農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展中公共財(cái)政的責(zé)任缺失與改進(jìn)策略

吳軍海

（莆田學(xué)院，福建莆田351100）

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農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展中公共財(cái)政的責(zé)任缺失與改進(jìn)策略

吳軍海

（莆田學(xué)院，福建莆田351100）

摘要：農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展為化解我國(guó)農(nóng)村人力資源困境提供了新的路徑，但由于我國(guó)公共財(cái)政資源供給失衡，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展十分緩慢?；诖?，必須優(yōu)化農(nóng)村職業(yè)教育公共財(cái)政投入的比重結(jié)構(gòu)和各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的公共財(cái)政投入責(zé)任，以保障農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村職業(yè)教育；公共財(cái)政；公共產(chǎn)品；財(cái)政供給

早在2005年，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》，其中明確指出：“將職業(yè)教育作為促進(jìn)社會(huì)就業(yè)和解決”三農(nóng)“問題的重要途徑?！?014年6月，在全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出：“職業(yè)教育是國(guó)民教育體系和人力資源開發(fā)的重要組成部分，是廣大青年打開通往成功成才大門的重要途徑?！庇纱丝梢钥闯?，當(dāng)前我國(guó)政府高度重視職業(yè)教育的發(fā)展。但由于我國(guó)公共財(cái)政制度的不完善，導(dǎo)致我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展面臨著二元分化的傾向，其中最為明顯的特征就是農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市，需要進(jìn)一步完善我國(guó)的職業(yè)教育公共財(cái)政支持體系，以保障農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展。

一、職業(yè)教育：化解農(nóng)村人力資源困境的新路徑

按照馬克思主義的觀點(diǎn)，在生產(chǎn)力的構(gòu)成要素中，勞動(dòng)力是最為重要的要素，勞動(dòng)力素質(zhì)水平直接決定了社會(huì)生產(chǎn)力水平的高低。而職業(yè)教育指的是為了使得受教育者獲得某方面的職業(yè)知識(shí)或職業(yè)技能，針對(duì)特定群體所展開的一種教育活動(dòng)，使得受教育者無論在職業(yè)技能、職業(yè)知識(shí)還是在職業(yè)道德上，都滿足從事一定社會(huì)生產(chǎn)勞動(dòng)的要求。由此可以看出，職業(yè)教育的根本任務(wù)就是提高勞動(dòng)力的素質(zhì)，以增強(qiáng)勞動(dòng)者的求職能力和實(shí)際工作能力。[1]特別是在當(dāng)前信息社會(huì)快速發(fā)展的背景之下，勞動(dòng)者只有不斷更新職業(yè)知識(shí)和職業(yè)技能，才能在求職市場(chǎng)中立足。從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的教育發(fā)展實(shí)踐來看，其都將職業(yè)教育作為了提高人力資源競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑，將職業(yè)教育作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口之一。

作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，我國(guó)農(nóng)村人力資源開發(fā)面臨著嚴(yán)峻之形勢(shì)。目前我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的人口基數(shù)仍然十分龐大，據(jù)2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)農(nóng)村適齡勞動(dòng)力數(shù)量達(dá)到4億之多，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)于勞動(dòng)力的吸納能力有限，使得我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力人口數(shù)量已經(jīng)超過1.4億，比很多國(guó)家的人口總數(shù)量都還多。如此龐大的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力群體的存在，表明我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)于勞動(dòng)力的需求與農(nóng)村勞動(dòng)力的供給已經(jīng)嚴(yán)重失衡，農(nóng)村勞動(dòng)力急需向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這就對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的素質(zhì)提出了更高的要求。然而農(nóng)民群體由于所接受的教育有限，文化水平處于較低層次，大部分農(nóng)民都是高中以下學(xué)歷，其在職業(yè)知識(shí)或職業(yè)技能方面存在著較大的不足，這可以說限制農(nóng)村人力資源開發(fā)的重要困境。[2]基于此，必須加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育，才能把我國(guó)農(nóng)村沉重的人口負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢(shì)，才能培養(yǎng)出適合我國(guó)社會(huì)發(fā)展需求的新型農(nóng)村，進(jìn)而有效地推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

二、供給失衡：農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展中公共財(cái)政責(zé)任缺失的表現(xiàn)

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)，教育具有公共產(chǎn)品屬性，加之教育市場(chǎng)具有一定的外部性特征，這就決定了政府必須在教育發(fā)展過程中扮演主導(dǎo)性角色，承擔(dān)起主要的責(zé)任，進(jìn)而有效地引導(dǎo)教育的發(fā)展。[3]作為我國(guó)教育的重要組成部分，農(nóng)村職業(yè)教育也具有公共產(chǎn)品屬性，這就意味著政府必須承擔(dān)起發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育的主要責(zé)任。農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展是有一定成本的，特別是在資本資源較少的農(nóng)村，其職業(yè)教育發(fā)展更是需要來自政府的公共財(cái)政資金支持。目前我國(guó)雖然十分重視“三農(nóng)”問題，黨中央也給予了農(nóng)村發(fā)展予以一定的財(cái)政資金支持，但這些財(cái)政資金主要集中用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，針對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的專項(xiàng)資金較少，這使得農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的公共財(cái)政供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于其對(duì)于公共財(cái)政的實(shí)際需求，使得農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展過程中公共財(cái)政供給失衡，難以發(fā)揮政府在農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展過程中的引導(dǎo)作用。具體來看，我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展中公共財(cái)政供給失衡主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一方面，不同區(qū)域之間的農(nóng)村職業(yè)教育公共財(cái)政供給失衡。由于資源稟賦的差異，加之我國(guó)不同時(shí)期針對(duì)不同區(qū)域所實(shí)施的政策支持力度不同，導(dǎo)致我國(guó)區(qū)域之間的發(fā)展水平差異十分明顯，進(jìn)而形成了東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)三個(gè)具有明顯差異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平格局。但也正是因?yàn)槿绱耍瑢?dǎo)致我國(guó)不同區(qū)域之間的農(nóng)村職業(yè)教育公共財(cái)政供給失衡。[4]比如在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，政府針對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的公共財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于中西部地區(qū)，這也是為什么浙江、廣東、江蘇等地的農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展較好的原因。以浙江為例，浙江省2014年在農(nóng)村職業(yè)教育方面的投入達(dá)到了102億元之多，而云南省的這一數(shù)據(jù)僅為33億元。然而相比較而言，云南省的農(nóng)村人口比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于浙江省，其農(nóng)村職業(yè)教育對(duì)于公共財(cái)政資金的需求更大。不僅如此，即便是在同一個(gè)省域范圍內(nèi)，由于其內(nèi)部各縣、市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致各級(jí)政府針對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村職業(yè)教育的公共財(cái)政投入也有所不同，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的縣或市，其針對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的公共財(cái)政供給較為充裕，其農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展?fàn)顩r就比較好；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣或市，其農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展的步伐十分緩慢。由此可以看出，在我國(guó)目前的公共財(cái)政體制之下，我國(guó)不同區(qū)域之間的農(nóng)村職業(yè)教育公共財(cái)政供給是存在巨大差異的，這也就導(dǎo)致了我國(guó)不同區(qū)域之間的農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展水平具有較大的差異。

另一方面，不同職業(yè)學(xué)校之間的公共財(cái)政供給失衡。為了推進(jìn)農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展，我國(guó)各級(jí)政府十分重視農(nóng)村職業(yè)學(xué)校的創(chuàng)建工作，將各類職業(yè)學(xué)校作為了推行農(nóng)村職業(yè)教育的重要平臺(tái)。在2005年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》中，中央提出了職業(yè)教育財(cái)政投入的計(jì)劃，其中明確提出針對(duì)重點(diǎn)職業(yè)學(xué)校，優(yōu)先進(jìn)行財(cái)政投入支持。在此決定的支持之下，教育部先后支持了“四個(gè)計(jì)劃”，即重點(diǎn)建設(shè)2000個(gè)職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地，重點(diǎn)扶持建設(shè)2000個(gè)縣級(jí)職教中心，重點(diǎn)建設(shè)1000所示范性中等職業(yè)學(xué)校和100所示范性高等職業(yè)院校，全面提升職業(yè)學(xué)校教師素質(zhì)。由此可以看出，當(dāng)前我國(guó)政府針對(duì)職業(yè)教育的公共財(cái)政投入過程中，優(yōu)先投入的是重點(diǎn)類職業(yè)學(xué)校，此舉雖然有助于建設(shè)一批高水平的職業(yè)學(xué)校，但由于這些重點(diǎn)類職業(yè)學(xué)校大多在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的縣或市，從嚴(yán)格意義上來講，這一類職業(yè)學(xué)校并不能完全稱之為農(nóng)村職業(yè)學(xué)校，因?yàn)槠浣逃龑?duì)象還包括了諸多城鎮(zhèn)居民。只是注重對(duì)這一類職業(yè)學(xué)校的公共財(cái)政投入會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村職業(yè)教育資源分布的不均衡，會(huì)增加重點(diǎn)職業(yè)學(xué)校與農(nóng)村職業(yè)學(xué)校之間差距，進(jìn)而使得農(nóng)村職業(yè)學(xué)校失去競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而影響農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展。[5]基于此，如何平衡農(nóng)村職業(yè)學(xué)校與重點(diǎn)職業(yè)學(xué)校之間的財(cái)政投入資源分配，成為了我國(guó)政府在發(fā)展職業(yè)教育過程中必須解決的問題。

三、優(yōu)化公共財(cái)政政策：加強(qiáng)農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展中公共財(cái)政責(zé)任的策略

在市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈的前提之下，要推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)村職業(yè)教育在開發(fā)農(nóng)村人力資源中的作用，就必須進(jìn)一步優(yōu)化政府針對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的公共財(cái)政政策，確保農(nóng)村職業(yè)教育發(fā)展過程中公共財(cái)政供給與需求的平衡。

一方面，優(yōu)化農(nóng)村職業(yè)教育公共財(cái)政投入的比重結(jié)構(gòu)。從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，要發(fā)展職業(yè)教育，增加公共財(cái)政投入是必然之舉。2014年，我國(guó)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)占整個(gè)GDP的比重僅為0.33%，而OECD國(guó)家職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入占GDP的比重平均約為1%，由此可以看出，我國(guó)對(duì)于職業(yè)教育的公共財(cái)政投入還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，與其他國(guó)家相比，還有較大的差距。在這樣的背景之下，最終分?jǐn)偟睫r(nóng)村職業(yè)教育中的資金更是不足?；诖?，要保障農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展，首先必須進(jìn)一步提高農(nóng)村職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)支出的比重。在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不斷增加的前提之下，農(nóng)村職業(yè)教育的重要性以及公共產(chǎn)品特性并不遜于基礎(chǔ)教育或高等教育，因此，應(yīng)調(diào)整目前中央和省級(jí)政府對(duì)于職業(yè)教育公共財(cái)政投入的比重結(jié)構(gòu)，加大其對(duì)于農(nóng)村職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入比重，特別是針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的中部地區(qū)和西部地區(qū)，必須調(diào)整現(xiàn)有的公共財(cái)政資源配置方式，可以通過省際之間財(cái)政支付轉(zhuǎn)移的方式，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村職業(yè)教育財(cái)政支持力度，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育公共財(cái)政資源的地域間的合理配置。與此同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化“三農(nóng)”專項(xiàng)資金的支出結(jié)構(gòu)，近年來，中央以及各級(jí)政府對(duì)于“三農(nóng)”的公共財(cái)政投入比重不斷增加，依托此有利條件，可以適當(dāng)提高農(nóng)村職業(yè)教育專項(xiàng)資金在“三農(nóng)”專項(xiàng)資金中的比例，以支持農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展。

另一方面，優(yōu)化各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育的公共財(cái)政投入責(zé)任。從目前我國(guó)農(nóng)村職業(yè)教育的公共財(cái)政投入體制來看，縣級(jí)政府是農(nóng)村職業(yè)教育投入最為重要的主體。但從我國(guó)目前縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)際狀況來看，只有少數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較為良好，能夠承擔(dān)農(nóng)村職業(yè)教育的公共財(cái)政支出費(fèi)用，大部分縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不高，其在農(nóng)村職業(yè)教育公共財(cái)政投入方面面臨較大的困難，這也是重點(diǎn)職業(yè)學(xué)校與農(nóng)村職業(yè)學(xué)校公共財(cái)政供給失衡的重要原因，因?yàn)橹攸c(diǎn)類職業(yè)學(xué)?？梢詮闹醒牖蚴〖?jí)政府獲得相應(yīng)的財(cái)政支持?；诖耍仨氝M(jìn)一步明確各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村職業(yè)教育公共財(cái)政投入的責(zé)任，在農(nóng)村職業(yè)教育公共財(cái)政投入“以縣為主”的同時(shí)，還必須強(qiáng)化中央與省級(jí)政府對(duì)于農(nóng)村職業(yè)教育的公共財(cái)政投入責(zé)任。在具體的操作方式上，可以堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等的原則，構(gòu)建起中央財(cái)政扶持、省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌、地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的農(nóng)村職業(yè)教育公共財(cái)政投入體系。其中中央政府財(cái)政應(yīng)主要對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后的中西部地區(qū)的農(nóng)村職業(yè)教育進(jìn)行財(cái)政支持，其財(cái)政支持的重點(diǎn)可以是農(nóng)村職業(yè)教育的基礎(chǔ)設(shè)施修建，為農(nóng)村職業(yè)教育的發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。省級(jí)政府對(duì)本省范圍內(nèi)的教育財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌分配，逐步提高農(nóng)村職業(yè)教育公共財(cái)政投入在整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)中的比重。

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