū)服刑人員思想?yún)R報(bào)、電話報(bào)到記錄應(yīng)付上級(jí)檢查致使長期脫管；對(duì)社區(qū)矯正人員的違規(guī)違法行為進(jìn)行處理時(shí)，是否未及時(shí)采取處置措施或徇私包庇，處置時(shí)的證據(jù)是否充分，程序是否到位；是否存在對(duì)脫管、漏管放任不管，不積極查找；是否擅自提前解除社區(qū)矯正；對(duì)社區(qū)矯正人員辦理不批準(zhǔn)出境報(bào)備時(shí)，是否不報(bào)備或故意延遲報(bào)備；是否非法限制社區(qū)服刑人員人身自由，是否非法罰沒社區(qū)服刑人員財(cái)產(chǎn)，是否非法搜查社區(qū)服刑人員身體、物品、住所等等。

3．考核獎(jiǎng)懲環(huán)節(jié)

司法行政機(jī)關(guān)在考核獎(jiǎng)懲環(huán)節(jié)行使的權(quán)力具體包含：考核權(quán)、表揚(yáng)權(quán)、警告權(quán)、建議權(quán)?！秾?shí)施辦法》第21條規(guī)定了司法行政機(jī)關(guān)的考核權(quán)。第23條規(guī)定了司法行政機(jī)關(guān)的警告權(quán)，明確規(guī)定了給予警告的事由。第24條規(guī)定了治安管理處罰建議權(quán)，第25條規(guī)定了撤銷緩刑、假釋的建議權(quán)，第26條規(guī)定了對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行的收監(jiān)執(zhí)行建議權(quán)?？己霜?jiǎng)懲是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)服刑人員進(jìn)行監(jiān)督管理的有效手段，必須嚴(yán)格依照規(guī)定的條件和程序開展。

司法行政機(jī)關(guān)在考核獎(jiǎng)懲環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要有：對(duì)社區(qū)服刑人員考核獎(jiǎng)懲時(shí)，是否存在幫助社區(qū)服刑人員騙取獎(jiǎng)勵(lì)或者減輕處罰；或者以考核獎(jiǎng)懲為由接受社區(qū)服刑人員請(qǐng)客送禮等違反相關(guān)規(guī)定行為。

4．組織協(xié)調(diào)教育幫扶環(huán)節(jié)

根據(jù)人民檢察院的專項(xiàng)檢查反饋情況看，組織集中教育和組織社區(qū)服務(wù)“兩個(gè)八小時(shí)”的落實(shí)，是實(shí)踐中存在問題最多的，也是很容易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)。落實(shí)“兩個(gè)八小時(shí)”是《實(shí)施辦法》規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職責(zé)，要求司法行政機(jī)關(guān)對(duì)落實(shí)情況有記載、有說明。

由于飛機(jī)所包含的參數(shù)量是巨大的，涉及飛機(jī)的各個(gè)方面，管理和調(diào)用的難度很大。使用數(shù)據(jù)庫技術(shù)可以高效地管理飛機(jī)數(shù)據(jù)，其與互聯(lián)網(wǎng)的結(jié)合使信息的傳播速度和范圍都有了大幅度的提升，也有利于數(shù)據(jù)庫的進(jìn)一步完善。將飛機(jī)數(shù)據(jù)庫的搭建與“互聯(lián)網(wǎng)+”相結(jié)合，飛機(jī)設(shè)計(jì)者能夠便捷地使用飛機(jī)數(shù)據(jù)庫中現(xiàn)有的飛機(jī)數(shù)據(jù)作為依據(jù)，為今后的飛機(jī)設(shè)計(jì)進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)于飛機(jī)設(shè)計(jì)者而言具有深遠(yuǎn)的意義。

司法行政機(jī)關(guān)在這一環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要有：落實(shí)“兩個(gè)八小時(shí)”是否存在弄虛作假，編造偽造社區(qū)服刑人員參加集中教育和社區(qū)服務(wù)的記錄；是否存在落實(shí)時(shí)間不夠、應(yīng)付了事，導(dǎo)致社區(qū)矯正效果和質(zhì)量不高等。

(二)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)梳理和分析

社區(qū)矯正工作的廉政風(fēng)險(xiǎn)，是指從事社區(qū)矯正工作執(zhí)法和監(jiān)管的工作人員在履職過程中客觀存在的可能違反廉潔從政有關(guān)規(guī)定應(yīng)受到黨紀(jì)、政紀(jì)追究的各種情形。從大的方面來講，主要包括以下兩個(gè)方面：一是履行黨風(fēng)廉政主體責(zé)任不到位。如單位黨組織對(duì)社區(qū)矯正工作存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不到位，未將社區(qū)矯正執(zhí)法這個(gè)重點(diǎn)崗位納入黨風(fēng)廉政懲防體系，懲防措施不到位，未抓早抓小，防范于未然，造成社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)管出現(xiàn)脫管和漏管情形，從而導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公的情況。二是履行黨風(fēng)廉政監(jiān)督責(zé)任不到位。如對(duì)從事社區(qū)矯正執(zhí)法和監(jiān)管的人員經(jīng)常性的廉政紀(jì)律教育缺失，監(jiān)督檢查不到位，對(duì)違紀(jì)行為懲處不力等。*查耀煌、黃丹：《基層社區(qū)矯正工作法紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范研究》，2015年11月27日發(fā)布，發(fā)布網(wǎng)站：http://sfj.luzhou.gov.cn/ReadNews.asp NewsID=4578。

三、社區(qū)矯正工作風(fēng)險(xiǎn)形成的主要因素

(一)主觀因素

1．社區(qū)矯正工作者政治業(yè)務(wù)素質(zhì)的欠缺

廉政風(fēng)險(xiǎn)的大小主要取決于工作人員的思想素質(zhì)和道德品質(zhì)；執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的大小主要取決于工作人員的執(zhí)法能力和服務(wù)水平，同時(shí)也受其知識(shí)水平、業(yè)務(wù)技能和責(zé)任心、心理素質(zhì)、工作習(xí)慣等因素影響。但目前，由于社區(qū)矯正立法尚未制定，社區(qū)矯正工作者的身份地位沒有確定，加之不少社區(qū)矯正工作人員對(duì)刑罰執(zhí)行的本質(zhì)屬性認(rèn)識(shí)不清，認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)本身就是清水衙門，剛性職能少，腐敗空間有限，干部想腐敗也沒有機(jī)會(huì)，沒有什么崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)，因而容易產(chǎn)生松懈、麻痹心理。就當(dāng)前的社區(qū)矯正工作者隊(duì)伍而言，專業(yè)化水平不高，執(zhí)法能力不強(qiáng)，又沒有形成業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)、執(zhí)法能力考評(píng)等一系列制度。

2．對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素化解不力

在風(fēng)險(xiǎn)防范過程中，一定程度上存在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事故和損失重視，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素重視不夠的現(xiàn)象。一提到風(fēng)險(xiǎn)，想到的大都是“后果”，而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)存在的預(yù)見性、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)捕捉的準(zhǔn)確性、風(fēng)險(xiǎn)因素化解的超前性不夠，主動(dòng)防范和提前化解的措施相對(duì)不足。實(shí)踐中，往往是因社區(qū)服刑人員重新犯罪，檢察機(jī)關(guān)倒查后才發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

(二)客觀因素

1．社區(qū)矯正立法滯后

目前沒有一部統(tǒng)一的與《刑法》、《刑事訴訟法》相協(xié)調(diào)、相配套、相銜接的《社區(qū)矯正法》來統(tǒng)率和協(xié)調(diào)社區(qū)矯正活動(dòng)，對(duì)社區(qū)矯正的法律性質(zhì)、適用范圍、監(jiān)督管理措施、保障體系、工作程序及社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置、職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、執(zhí)法監(jiān)督、法律責(zé)任等方面作出明確規(guī)定。所以，對(duì)社區(qū)矯正工作人員執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控方面的監(jiān)督配套機(jī)制尚不完備，如社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)人、財(cái)、物配套不足，監(jiān)督管理措施不夠有力，執(zhí)法保障不充分等。

2．相關(guān)部門之間銜接機(jī)制不完善

社區(qū)矯正監(jiān)管尚未形成合力，公檢法司機(jī)關(guān)之間對(duì)社區(qū)矯正的認(rèn)識(shí)和態(tài)度還不一致，體制障礙有待破除?！秾?shí)施辦法》對(duì)違反社區(qū)矯正管理規(guī)定的情形設(shè)置了警告、治安管理處罰、撤銷緩刑等懲罰性措施，不過懲罰措施種類較少，間距大，懲戒性效果不好。對(duì)一些社區(qū)服刑人員來說，警告有些不疼不癢，撤銷緩刑等操作難度大，治安管理處罰需要由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行卻未必能有效執(zhí)行。另外，接收環(huán)節(jié)、收監(jiān)執(zhí)行銜接上的空當(dāng)，極易造成社區(qū)服刑人員的脫漏管。比如，一些法院將社區(qū)矯正告知書等法律文書郵寄到社區(qū)服刑人員居住地司法行政機(jī)關(guān)完成社區(qū)矯正銜接，也有的讓社區(qū)服刑人員自行攜帶。這樣就有一個(gè)問題，如果該社區(qū)服刑人員沒有按時(shí)報(bào)到，居住地司法行政機(jī)關(guān)不知道有這個(gè)案件，法院也不知道該社區(qū)服刑人員是否按時(shí)報(bào)到。銜接機(jī)制的不完善，是形成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。

四、社區(qū)矯正工作的風(fēng)險(xiǎn)防控策略

(一)以構(gòu)建大監(jiān)管體系為中心的理論框架設(shè)計(jì)

1．社區(qū)矯正執(zhí)法類事務(wù)與非執(zhí)法類事務(wù)相分離

社區(qū)矯正是與監(jiān)禁刑罰執(zhí)行相對(duì)應(yīng)的一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，其本質(zhì)屬于刑罰執(zhí)行活動(dòng)，同時(shí)，社區(qū)矯正“在社區(qū)服刑”、“由社區(qū)進(jìn)行矯正”的特征使得其又具有社會(huì)屬性，是社會(huì)管理的重要組成部分。刑罰執(zhí)行性的本質(zhì)屬性表明社區(qū)矯正是一種刑事執(zhí)法活動(dòng)，是代表國家行使公權(quán)力的行為。社會(huì)性的屬性要求社區(qū)矯正應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)廣泛的社會(huì)參與性，要把社區(qū)矯正工作放在創(chuàng)新社會(huì)管理的大格局下統(tǒng)籌考慮，堅(jiān)持專群結(jié)合，注重發(fā)揮社會(huì)力量的作用，整合社區(qū)資源的優(yōu)勢，廣泛動(dòng)員各種社會(huì)力量積極參與社區(qū)矯正。

通過對(duì)社區(qū)矯正工作屬性的分析，我們可以把社區(qū)矯正的工作任務(wù)區(qū)分為執(zhí)法類事務(wù)和非執(zhí)法類事務(wù)。執(zhí)法類事務(wù)主要包括適用前調(diào)查評(píng)估、辦理接收和解除手續(xù)、監(jiān)督管理、考核獎(jiǎng)懲、提出收監(jiān)執(zhí)行建議等，是為落實(shí)社區(qū)矯正三大任務(wù)中的監(jiān)督管理而行使刑罰執(zhí)行權(quán)的行為。非執(zhí)法類事務(wù)主要包括教育矯正和適應(yīng)性幫扶，這些雖然是社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的職責(zé)，但根據(jù)《社區(qū)矯正法(草案送審稿)》的表述，司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)對(duì)社區(qū)服刑人員的教育幫扶。落實(shí)監(jiān)督管理的執(zhí)法類事務(wù)，是剛性的任務(wù)，對(duì)司法行政機(jī)關(guān)而言更是一種必須履行的職責(zé)。而根據(jù)六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于組織社會(huì)力量參與社區(qū)矯正工作的意見》，對(duì)于教育矯正和適應(yīng)性幫扶兩大任務(wù)，國家鼓勵(lì)通過政府購買服務(wù)的方式加強(qiáng)社會(huì)力量參與社區(qū)矯正。據(jù)此，教育幫扶等非執(zhí)法類事務(wù)可以通過政府購買服務(wù)方式完成。

將執(zhí)法類事務(wù)與非執(zhí)法類事務(wù)相分離，社區(qū)矯正執(zhí)法人員可以集中力量落實(shí)監(jiān)督管理的任務(wù)，更好地履行職責(zé)。

2．前中后銜接，形成嚴(yán)密監(jiān)管鏈條

社區(qū)矯正的前端對(duì)策是要求相關(guān)部門無縫對(duì)接；做實(shí)做好適用前調(diào)查評(píng)估，嚴(yán)把社區(qū)矯正的入口關(guān)。中端對(duì)策就是要嚴(yán)格規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；排查篩選重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象；以加強(qiáng)安置幫教來控制和減少社區(qū)服刑人員的流動(dòng)性。后端對(duì)策就是對(duì)社區(qū)服刑人員的違法違規(guī)行為嚴(yán)格處理；施壓相關(guān)監(jiān)管力量，做到收監(jiān)順暢。前中后對(duì)策相互支撐，形成嚴(yán)密的監(jiān)管鏈條。這種“銜接”，應(yīng)通過相關(guān)法律、相關(guān)制度加以落實(shí)。

3．建立大一統(tǒng)的全國刑罰執(zhí)行信息管理平臺(tái)

建立連通全國公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)(含監(jiān)獄)的刑罰執(zhí)行信息管理平臺(tái)。有了這樣一個(gè)平臺(tái)，跨省跨部門的信息數(shù)據(jù)就可瞬息到達(dá)，各類情報(bào)一目了然，各方都能心中有數(shù)，銜接工作事半功倍，社區(qū)服刑人員脫漏管風(fēng)險(xiǎn)可以降低到最小化。

4．以信息化技術(shù)手段加強(qiáng)監(jiān)管

研發(fā)社區(qū)矯正執(zhí)法管理系統(tǒng)，形成“執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法流程網(wǎng)上管理、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法卷宗網(wǎng)上生成、執(zhí)法質(zhì)量網(wǎng)上考核、執(zhí)法檔案網(wǎng)上形成”的社區(qū)矯正執(zhí)法管理機(jī)制，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范，保障執(zhí)法公正，通過計(jì)算機(jī)程序來控制權(quán)力行使過程，最大限度防止人為因素的干擾，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

(二)理論框架設(shè)計(jì)下的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制體系

1．業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制

根據(jù)社區(qū)矯正工作實(shí)際，業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制重點(diǎn)做好以下三方面的內(nèi)容：一是制定社區(qū)矯正各有關(guān)業(yè)務(wù)工作流程，保障社區(qū)矯正各項(xiàng)業(yè)務(wù)順暢地運(yùn)轉(zhuǎn)。二是明確崗位職責(zé)和權(quán)限劃分。社區(qū)矯正執(zhí)法機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所要明確工作職責(zé)，要有明確的分工，使其做到各司其職，各負(fù)其責(zé)，使工作落到實(shí)處。三是加強(qiáng)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍是社區(qū)矯正業(yè)務(wù)開展的基礎(chǔ)和保障。

2．風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

結(jié)合近年來社區(qū)矯正領(lǐng)域的瀆職案件中的“反面典型”，在社區(qū)矯正執(zhí)法隊(duì)伍中進(jìn)行警示教育，要求執(zhí)法人員樹立刑事執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決杜絕通過編造、偽造社區(qū)服刑人員簽到、請(qǐng)假手續(xù)和思想?yún)R報(bào)等應(yīng)付督查，為社區(qū)矯正對(duì)象脫離監(jiān)管提供方便等玩忽職守行為的發(fā)生。在對(duì)社區(qū)服刑人員的接收、日常管理、考核獎(jiǎng)懲、解除矯正等環(huán)節(jié)準(zhǔn)確查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，按風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率或危害損失程度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行評(píng)估界定，使從事社區(qū)矯正工作的人員對(duì)本職崗位的工作職能、崗位職責(zé)、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)有清醒的認(rèn)識(shí)，并結(jié)合日常工作，提出有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，從而增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)見性，掌握防范化解風(fēng)險(xiǎn)工作的主動(dòng)權(quán)。

3．過錯(cuò)追究機(jī)制

作為社區(qū)矯正執(zhí)行主體的司法行政機(jī)關(guān)，應(yīng)建立社區(qū)矯正執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究機(jī)制。對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)及其工作人員在行使職權(quán)、履行法定義務(wù)過程中因失職瀆職、玩忽職守、徇私舞弊、以權(quán)謀私等違法行為或不當(dāng)行為進(jìn)行追究。過錯(cuò)追究機(jī)制有利于增強(qiáng)社區(qū)矯正工作人員的執(zhí)法意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，規(guī)范社區(qū)矯正執(zhí)法行為；有利于預(yù)防社區(qū)矯正工作人員職務(wù)犯罪；有利于降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

4．過程控制機(jī)制

通過對(duì)社區(qū)矯正程序控制刑罰執(zhí)行權(quán)力的行使，使執(zhí)法過程有理有據(jù)，這樣能有效防控執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。過程控制重點(diǎn)做好以下三個(gè)方面的內(nèi)容：一是健全社區(qū)矯正各環(huán)節(jié)的執(zhí)法程序，包括交付執(zhí)行、接收、考核、警告、建議治安處罰、建議收監(jiān)執(zhí)行、解除矯正等環(huán)節(jié)的執(zhí)法程序。二是注意過程記錄和證據(jù)收集，接收社區(qū)服刑人員要有告知通知書，對(duì)社區(qū)服刑人員的談話要有談話對(duì)象簽字的談話記錄，集中學(xué)習(xí)和社區(qū)服務(wù)要有當(dāng)事人的簽字記載等等，所有工作過程都要有紙質(zhì)記載，必要時(shí)輔以圖片佐證，采取一人一檔的方法全部裝入檔案。對(duì)社區(qū)服刑人員的考核獎(jiǎng)懲要證據(jù)充分，相關(guān)證據(jù)要形成證據(jù)鏈，調(diào)查筆錄要制作規(guī)范?？傊魏喂ぷ鞫家朕k法留下痕跡和佐證材料。這樣雖然會(huì)增加社區(qū)矯正工作者不少的工作量，但是要居安思危，以備不時(shí)之需，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。三是充分運(yùn)用信息技術(shù)手段，如手機(jī)定位、電子腳鐐等，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)服刑人員的監(jiān)控；將業(yè)務(wù)操作流程轉(zhuǎn)換為計(jì)算機(jī)程序。

5．監(jiān)督制約機(jī)制

首先，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法過程的內(nèi)部監(jiān)督檢查。現(xiàn)在很多司法局都設(shè)立了法制科，對(duì)社區(qū)矯正工作進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，定期開展執(zhí)法檢查活動(dòng)。嚴(yán)格執(zhí)行社區(qū)矯正工作人員“八條禁令”，進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作人員在矯正工作中的自我約束，規(guī)范管理行為，嚴(yán)肅工作紀(jì)律，確保社區(qū)矯正工作人員依法、文明、公正、廉潔地履行職責(zé)。其次，強(qiáng)化橫向部門監(jiān)督。主動(dòng)接受檢察院對(duì)社區(qū)矯正工作進(jìn)行法律監(jiān)督，聯(lián)合檢察院開展職務(wù)犯罪預(yù)防活動(dòng)，加強(qiáng)與法院、公安、監(jiān)獄和村居等部門組織的聯(lián)系協(xié)作，拓寬監(jiān)督面。開展公檢法司四部門聯(lián)合執(zhí)法檢查，查找社區(qū)矯正管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)堵塞管理漏洞、消除矯正隱患。最后，聘請(qǐng)行風(fēng)監(jiān)督員，通過定期召開座談會(huì)、廣泛聽取社會(huì)各界對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)法工作的意見和建議，自覺接受社會(huì)各界的監(jiān)督。

(責(zé)任編輯連春亮)

收稿日期：2015-12-27

作者簡介：鄭艷(1978-)，女，浙江金華人，浙江警官職業(yè)學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，主要從事社區(qū)矯正、行政法學(xué)研究。

中圖分類號(hào)：DF87

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-2663(2016)02-0031-05

Risk of Community Correction and Control Strategies

ZHENG Yan

(Zhejiang Police Vocational College, Hangzhou, Zhejiang 310018)

Abstract:Community correction realistic contradiction between “more regulation, heavy task and responsibility” and “weak institutions , personnel and ensuring”， which makes that the community correction has become a high-risk job. The formation of law enforcement risk and integrity risk is influenced by the subjective factors. To guard community correction work against law enforcement and integrity risk, must clarify the power involved in the community correction work, set up the concept of unity of power and responsibility, for risk point to carry out risk management. Build the regulatory system, explore the business operation, risk early warning, process control, fault, shall be investigated and five aspects of supervision and control mechanism of risk prevention and control system, strengthen community correction work risk prevention and control ability.

Key words：community correction; law enforcement risk; integrity risk; prevention and control strategy