論清末新政時(shí)期外官俸祿制的改革

楊 恬（長沙市南雅中學(xué)，湖南 長沙 410007）

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論清末新政時(shí)期外官俸祿制的改革

楊 恬
（長沙市南雅中學(xué)，湖南 長沙 410007）

【摘 要】清朝外官法定俸祿實(shí)行的是二元制的俸祿制，由于法定收入十分有限，為了應(yīng)付開支不小的官場和私人用度，外官不僅將法定外的額外收入“陋規(guī)”變成約定俗成的、“合理”收入中的一部分，而且還想方設(shè)法謀取其他私利，其結(jié)果是清朝官場日趨系統(tǒng)性、長期性的腐敗。一些直省督撫也曾做過改革嘗試，但因?yàn)橘旱撝频母母餇可娴焦倭胖贫?、?cái)稅制度的整體改革。因此，這些改革難以長久，且成效不明顯。為了刷新政治，清末政府進(jìn)行了大規(guī)模的改革，其中包括從公費(fèi)改革入手，對(duì)舊的俸祿制的變革。從草擬的俸祿制度文本看，清末新政時(shí)期俸祿制度的改革既有對(duì)過去的繼承，也有大的創(chuàng)新，表現(xiàn)出了一定的合理性和進(jìn)步性。

【關(guān)鍵詞】新政；外官俸祿制；公費(fèi)；變革；進(jìn)步性

【DOI】10.3969/j.issn.1009 -2293.2016.01.025

清朝外官法定俸祿實(shí)行的是二元制，同時(shí)給予外官數(shù)額極少但公私性質(zhì)不明的津貼或公費(fèi)［1］。由于法定收入少，為了應(yīng)付官場和私人用度，外官只能想方設(shè)法謀取私利。清朝吏治呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、長期性腐敗的特征，就是清朝低俸制帶來的直接后果之一。一些開明官紳對(duì)清朝俸祿制及其帶來的負(fù)面影響進(jìn)行了批評(píng)，一些直省督撫也曾做過單兵突進(jìn)式的調(diào)整嘗試。但影響力十分有限。清季新政，刷新吏治，整肅官風(fēng)，從公費(fèi)改革入手，對(duì)原來的俸祿制度有了一些新的謀劃。從草擬出的俸祿制度文本看，俸祿制度的改革表現(xiàn)出了一定的合理性和進(jìn)步性。但由于清朝速亡，俸祿制度改革中斷，成效未顯現(xiàn)，其作用難以估價(jià)。

一、新政改革前外官俸祿制及其影響

俸祿是官員履職后所得到的法定收入。清官員的法定俸祿，京外文官的構(gòu)成是不同的。京官實(shí)行由正俸、恩俸組成的雙俸制，外加祿米。外官的俸祿主要由俸銀和養(yǎng)廉銀組成［2］。俸銀以品級(jí)為準(zhǔn)，文職官一品年俸銀為180兩、二品155兩、三品130兩、四品105兩、五品80兩、六品60兩、七品45兩、八品40兩、正九品33兩，從九品兼未入流31兩。可見清代外官正俸是相當(dāng)?shù)偷?。雍正元年，外官養(yǎng)廉銀制度確立。養(yǎng)廉銀則以職務(wù)級(jí)別、職位的重要程度和事務(wù)的繁簡為依據(jù)，數(shù)量從幾十兩到幾萬兩不等?？偠金B(yǎng)廉銀為20000 -13000兩、巡撫15000 -10000兩、道員6000 -1500兩、知州2000 -500兩、知縣2000 -40兩不等［3］。相對(duì)說來外官的養(yǎng)廉銀比正俸優(yōu)厚。所以，養(yǎng)廉銀成為外官正俸之外最主要的收入來源。

概括起來說，清朝外官俸祿制主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)。第一，法定俸祿按照品級(jí)發(fā)放的正俸和按事務(wù)繁簡發(fā)放的養(yǎng)廉銀兩部分組成。該俸祿制成為清朝地方官員俸祿的基本制度，變更較少。第二，清代地方官員的俸祿水平非常低。正如戴鴻慈等人所說：“中國官俸之薄，為前代所未聞，外官雖有養(yǎng)廉，實(shí)則不足為養(yǎng)”［4］。第三，外官辦公費(fèi)用的支出公私不分，這種現(xiàn)象直接影響到外官的俸祿水平狀況?！伴L期以來，清政府對(duì)官員私人開支和政府公用開支并未認(rèn)真界定，官員侵吞公款用于私人開銷和拿出合法官俸用于公用開支兩種現(xiàn)象比比皆是。最為常見的場景是：由于沒有足夠的公費(fèi)收入，官員個(gè)人代表政府辦事往往要自己掏腰包，公費(fèi)實(shí)際上僅被看作不含任何個(gè)人色彩的官方開支”［5］。

清朝設(shè)計(jì)和執(zhí)行的低俸制度產(chǎn)生了相當(dāng)大和長期的負(fù)面后果。其一，官場風(fēng)氣腐敗，對(duì)社會(huì)風(fēng)氣產(chǎn)生直接的消極影響?！敖袢绽糁沃畨?，一在溺于利而專事彌縫?！窆俑ㄐ辛?xí)氣至于如此，其所倡率士民者，蓋亦可知?！保?］其二，由于集體性貪污，法不責(zé)眾，嚴(yán)厲的法律制度空殼化。其三，清朝官場呈現(xiàn)貧富兩極的狀態(tài)，嚴(yán)重影響著所謂的“名器”之尊，對(duì)官方權(quán)威和尊嚴(yán)有不利的影響。同樣，這些低級(jí)官員一旦得缺得差，必然也是中飽私囊，大撈一把。所以，晚清官場的腐敗呈現(xiàn)出日常化、集團(tuán)化和制度化的特征，正如費(fèi)正清所說的“系統(tǒng)化的貪污”那樣。

二、公費(fèi)改革成為清季俸祿制改革的前奏

清朝官俸十分混亂。劉錦藻指出：“當(dāng)時(shí)官俸或曰公費(fèi)，或曰津貼，或曰薪水，名目參差。京官各部院不同，外官各直省不同?！保?］官俸除正俸、養(yǎng)廉外，近今又“別定公費(fèi)與津貼、薪水等名目，于是俸制之范圍日廣，而俸給之名稱益淆矣”［8］。如公費(fèi)，按照字面的解釋，就是指各機(jī)構(gòu)官員執(zhí)行公共事務(wù)而用于辦公的費(fèi)用?！肮M(fèi)名詞緣于后起，申其義曰‘辦公經(jīng)費(fèi)’，似不應(yīng)屬于私人之范圍”［9］。公費(fèi)的性質(zhì)顯然與正俸、養(yǎng)廉銀不同，但由于清朝官員俸銀支出公私上的混亂，公費(fèi)改革與外官俸祿水平的狀態(tài)直接相關(guān)。

晚清以降，關(guān)于公費(fèi)改革的呼聲日高。如同治八年（1869年）御史王堃、光緒四年（1878）詹事府左庶子黃體芳就提出過裁革陋規(guī)，酌定公費(fèi)的主張［10］。一些直省大員如浙江巡撫左宗棠、河南巡撫涂宗瀛、山西巡撫繼任兩廣總督的張之洞等，對(duì)陋規(guī)也有過改革嘗試。他們比較一致的做法是裁除各類陋規(guī)，化私為公；按照職守的繁簡，“勻定”給各級(jí)官員，作為辦公經(jīng)費(fèi)［11］。但是，從執(zhí)行結(jié)果看，各省陋規(guī)幾經(jīng)裁革，又不斷衍生。吏治敗壞，財(cái)政制度紊亂的現(xiàn)象終難整肅。

清季新政開始后，公費(fèi)改革的問題又受到諸多直省大員的關(guān)注。清政府為了統(tǒng)一全國財(cái)政，也在光緒三十四年（1908年），正式制定了《清理財(cái)政章程》。關(guān)于“酌定外官公費(fèi)”事，該章程第七章第二十七條指出：“在官俸章程未經(jīng)奏定之先，除督撫公費(fèi)業(yè)由會(huì)議政務(wù)處議籌外，其余文武大小各署及局所等處，應(yīng)由清理財(cái)政處調(diào)查各處情形，一面稟承督撫及度支部酌定公費(fèi)，一面提出各款項(xiàng)規(guī)費(fèi)，除津貼各署公費(fèi)外，概歸入該省正項(xiàng)收款?！保?2］中央政府試圖規(guī)定了公費(fèi)的法定來源和標(biāo)準(zhǔn)，這標(biāo)志著官俸政策邁向規(guī)范化軌道，各省的全面公費(fèi)改革由此拉開了序幕。

即使有全國性的統(tǒng)一章程，但由于公費(fèi)改革缺乏明確的目標(biāo)，改革的步調(diào)不一，各省公費(fèi)的來源不一，公費(fèi)支出的標(biāo)準(zhǔn)也不一，公費(fèi)執(zhí)行的起始時(shí)間也不一，改革的混亂可見一斑。如山西從宣統(tǒng)二年正月初一日之后，以公費(fèi)的名義將各司、道的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼“一律歸提歸公”，并按照繁簡做調(diào)整。藩司每年支公費(fèi)銀18000兩，比之前減少近9000兩；學(xué)司支10500兩等，與之前保持一致；巡警道支津貼銀8000兩，比之前增加5200兩。這些公費(fèi)并由司庫“分別支發(fā)作正開銷”。巡撫除養(yǎng)廉銀照支外，其公費(fèi)暫定為每月1200兩［13］。浙江各司道的公費(fèi)從藩司的20000兩到溫處道9600兩不等，從宣統(tǒng)二年八月初一日開始執(zhí)行”［14］。

在各省初步厘定州縣以上官員公費(fèi)的基礎(chǔ)上，宣統(tǒng)二年，資政院議決京外各官公費(fèi)的全國性標(biāo)準(zhǔn)，這標(biāo)志著清政府公費(fèi)改革已取得階段性進(jìn)展。

直省外官、各科屬員公費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)　單位：兩

從上述還來不及公布的全國性公費(fèi)制度看，公費(fèi)改革在全國范圍內(nèi)大致統(tǒng)一了名目，統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)，確定了性質(zhì)，且公費(fèi)數(shù)額相對(duì)較優(yōu)，并實(shí)現(xiàn)了制度化。這個(gè)制度也強(qiáng)調(diào)公費(fèi)的支出以職責(zé)的繁簡為依據(jù)，體現(xiàn)了按勞分配的基本原則。但是由于官俸章程制定滯后，其名稱仍然多樣。而且，該公費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也要等到官俸章程制定公布后，才能“候旨施行”。更甚者，這個(gè)公費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并沒有得到所有督撫的認(rèn)可。如東三省總督錫良等對(duì)此表示了不同意見［15］。還有一個(gè)值得注意的問題是，在資政院議決的京外各官公費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中，州縣一級(jí)未規(guī)定統(tǒng)一的公費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，只是注明“照原，不加修正”。究其原因，在于一些省份未及時(shí)上報(bào)州縣公費(fèi)情況，上報(bào)了的各省份，彼此州縣的公費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相差很大?！奥剳椪^集議，以各省厘定州縣公費(fèi)辦法業(yè)經(jīng)陸續(xù)奏明，惟查各該省所定數(shù)目多寡不同，竟有相去懸遠(yuǎn)者，殊非劃一之道，因決定將各省奏案一律調(diào)齊，統(tǒng)盤核計(jì)，由本館酌量平均折中厘定，以免互相歧異”［16］。憲政編查館決定，州縣的公費(fèi)保持現(xiàn)狀，包括公費(fèi)的名稱和來源。要等到條件成熟后，再統(tǒng)一州縣公費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，宣統(tǒng)年間的公費(fèi)改革實(shí)際上還是留了諸多尾巴。

三、改革的積極成果——《官俸章程條議》的草擬

光緒三十四年八月，清政府規(guī)劃并公布了議院未開以前中央和地方逐年籌備的事宜。其清單規(guī)定：光緒三十六年，“厘訂直省官制，頒布文官考試章程、任用章程、官俸章程”。光緒三十七年，實(shí)行文官考試章程、任用章程、官俸章程。光緒三十八年，頒布新定內(nèi)外官制。光緒四十年，試辦新定內(nèi)外官制。光緒四十二年，新定內(nèi)外官制一律實(shí)行［17］。但宣統(tǒng)二年九月，決定官制提前一年、官俸章程展后一年，即1911年頒布。由于各方面的壓力，清政府于十二月決定開議院的時(shí)間提前到1913年。那么，籌備清單中的各事宜也必須加以修正，提前趕辦。并主張官制、官規(guī)同在1911年施行?！霸瓎嗡小段墓倏荚囌鲁獭?、《任用章程》、《官俸章程》，皆官規(guī)以內(nèi)之事。惟施行期限，在厘定官制之先，次序?qū)嵨丛是?。本年業(yè)經(jīng)憲政編查館查明酌改，務(wù)與官制同時(shí)施行，自屬正辦”［18］。

應(yīng)該說，最遲從宣統(tǒng)元年（1909年）開始，清政府已經(jīng)開始著手制定統(tǒng)一的官規(guī)［19］。清末官制改革中的重要人物、任職憲政編查館的汪榮寶有如下的記載：宣統(tǒng)元年三月初五日，“飯后到部辦事，定堂司各官津貼，尚、侍、丞、參按原來數(shù)目交給六成，參事以下支給五成，其科員及錄事津貼各分為一二三等。一等五成，二等四成，三等三成；兩廳則廳丞六成，僉事五成，科長以下辦法與本部科員同”；宣統(tǒng)二年五月二十八日，與憲政編查館提調(diào)李家駒（字柳溪）“論官制官規(guī)問題”［20］。但直到清政府垮臺(tái)，包括官俸章程在內(nèi)的主要官規(guī)都未正式制定、公布，更談不上施行了?！拔墓倏荚嚒⑷斡?、官俸三項(xiàng)章程前由憲政編查館核訂草案，預(yù)備隨同新官制頒布施行?，F(xiàn)聞各王大臣對(duì)于此項(xiàng)草案極為注重，日前特公同參核，于官俸新章多持異議。有謂俸給太優(yōu)，近于糜濫，尚須核減者；有以此項(xiàng)章程施行后，則各項(xiàng)津薪雜費(fèi)同歸淘汰，非此不足以資養(yǎng)廉而敷辦公者，以是未能決定，尚須詳細(xì)磋商”［21］。

申學(xué)鋒等研究者在第一歷史檔案館的“憲政編查館檔案”查到了一份“官俸章程條議寫本”。據(jù)他稱，寫本原擬十七條，后刪去最后一條，共計(jì)十六條，大致應(yīng)于宣統(tǒng)二年（1910）草擬。依筆者愚見，因?yàn)榻刂?911年清朝瓦解，《官俸章程》未正式公布，這個(gè)《官俸章程條議》可能是一份草案。依據(jù)申學(xué)鋒的記錄，與外官官俸有關(guān)的條款摘錄如下：

第二條 官俸之目有四：品俸、職俸、恩俸、年級(jí)增俸。品俸照現(xiàn)支俸銀兩數(shù)按國幣元數(shù)改支，刪去減成、減平等名目，以現(xiàn)定元數(shù)十成支給，支米者照定例辦理。職俸京官有差者、外官有缺者給之，無者不給。恩俸凡任職繁劇、致仕引年者候旨賞給。年級(jí)增俸擬于司法各官及教授官用之。

第七條 外官督撫以下歲支職俸數(shù)目

官職　職俸數(shù)（元）　官職　職俸數(shù)（元）總督　48000　鹽道14400巡撫　36000　巡警道、勸業(yè)道12000度支使、民政使、布政使　24000　各道12000關(guān)道　24000　知府、直隸州、直隸廳分上中下三等，分別為7200、6600、6000提法使　18000　知縣、散州、散廳分五等，分別為4800、　4200、3600、3000、2400交涉使、提學(xué)使　14400各司道及府州縣屬官視各部一等科員之錄事

第八條 京外各官署所需辦公用項(xiàng)，應(yīng)于品俸、職俸、恩俸外另行酌定確實(shí)數(shù)目開支。

第十二條 嗣后京外各官遇有應(yīng)議處分，皆罰品俸，不罰職俸、恩俸。

第十五條 凡京外各官在本章程規(guī)定以內(nèi)者，自實(shí)行之日，原支俸廉、公費(fèi)、津貼、車馬費(fèi)名目一律停支［22］。

從上述未公布的《官俸章程條議》來看，清朝外官的俸祿制度從實(shí)際上的“俸銀-養(yǎng)廉-陋規(guī)”結(jié)構(gòu)向法定的“品俸-職俸-公費(fèi)”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。一方面，新俸祿制的原則和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)原來的俸祿制有所繼承，主要在于按品級(jí)，即資歷、資格給予品俸，職俸則是按照職責(zé)大小、繁簡來確定。新、舊制度所依據(jù)的基本精神和立法主旨是基本一致的，盡管與原來相比，名稱有所變更。另一方面，新俸祿制度有重大的變化。首先，最大的變化在于化私為公并已制度化、公開化的公費(fèi)，并重新定義了公費(fèi)的性質(zhì)，是外官用于辦公的開支，不是其俸祿的組成部分。其次是相對(duì)以前養(yǎng)廉銀的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)然不考慮物價(jià)、銀價(jià)變動(dòng)等因素，同一職俸的絕對(duì)數(shù)是大大增加了，且支付的不再是現(xiàn)銀，而是國幣元。再次是與過去不同，各省督撫司道的職俸不再分等；直省首縣撤消后，府廳州縣都直接臨民，事務(wù)繁簡不一，故府分三等，州縣分五等，分別享有不同的職俸。最后還在于該章程罰俸一條規(guī)定只罰品俸，不扣職俸，避免地方官員俸祿過低而導(dǎo)致官員貪污的可能性，較以前俸廉并罰的做法有所進(jìn)步。由此可見，至少在文本上，清末制定的官俸政策繼承了以前俸祿制度及其原則的合理部分，但又有很大的變動(dòng)，是比較完善與合理的，是清政府外官制度改革積極成果的一個(gè)組成部分。

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［12］憲政編查館奏核議清理財(cái)政章程酌加增訂折并單//大清新法令（1901 -1911）.卷1［M］.北京：商務(wù)印書館，2010：147.

［13］晉撫丁奏酌定司道各官公費(fèi)折//大清新法令（1901 -1911）.卷9［M］.北京：商務(wù)印書館，2011：36 -37.又奏暫定撫署公費(fèi)片//大清新法令（1901 -1911）.卷9［M］.北京：商務(wù)印書館，2011：37.

［14］浙撫增奏遵章擬定各司道公費(fèi)折//大清新法令（1901 -1911）.卷9［M］.北京：商務(wù)印書館，2011：38 -39.

［15］各督撫反對(duì)公費(fèi)原電［N］.申報(bào).1911 -03 -17（1 -6）.

［16］憲政館統(tǒng)核州縣公費(fèi)［N］.大公報(bào).1910 -10 -14（2 -1）.

［17］憲政編查館，資政院會(huì)奏遵擬憲法大綱暨議院選舉各法并逐年應(yīng)行籌備事宜折附清單二件//大清新法令（1901 -1911）.卷1［M］.北京：商務(wù)印書館，2010：123.

［18］憲政編查館奏遵擬修正逐年籌備事宜開單呈覽折并單//大清新法令（1901 -1911）.卷10［M］.北京：商務(wù)印書館，2011：173.

［19］憲政編查館奏遵擬修正逐年籌備事宜開單呈覽折并單//大清新法令.卷10［M］.北京：商務(wù)印書館，2011：173.

［20］汪榮寶.汪榮寶日記［M］.天津：天津古籍出版社，1987：93、550.

［21］官俸新章果何時(shí)決定耶［N］.申報(bào).1910 -07 -26.（1 -3）.

［22］中國第一歷史檔案館藏.憲政編查館檔案.官俸章程條議寫本［Z］//申學(xué)鋒.晚清財(cái)政支出政策研究［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006：128 -129.

（責(zé)任編輯：謝建美）

【中圖分類號(hào)】K252

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1009 -2293（2016）01 -0093 -04

作者簡介：楊恬，女，湖南省長沙市南雅中學(xué)。