基于城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的協(xié)商民主建設(shè)問題研究

湖南省委民主法制領(lǐng)域改革專項(xiàng)小組課題組（湖南省委民主法制領(lǐng)域改革專項(xiàng)小組聯(lián)絡(luò)辦，湖南 長(zhǎng)沙 410001）

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基于城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的協(xié)商民主建設(shè)問題研究

湖南省委民主法制領(lǐng)域改革專項(xiàng)小組課題組
（湖南省委民主法制領(lǐng)域改革專項(xiàng)小組聯(lián)絡(luò)辦，湖南 長(zhǎng)沙 410001）

【摘 要】城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)的問題，既是貫徹中央和省委的決策部署，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的迫切需要。因此，課題組從分析國(guó)內(nèi)外、省內(nèi)外典型案例入手，重點(diǎn)研究當(dāng)前我省城鄉(xiāng)社區(qū)在開展協(xié)商民主中存在的主要問題，在此基礎(chǔ)上提出加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)、推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】統(tǒng)一戰(zhàn)線；智庫(kù)；國(guó)家治理現(xiàn)代化

【DOI】10.3969/j.issn.1009 -2293.2016.01.003

2015年2月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》明確要求：“要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實(shí)際困難和問題，及時(shí)化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”。2015年7月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》明確指出：“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動(dòng)實(shí)踐，是社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實(shí)現(xiàn)形式?！笔∥“l(fā)的《貫徹落實(shí)中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》，對(duì)開展基層協(xié)商民主特別是城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主明確了更為具體的要求。

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，有利于在基層群眾中宣傳黨和政府的方針政策，努力形成共識(shí)，匯聚力量，推動(dòng)各項(xiàng)政策落實(shí)；有利于解決群眾的實(shí)際困難和問題，化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定；有利于找準(zhǔn)群眾意愿和要求的最大公約數(shù)，促進(jìn)基層民主健康發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的現(xiàn)代化。研究城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)的問題，既是貫徹中央和省委的決策部署，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的迫切需要。為此，本課題組從分析國(guó)內(nèi)外、省內(nèi)外典型案例入手，重點(diǎn)研究當(dāng)前我省城鄉(xiāng)社區(qū)在開展協(xié)商民主中存在的主要問題，在此基礎(chǔ)上提出加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)、推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對(duì)策建議。

一、國(guó)內(nèi)外基層協(xié)商民主的借鑒

（一）國(guó)外及臺(tái)灣地區(qū)

1.新加坡：在協(xié)商民主領(lǐng)域，新加坡可資借鑒的先進(jìn)做法和成功經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在協(xié)商主體的培育與基層治理力量的整合對(duì)接。新加坡的協(xié)商民主是在吳作棟執(zhí)掌政權(quán)后逐步發(fā)展起來的，起初是在內(nèi)閣、人民行動(dòng)黨的各個(gè)層次實(shí)施，后推廣到社會(huì)民眾當(dāng)中，并由大量的社會(huì)組織承擔(dān)團(tuán)結(jié)凝聚居民的功能。目前，新加坡1800多個(gè)基層組織已經(jīng)變成各基層組織的“總參謀部”。社區(qū)層次的協(xié)商主要由這些基層組織承辦和組織，既有效整合了社會(huì)資源，又推進(jìn)了基層治理。

2.臺(tái)灣：臺(tái)灣引進(jìn)審議民主（也即“協(xié)商民主”）的初衷旨在建構(gòu)公民社會(huì)，從細(xì)節(jié)著手培育健康的公民文化，提升政治參與的品質(zhì)，進(jìn)而化解臺(tái)灣自政治轉(zhuǎn)型以來“選票民主”、對(duì)抗性政治文化的弊端。其特點(diǎn)是協(xié)商形式豐富多樣。在全臺(tái)灣各個(gè)社區(qū)，都有很多運(yùn)用協(xié)商民主來討論議題的一些經(jīng)驗(yàn)，越是爭(zhēng)議大的社會(huì)熱點(diǎn)問題，越謀求通過協(xié)商方式解決。如基隆市社區(qū)大學(xué)參與推動(dòng)的“八斗子生活圈如何與?？起^共存共榮”公民會(huì)議等。這些區(qū)域范圍內(nèi)的協(xié)商實(shí)踐，在改變公民態(tài)度、價(jià)值偏好，提升公共參與意識(shí)方面都起到了積極作用。

（二）國(guó)內(nèi)地區(qū)

1.浙江?。赫憬≡谏鐓^(qū)協(xié)商民主方面，其主要特色有：一是溫嶺市首創(chuàng)的“民主懇談”制度。從1999年溫嶺市松門鎮(zhèn)的第一期“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化教育論壇”這一基層協(xié)商民主開始，溫嶺市委將群眾廣泛參與的“政民對(duì)話溝通機(jī)制”統(tǒng)一命名為“民主懇談”，經(jīng)過不斷深化、完善和發(fā)展，建立了人民群眾廣泛參與社會(huì)公共事務(wù)決策、管理、監(jiān)督的民主機(jī)制。二是余姚市的“民主協(xié)商會(huì)”。由當(dāng)?shù)亟y(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭，多層級(jí)全面鋪開基層民主協(xié)商會(huì)試點(diǎn)工作，對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行了較為全面的總體設(shè)計(jì)，明確了著重在公共決策、公共事務(wù)、公益事業(yè)和公共利益問題上推進(jìn)民主議事協(xié)商的發(fā)展定位。三是多地成立的“新居民群體和諧促進(jìn)會(huì)”。以溫州市、臺(tái)州市和桐鄉(xiāng)市的新居民和諧促進(jìn)會(huì)為代表。社區(qū)成立“新居民群體和諧促進(jìn)會(huì)”，在探索由新居民聯(lián)系新居民中的統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象以及促進(jìn)新老居民和諧相處方面邁出了新的步伐。

2.四川省成都市：成都市主要特色是充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，將原來下沉到社區(qū)辦理的政務(wù)梳理為政務(wù)服務(wù)，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，通過政府購(gòu)買服務(wù)的形式交由社會(huì)組織承接。院落自治組織、志愿服務(wù)隊(duì)伍、駐區(qū)單位、各類社會(huì)組織等參與社區(qū)治理，他們由“客人”變?yōu)椤爸魅恕保鲗?dǎo)社區(qū)治理工作。

3.安徽省合肥市：安徽省與我省同屬中部崛起戰(zhàn)略計(jì)劃的省份，在社會(huì)建設(shè)社區(qū)治理方面，亦有可借鑒之處。合肥市包河區(qū)創(chuàng)新“區(qū)直管社區(qū)”管理體制。為減少管理層級(jí)，提高社區(qū)治理協(xié)同度，在濱湖新區(qū)試點(diǎn)成立了全省首個(gè)“區(qū)直管社區(qū)”。居委會(huì)全方位去行政化，居委會(huì)成員全部由社區(qū)內(nèi)熱心居民和“社區(qū)領(lǐng)袖”人物擔(dān)任，開展社區(qū)自治，不再承擔(dān)政府行政性事務(wù)。

（三）省內(nèi)地區(qū)

在我省，一些地方也通過創(chuàng)新基層協(xié)商的載體、機(jī)制、形式，來促進(jìn)社區(qū)的治理和建設(shè)，有的還形成了新鮮的經(jīng)驗(yàn)和做法。比如：

1.長(zhǎng)沙市：一是以新居民為主要服務(wù)對(duì)象的社區(qū)。譬如開福區(qū)洪山橋社區(qū)的“同心圓桌會(huì)”，采用“固定代表”加“征集代表”的方式，通過召開專題議事會(huì)、民主懇談會(huì)等，廣泛匯集意見建議，解決各類民生和穩(wěn)定問題。二是城鄉(xiāng)結(jié)合的社區(qū)。杉嶺社區(qū)將社區(qū)立面改造項(xiàng)目引入?yún)f(xié)商機(jī)制，“項(xiàng)目如何改”聽群眾的，改的過程中設(shè)置群眾監(jiān)督員，監(jiān)督改造全過程，達(dá)到了“政府省力、群眾滿意”的效果。福城社區(qū)、新開鋪社區(qū)在安置小區(qū)設(shè)立了“好管家”居民自治協(xié)會(huì)。協(xié)會(huì)會(huì)員均由社區(qū)居民擔(dān)任，這些協(xié)會(huì)成員在參與協(xié)商議事、促進(jìn)工作推動(dòng)、監(jiān)督結(jié)果執(zhí)行等方面均起到很好的帶動(dòng)效果和積極作用。三是以網(wǎng)絡(luò)服務(wù)為特色的社區(qū)。這以超大型樓盤居民為服務(wù)群體的江灣社區(qū)為典型。江灣社區(qū)坐落湘江世紀(jì)城，社區(qū)黨組織構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)議事平臺(tái)，通過微信公眾號(hào)+業(yè)主論壇的方式采集民意，對(duì)社區(qū)內(nèi)的重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。以“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維將基層協(xié)商民主和社區(qū)現(xiàn)代化治理服務(wù)推向新的高度。

2.衡陽市：衡陽市自2011年推行“四會(huì)四議”制度，即在社區(qū)成立議事會(huì)、居民代表會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。首先，議事會(huì)負(fù)責(zé)征求、收集、篩選居民意見；其次，居民代表會(huì)負(fù)責(zé)集體決議議事會(huì)提出的事項(xiàng)；再次，理事會(huì)負(fù)責(zé)具體落實(shí)居民代表會(huì)決議，組織實(shí)施，積極踐議；最后，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)督議，對(duì)項(xiàng)目落實(shí)情況進(jìn)行全程督查并驗(yàn)收事項(xiàng)完成情況。

3.常德市臨澧縣：臨澧縣推行的“板凳夜話”具體做法是，利用晚上村民都在家的時(shí)間，召開兩委聯(lián)席會(huì)、黨員組長(zhǎng)會(huì)、村民代表會(huì)、戶長(zhǎng)會(huì)，由村兩委班子成員或小組長(zhǎng)充當(dāng)召集人，根據(jù)討論的議題，就近選取一個(gè)農(nóng)戶，晴天在室外、雨天在室內(nèi)，大家坐著農(nóng)家板凳討論村務(wù)，有效解決了村民參會(huì)難、議事難的問題。

二、當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)的主要制約因素

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》明確，到2020年基本形成協(xié)商主體廣泛、內(nèi)容豐富、形式多樣、程序科學(xué)、制度健全、成效顯著的城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商新局面。當(dāng)前，我省各地社區(qū)在開展協(xié)商民主方面有一些探索，也取得了一定成效，但總體上來看，仍處在一個(gè)由基層政府主導(dǎo)、基層群眾自發(fā)探索的萌芽階段，各地基層協(xié)商民主組織的名稱五花八門，實(shí)現(xiàn)形式也各不相同，同時(shí)從觀念、體制、機(jī)制方面來看，還存在諸多掣肘亟待解決。

（一）協(xié)商民主機(jī)制方面，缺乏制度頂層設(shè)計(jì)

當(dāng)前，各地自發(fā)推行的基層協(xié)商民主往往是為了解決發(fā)展中具體“治理難題”而產(chǎn)生的，雖然取得了一定的實(shí)效性，但仍處于碎片化、自發(fā)性為主的狀態(tài)，使得基層協(xié)商民主組織的定位非常不清晰，導(dǎo)致其與村（居）委會(huì)、基層黨組織之間的分工、合作不明確。在湖南長(zhǎng)沙（甚至浙江省的溫州、臺(tái)州地區(qū)）的一些社區(qū)（村），基層協(xié)商民主組織與村（居）委會(huì)在一定程度上已產(chǎn)生混同，村（居）委會(huì)的多數(shù)任務(wù)已變?yōu)橛苫鶎訁f(xié)商民主組織來完成；村（居）委會(huì)也將基層協(xié)商民主組織作為推進(jìn)自身工作的“主要武器”，基層協(xié)商民主組織一定程度上變成了村（居）委會(huì)貫徹自身意志的橋梁和通道，等等。如果由各地自主、自發(fā)地發(fā)展，那么基層協(xié)商民主的發(fā)展就缺乏制度化的保障，而過多地依賴于發(fā)起主體的個(gè)人素質(zhì)和風(fēng)格，極易出現(xiàn)“人走政息”的現(xiàn)象。這不僅不利于協(xié)商民主長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展，也與中央的要求不相適應(yīng)，因此迫切需要全省一個(gè)整體性的規(guī)劃和統(tǒng)一性的指導(dǎo)意見。

（二）基層治理體制方面，社區(qū)行政化趨勢(shì)明顯

從實(shí)地調(diào)研來看，當(dāng)下我省的社區(qū)治理方式是科層制的命令—服從方式。即采取任務(wù)下派的方式把政府行政任務(wù)分派到社區(qū)，并與社區(qū)簽訂“目標(biāo)管理責(zé)任書”，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，每個(gè)事項(xiàng)都由上級(jí)部門進(jìn)行考核，若出現(xiàn)不達(dá)標(biāo)情況，社區(qū)還會(huì)“挨批評(píng)，受懲罰”。社區(qū)工作人員把這種現(xiàn)象稱之為“社區(qū)就是一個(gè)筐，什么都往里面裝”，社區(qū)作為基層組織承擔(dān)了過多管理職能，承辦了過多管理事項(xiàng)，由一個(gè)自治性群眾組織變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)的“腿”或“嘴”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一個(gè)社區(qū)治理事務(wù)大大小小，零零總總共計(jì)100多項(xiàng)，其中涵蓋綜治、計(jì)生、城管、民政、社保、各種普查活動(dòng)等。這樣使得社區(qū)既承擔(dān)著政府的管理任務(wù)，也承擔(dān)著居民和社會(huì)的自治訴求，而對(duì)于社區(qū)居民及事務(wù)處理，在現(xiàn)有模式下只能采用“自上而下”的方式，協(xié)商民主很難實(shí)質(zhì)性開展。

（三）社會(huì)治理發(fā)展方面，社會(huì)成本投入過高

當(dāng)前，進(jìn)入了社會(huì)矛盾的凸顯期，在矛盾預(yù)防和處理的過程中，地方政府鮮有在決策前及決策中運(yùn)用協(xié)商民主的方式，無形中導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)成本過高。目前對(duì)于后期的效果評(píng)估當(dāng)中公眾參與的運(yùn)用已經(jīng)比較多，但是對(duì)于前期及過程中的公眾參與還做得不夠。過程中，由于缺乏參與，可能會(huì)存在很大的推進(jìn)阻力，甚至出現(xiàn)社會(huì)矛盾的激化；結(jié)果上，由于缺少參與，本地化的功能配套可能缺乏考慮，城市文脈、社區(qū)融合、居民歸屬可能會(huì)受到傷害。當(dāng)然，協(xié)商民主不是協(xié)商主體之間的利益博弈或利益簡(jiǎn)單均衡，而是建立在平等基礎(chǔ)上的不斷認(rèn)同、修正、調(diào)適，是達(dá)成公共認(rèn)知和追求公共理性的過程。因此，協(xié)商民主的理念，要求協(xié)商主體能夠超越個(gè)人利益的狹隘性，以公共利益為導(dǎo)向，以法律、政策為準(zhǔn)繩，通過充分、審慎的討論形成合乎公共理性的決策。

（四）協(xié)商民主參與方面，干部群眾意識(shí)薄弱

在干部方面，目前，社區(qū)人員素質(zhì)參差不齊，性別比例失衡。參與調(diào)查的71個(gè)社區(qū)727名社區(qū)工作人員中，女性549人，達(dá)到了總數(shù)的75.6%。其有13個(gè)社區(qū)只有一名男性工作人員，性別比例嚴(yán)重失調(diào)，一定程度上影響了工作的全面開展。居民群眾稱社區(qū)工作人員是“娘子軍”。同時(shí)一些社區(qū)工作人員對(duì)協(xié)商民主工作認(rèn)知上的不足及“命令—指揮”的慣性思維，制約了協(xié)商民主實(shí)踐的有效性。另外，當(dāng)前基層治理仍然是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（居）委會(huì)為主要決策主體，社會(huì)組織基本沒有參與社區(qū)決策過程。而社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位掌握著豐富的資源，但并不與社區(qū)共享。因此，城鄉(xiāng)居民和社會(huì)組織大都游離在基層社會(huì)治理和公共服務(wù)之外。在剛剛開展基層群眾協(xié)商民主的地區(qū)，基層群眾參與協(xié)商民主和居民自治的積極性還不高，基層群眾的主人翁意識(shí)還不強(qiáng)。主要表現(xiàn)為：社區(qū)普通居民存在“事不關(guān)己、高高掛起”的冷漠心理，參與熱情不高，即便參與，也是“心不甘、情不愿”；其次，有些坐落單位存在“你不找我、我不找你、互相不找”的心態(tài)，對(duì)社區(qū)工作存在偏見，共駐共建觀念薄弱，甚至出現(xiàn)“表面答應(yīng)、背后拖延”、“口頭承諾、行動(dòng)落空”等情況。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)的對(duì)策建議

我省基層協(xié)商民主還處于探索階段，在發(fā)展上，需要進(jìn)一步加強(qiáng)全省統(tǒng)籌推進(jìn)，積極探索基層協(xié)商民主社區(qū)治理模式，有針對(duì)性地完善制度機(jī)制體系、培育協(xié)商民主文化、提升協(xié)商民主效率。

（一）加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主建設(shè)

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的最大特征和根本保障。堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是協(xié)商民主發(fā)展的首要前提。一方面加強(qiáng)黨的政治引領(lǐng)。在新形勢(shì)下，開展基層民主協(xié)商，必須站在全面深化改革、提升治理能力的高度，依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)來推動(dòng)和引領(lǐng)，以促使其有序推向前進(jìn)。同時(shí)，協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。通過基層協(xié)商民主，形成合法決策的民主體制、治理形式，使黨的方針政策和黨組織的決策成為廣大人民群眾的自覺行動(dòng)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，除了需要長(zhǎng)期的協(xié)商文化培育之外，還必須切實(shí)發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，建立明確、統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，推進(jìn)基層協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化和程序化，努力形成共識(shí)，匯聚力量，推動(dòng)各項(xiàng)政策落實(shí)，解決群眾的實(shí)際困難和問題，化解矛盾糾紛，統(tǒng)籌推進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展。另一方面彰顯統(tǒng)一戰(zhàn)線作用。統(tǒng)戰(zhàn)部門作為我們黨特殊的群眾工作部門，明確由統(tǒng)戰(zhàn)部門來牽頭主抓協(xié)商民主，具有天然的優(yōu)勢(shì)，且更具現(xiàn)實(shí)合理性。首先，領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)戰(zhàn)部門隸屬黨委，是黨團(tuán)結(jié)、聯(lián)合群眾的溝通橋梁。由統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭，可以把目前自發(fā)散亂的多形式、多層次的協(xié)商民主實(shí)踐形式統(tǒng)攝于黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下，有利于協(xié)商民主的有序化、規(guī)范化、整體化發(fā)展。其次，職能優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)一戰(zhàn)線需要不斷鞏固共同思想政治基礎(chǔ)，同時(shí)充分發(fā)揚(yáng)民主、尊重包容差異，盡可能通過耐心細(xì)致的工作找到最大公約數(shù)，由此看出協(xié)商民主和統(tǒng)一戰(zhàn)線在職能上具有高度的契合性。再次，資源優(yōu)勢(shì)。統(tǒng)一戰(zhàn)線涵蓋一切可以團(tuán)結(jié)的力量、一切可以調(diào)動(dòng)的積極因素，而這些力量因素是開展基層協(xié)商民主的寶貴資源。

（二）加快社會(huì)治理體制創(chuàng)新，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主健康發(fā)展

為徹底消除社區(qū)日益嚴(yán)重的行政化傾向，進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)自治功能，確保協(xié)商民主制度常態(tài)、有序及規(guī)范推行，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理體制勢(shì)在必行。一是可嘗試行政改革。以長(zhǎng)沙市為例，目前社會(huì)管理體制是“兩級(jí)政府，四級(jí)管理”，即市、區(qū)兩級(jí)政府，市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)四級(jí)管理。管理層級(jí)過多，導(dǎo)致社區(qū)職能超載，社區(qū)事務(wù)繁多，社區(qū)不堪重負(fù)。因此，可以立足實(shí)際，考慮借鑒安徽“區(qū)直管社區(qū)”模式。合理調(diào)整區(qū)直部門和社區(qū)職能，將街道辦事處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法、招商引資等行政職能收歸區(qū)相關(guān)職能部門，將計(jì)劃生育、民政、社保等服務(wù)職能下放至社區(qū)。同時(shí)，還將工作經(jīng)費(fèi)和工作人員下沉至社區(qū)。這樣既厘清了政府與社區(qū)職能范圍，去除社區(qū)“行政化”，實(shí)現(xiàn)其“自治性”，又保證了社區(qū)人財(cái)充足，消除其為民辦事，踐行制度的后顧之憂。二是可進(jìn)行政府購(gòu)買服務(wù)。參照成都武侯區(qū)模式，將原來下沉到社區(qū)辦理的政務(wù)梳理為政務(wù)服務(wù)，通過政府購(gòu)買服務(wù)的形式將政務(wù)服務(wù)交由社會(huì)組織承接。劃清“行政權(quán)力”與“自治權(quán)利”的界限，明晰政府與社區(qū)權(quán)責(zé)的邊界，改變政府對(duì)自治組織行政命令或者行政干預(yù)的傳統(tǒng)做法，確保社區(qū)自治組織的社會(huì)主體地位得到充分尊重，基層群眾的自治權(quán)利得到切實(shí)保障。三是可建立人財(cái)流轉(zhuǎn)機(jī)制。遵循“人隨事走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，盡量避免過于增加社區(qū)人財(cái)負(fù)擔(dān)。對(duì)于一些日常繁瑣的事務(wù)，各部門可適當(dāng)劃撥一定經(jīng)費(fèi)用作社區(qū)補(bǔ)貼；對(duì)于一些重大、緊急、程序復(fù)雜、耗時(shí)較長(zhǎng)、專業(yè)性較強(qiáng)的事務(wù)，可將部門人員臨時(shí)抽調(diào)至社區(qū)協(xié)同完成，并下?lián)芤欢ń?jīng)費(fèi)用于日常開支。更進(jìn)一步，可倡導(dǎo)發(fā)展社區(qū)基金會(huì)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的減負(fù)賦能。

（三）建立健全制度機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主規(guī)范發(fā)展

1.明確基層協(xié)商民主組織定位。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》和《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，村（居）民委員會(huì)是村（居）民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，管理和決定本村（社區(qū)）自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。由此可見，在基層協(xié)商民主過程中，基層協(xié)商民主組織應(yīng)隸屬于村（居）民委員會(huì)，在村（居）民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，以形式多樣的民主渠道開展議事協(xié)商，然后將協(xié)商結(jié)果供村（居）民委員會(huì)決策，并在推進(jìn)信息公開、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督的基礎(chǔ)上，健全基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和基層群眾自治機(jī)制。

2.明確“協(xié)商什么”?；鶎尤嗣裾梢陨鐓^(qū)為主，成立社區(qū)協(xié)商民主組織，在充分采集、征求居民意見的基礎(chǔ)上研究提出協(xié)商議題。比如城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中涉及當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝娴墓彩聞?wù)、公益事業(yè)；當(dāng)?shù)鼐用穹从硰?qiáng)烈、迫切要求解決的實(shí)際困難問題和矛盾糾紛；黨和政府的方針政策、重點(diǎn)工作部署在城鄉(xiāng)社區(qū)的落實(shí)等?；鶎訁f(xié)商民主的主要內(nèi)容應(yīng)不分軒輊，黨和政府的方針政策、重點(diǎn)工作部署在城鄉(xiāng)社區(qū)的落實(shí)問題要議，其他關(guān)系民生的重大問題更加要議。

3.明確“誰來協(xié)商”。當(dāng)前，各地確定協(xié)商主題普遍采取由村（居）民委員會(huì)推選民意代表的方式，著重推選人大代表、政協(xié)委員和離退休老干部，除我省洪山橋社區(qū)、浙江溫州確定民意代表中非中共黨員人數(shù)分別占30%、60%以上外，其他地區(qū)尚無明文規(guī)定。

確定基層協(xié)商民主組織的協(xié)商主體的方式方法應(yīng)是多種多樣的，各社區(qū)應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)，靈活適用、選擇適宜本社區(qū)的確定協(xié)商主體的方式，鼓勵(lì)開拓創(chuàng)新。我們認(rèn)為，當(dāng)前以“村（居）民委員會(huì)遴選部分代表+居民相互推選部分代表的方式選出固定協(xié)商主體，在涉及部分居民利益的協(xié)商議事時(shí)征集部分代表，同時(shí)通過邀請(qǐng)社區(qū)內(nèi)外第三方專業(yè)社會(huì)組織、職能部門協(xié)商議事，并通過互聯(lián)網(wǎng)廣泛采集民意”的方式較為科學(xué)，其中非黨代表人數(shù)應(yīng)占60%以上。

同時(shí)，要大力加強(qiáng)協(xié)商主體的培訓(xùn)，使群眾熟悉和掌握現(xiàn)代政治文化理念和政治運(yùn)作規(guī)則，將民主的思想意識(shí)內(nèi)化為心理習(xí)慣，外化為積極的政治參與，學(xué)會(huì)合理、理性地表達(dá)自己的訴求。逐步培育引導(dǎo)社會(huì)組織的有序參與，充分發(fā)揮團(tuán)體的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)公民個(gè)體能力上的不平等，更好地保障弱勢(shì)方的利益，增強(qiáng)協(xié)商民主的實(shí)效性。

4.明確“議事規(guī)則”。比如，如何保證每位代表平等地表達(dá)意見、主持人的地位和作用如何體現(xiàn)、開展協(xié)商辯論的具體程序如何設(shè)計(jì)、表決機(jī)制的運(yùn)用方式怎樣，等等。如果不對(duì)上面的協(xié)商程序作出明確的、可操作性的規(guī)定，就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)議事過程出現(xiàn)發(fā)言不規(guī)范、召集人傾向性明顯、重表決輕協(xié)商等情況。有不少學(xué)者建議，在基層協(xié)商中可以參考《羅伯特議事規(guī)則》的一些具體做法，結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)，形成行之有效的議事程序。

5.明確“協(xié)商結(jié)果如何運(yùn)用”。協(xié)商結(jié)果能否得到應(yīng)用落實(shí)是檢驗(yàn)協(xié)商民主是否成功的重要標(biāo)志。當(dāng)前，由于基層協(xié)商民主組織代替村（居）民委員會(huì)等組織進(jìn)行決策缺乏法律依據(jù)，各地的基層協(xié)商民主組織往往采取“只協(xié)商、不決策”的方式。決策時(shí)哪些協(xié)商結(jié)果應(yīng)予通過，通過后又如何運(yùn)用協(xié)商成果，是迫切需要解答的問題。

對(duì)此，我們建議要形成協(xié)商結(jié)果分類落實(shí)機(jī)制、反饋通報(bào)機(jī)制和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。首先，若協(xié)商結(jié)果違反法律法規(guī)及相關(guān)政策，決策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法糾正，并做好法治宣傳教育工作。其次，按照職能及權(quán)限要求，對(duì)于村（居）民委員會(huì)自身能夠解決或者需要上級(jí)相關(guān)部門負(fù)責(zé)解決的協(xié)商事項(xiàng)，應(yīng)建立分類落實(shí)機(jī)制，規(guī)定不同的處理流程。再次，協(xié)商結(jié)果通過后，應(yīng)及時(shí)公開協(xié)商結(jié)果、公布執(zhí)行過程、通報(bào)工作進(jìn)度。最后，基層協(xié)商民主組織可邀請(qǐng)社會(huì)組織、專家或媒體等第三方對(duì)協(xié)商結(jié)果和決策結(jié)果進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，開展民主評(píng)議。上級(jí)黨委將協(xié)商后續(xù)落實(shí)狀況列入評(píng)價(jià)考核，加大對(duì)落實(shí)不力、違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象的懲戒力度。

6.強(qiáng)化“協(xié)商保障”。要嚴(yán)格按照中央《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》的要求，縣（市、區(qū)、旗）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要進(jìn)一步加大支持力度，通過村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等現(xiàn)有渠道，為城鄉(xiāng)居民開展協(xié)商活動(dòng)提供必要條件和資金。注重工作的全面性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，既各司其職、各負(fù)其責(zé)，又密切協(xié)作、整體推進(jìn)，形成各部門共同推進(jìn)基層協(xié)商民主發(fā)展的強(qiáng)大合力。同時(shí)，通過健全基層協(xié)商民主組織成員的聘任機(jī)制，頒發(fā)聘書和工作證件；各村（居）民委員會(huì)、村（社區(qū)）可聯(lián)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)同心工程、雷鋒超市等活動(dòng)，開展豐富多樣的社區(qū)活動(dòng)，對(duì)提出有建設(shè)性、可行性建議、意見或有特別突出貢獻(xiàn)的成員、受邀參與協(xié)商工作的機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)組織等還應(yīng)予以適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

（四）探索“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主創(chuàng)新發(fā)展

提出“互聯(lián)網(wǎng)+協(xié)商民主”的方式，引入現(xiàn)代信息技術(shù)手段提高參與面，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)政治參與，開展網(wǎng)上“民主懇談”，不受固定場(chǎng)地時(shí)間的限制，網(wǎng)民只要有上網(wǎng)條件，足不出戶就能夠隨時(shí)隨地表達(dá)自己的意見，這是其它民意表達(dá)渠道無可比擬的優(yōu)勢(shì)?？梢越梃b推廣長(zhǎng)沙市江灣社區(qū)的“微平臺(tái)”模式，針對(duì)社區(qū)白天只有老人在家，光靠傳統(tǒng)的實(shí)體的協(xié)商形式無法順利開展的情況，可逐步推廣傳統(tǒng)社區(qū)協(xié)商民主議事會(huì)和網(wǎng)絡(luò)協(xié)商相結(jié)合的方式，通過建立社區(qū)網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、手機(jī)APP應(yīng)用，將社區(qū)居民反映強(qiáng)烈的問題、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等涉及居民切身利益、普遍關(guān)心的問題，以社區(qū)信息發(fā)布和社區(qū)網(wǎng)絡(luò)論壇的載體和方式，在社區(qū)居民之間、居民及其業(yè)主委員會(huì)與社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)管理公司、房產(chǎn)開發(fā)商之間建立新的協(xié)商、對(duì)話的空間，激發(fā)社區(qū)居民的內(nèi)在參與，有利于分歧的化解和共識(shí)的凝聚，有效地提高社區(qū)居民的參與率。

（責(zé)任編輯：劉亮紅）

【中圖分類號(hào)】C916

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1009 -2293（2016）01 -0013 -05

作者簡(jiǎn)介：崔永平，課題組組長(zhǎng)，湖南省委民主法制領(lǐng)域改革專項(xiàng)小組總聯(lián)絡(luò)員、省委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長(zhǎng)；課題組成員：彭天忠，湖南省委民主法制領(lǐng)域改革專項(xiàng)小組聯(lián)絡(luò)辦負(fù)責(zé)人、省委統(tǒng)戰(zhàn)部政研室主任；羅俊杰，湖南省委民主法制領(lǐng)域改革專項(xiàng)小組聯(lián)絡(luò)辦工作人員、省委統(tǒng)戰(zhàn)部政研室副主任科員；涂 浩，長(zhǎng)沙市開福區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部常務(wù)副部長(zhǎng)；廖紫君，長(zhǎng)沙市開福區(qū)黨外知識(shí)分子聯(lián)誼會(huì)會(huì)長(zhǎng)、開福區(qū)芙蓉北路街道主任；肖亮，長(zhǎng)沙市開福區(qū)黨外知識(shí)分子聯(lián)誼會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、開福區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)辦公室副主任；周寰琦，湖南齊順律師事務(wù)所律師；雷燦，長(zhǎng)沙雷邦電子科技公司董事長(zhǎng)。