發(fā)展我國養(yǎng)老服務業(yè)必須著力解決四大問題

青連斌

(中共中央黨校 科社部，北京　100091)

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發(fā)展我國養(yǎng)老服務業(yè)必須著力解決四大問題

青連斌

(中共中央黨校 科社部，北京100091)

【摘要】公辦養(yǎng)老機構要進行分類改革，一部分面向社會提供經營性服務的可以改制為企業(yè)或實行公建民營，另一部分必須改革為各具特色、功能互補、相互銜接的“?？啤毙宛B(yǎng)老機構，從承擔政府對“三無”和“五?！崩先损B(yǎng)老服務“兜底”職能轉變?yōu)槌袚馨胧芾先损B(yǎng)老服務職能，重點是“三無”老人、低收入老人、經濟困難老人中的失能半失能老人。“三無”和“五?！崩先酥心軌蜃岳淼睦先说酿B(yǎng)老服務，應更多采取政府購買服務的方式，入住民辦養(yǎng)老服務機構。要適當限制“高大上”的高端養(yǎng)老機構的發(fā)展，重點支持和鼓勵面向社會大多數(shù)老人的中低端民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展。

【關鍵詞】人口老齡化；養(yǎng)老服務業(yè)；養(yǎng)老機構

自2013年底以來，筆者及其研究團隊先后赴江蘇、湖南等十多個省市，對500多家養(yǎng)老機構進行了調研，其中包括對養(yǎng)老機構基本情況的調查，養(yǎng)老院院長、護理人員和入住老人等三套問卷調查，同養(yǎng)老機構管理人員、入住老人、養(yǎng)老服務主管部門負責人、養(yǎng)老服務社會組織等座談。我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的成就很大，但仍然面臨不少難題和困境，有的還相當尖銳和突出。[1]其中最主要的是政府的“兜底”不精準，公辦養(yǎng)老機構的職能錯位，民辦養(yǎng)老機構運行困難，社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè)的積極性高但趨利性過強，公辦與民辦養(yǎng)老機構不公平競爭，[2]老年人尤其是高齡老人、失能半失能老人入住養(yǎng)老院難。促進我國養(yǎng)老服務業(yè)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，必須更好地發(fā)揮政府、市場和社會的積極性，走三方融合發(fā)展之路。要指出的是，這里講的政府，既包括中央政府也包括地方各級政府；市場主要是民間資本和各類養(yǎng)老服務企業(yè)；社會則包括各種公益性社會組織，志愿者和志愿者組織，以及民辦養(yǎng)老機構等。

一、政府“兜底”與公辦養(yǎng)老機構的職能定位必須精準到位

《中華人民共和國老年人權益保障法》第31條規(guī)定，“老年人無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由地方各級人民政府依照有關規(guī)定給予供養(yǎng)或者救助?！盵3]這說明，在我國相關法律中，政府“兜底”養(yǎng)老服務的對象是明確的，即主要是城市的“三無”老人和農村的“五?！崩先恕Ｕ畬Τ鞘小叭裏o”老人的養(yǎng)老服務主要采取入住公辦養(yǎng)老機構和購買居家養(yǎng)老機構的方式，對農村“五?！崩先藙t采取集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的方式。

政府“兜底”不精準，不是說沒有規(guī)定明確的“兜底”對象，而是目前相關法律、法規(guī)和政策中沒有對“三無”老人和農村“五?！崩先俗鞒龈毜膭澐?。實際上“三無”和“五保”老人的具體情況是千差萬別的，有能夠自理的，有能夠半自理的，也有上千萬是失能失智完全不能自理的。因為自理能力的不同，他們的養(yǎng)老服務需求存在很大的區(qū)別，政府需要為他們提供的養(yǎng)老服務和養(yǎng)老服務費用也存在巨大的差異。但是，目前許多地方財政基本上是按照“三無”和“五?！崩先说娜藬?shù)，而不是根據(jù)“三無”和“五?！崩先说酿B(yǎng)老服務需求和滿足不同服務需求的實際費用撥付養(yǎng)老服務費用的，其直接結果是許多公辦養(yǎng)老機構根本就不愿意接收失能半失能老人。目前，大多數(shù)公辦養(yǎng)老機構入住的失能半失能老人比例普遍低于民辦養(yǎng)老機構入住的失能半失能老人比例，就說明了這一問題。

政府對“三無”和“五保”老人的養(yǎng)老服務“兜底”職能，目前主要是通過公辦養(yǎng)老機構實現(xiàn)的。但是，現(xiàn)行政策文件對公辦養(yǎng)老機構的職能定位存在明顯的偏差。比如國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》即國發(fā)[2013]35號文件規(guī)定，各地公辦養(yǎng)老機構要充分發(fā)揮托底作用，重點為“三無”老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養(yǎng)、護理服務。[4]實際上，“三無”和“五?！崩先酥心軌蜃岳淼睦先?，政府完全可以采取購買養(yǎng)老服務的方式，鼓勵和支持他們入住到民辦養(yǎng)老機構去。目前民辦養(yǎng)老機構存在大量的空置床位，經營發(fā)展面臨巨大的困難。能夠自理的老人入住到民辦養(yǎng)老機構，既可以有效的利用本來就并不多的養(yǎng)老床位資源，又可以減輕公辦養(yǎng)老機構的入住壓力，利用既有的良好設施和醫(yī)療服務條件集中收住失能半失能老人。因為國家對公辦養(yǎng)老機構建設投入了大量財力和物力，無論是設施設備還是護理人員水平，特別是醫(yī)療康復條件相對絕大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構要好得多。而目前養(yǎng)老服務需求最迫切、也是最困難的老年人群，就是失能半失能老人。

二、穩(wěn)步推進公辦養(yǎng)老機構改革，適度降低公辦養(yǎng)老機構比重

國家非常重視養(yǎng)老服務體系建設，投入了大量資金建設養(yǎng)老服務機構和設施。據(jù)統(tǒng)計，“十二五”以來，共安排中央預算內資金110多億元、中央專項彩票公益金30億元、民政部本級福利彩票公益金55億元、地方福利彩票公益金200多億元投入養(yǎng)老服務體系建設。截止2014年底，全國各類養(yǎng)老服務機構和設施達9.41萬個，其中養(yǎng)老服務機構3.30萬個，社區(qū)養(yǎng)老服務機構和設施1.89萬個，互助型養(yǎng)老設施4.04萬個；各類養(yǎng)老床位達577.8萬張，每千位老年人擁有床位達到27.2張，其中養(yǎng)老機構床位390.3萬張，社區(qū)留宿和日間照料床位187.5萬張?！笆濉逼陂g，是我國養(yǎng)老服務機構和設施發(fā)展最快的一個時期，適應了我國人口快速老齡化的需要，也相應緩解了老年人入住養(yǎng)老服務機構的難題。

在我國養(yǎng)老服務機構中，公辦養(yǎng)老機構占據(jù)絕對優(yōu)勢。據(jù)有關方面統(tǒng)計，公辦養(yǎng)老服務機構約占總數(shù)的72%。問題不在于公辦養(yǎng)老服務機構所占比重過高，主要是公辦養(yǎng)老服務機構形式單一、封閉運行、床位不足、效率低下，成為社會各界廣為詬病的頑疾。因此，公辦養(yǎng)老機構改革已是大勢所趨，并已經提上有關政府部門和養(yǎng)老機構的議程。

問題是公辦養(yǎng)老服務機構究竟應該如何改革。自國務院35號文提出“開展公辦養(yǎng)老機構改制試點”以后，一些學者和媒體大量炒作公辦養(yǎng)老機構中的絕大多數(shù)將被推向市場，數(shù)千億元的公辦養(yǎng)老機構資產將民營化。筆者認為，公辦養(yǎng)老服務機構的改革不應該是簡單的改制或民營化，必須分類指導。具體來說，主要是兩大類。一類是民營化改革或公建民營。既可以把專門面向社會老人提供經營性服務的公辦養(yǎng)老機構轉制成為企業(yè)，但必須積極穩(wěn)妥，避免出現(xiàn)“一窩風”的簡單民營化；也可以把政府投資興辦的一部分養(yǎng)老床位，通過公建民營等方式來管理運營，從而適度降低公辦養(yǎng)老服務機構所占的比重。另一類是繼續(xù)保留公辦養(yǎng)老服務機構的性質，但必須改革其職能定位。要根據(jù)各自的特點和優(yōu)勢，建設成醫(yī)養(yǎng)結合型的、面向失能半失能老人的“專科”性養(yǎng)老機構。這類養(yǎng)老服務機構除承擔政府應該“兜底”的“三無”老人中的失能半失能老年人入住，對低收入老人、經濟困難老人中的失能半失能老人提供低收費入住外，也應該面向其他失能半失能老人提供入住服務。公辦養(yǎng)老服務機構的公益性，不能僅僅理解為承擔政府的“兜底”職能，也應該體現(xiàn)在為社會上其他失能半失能老人提供入住服務上。因為民辦養(yǎng)老機構多數(shù)設施簡陋，醫(yī)療護理條件差，通常不愿意接收或沒有能力接收失能半失能老人入住，公辦養(yǎng)老機構義不容辭的應該承擔起為這部分老人入住養(yǎng)老服務機構的責任。這也是體現(xiàn)公辦養(yǎng)老服務機構公益性的重要方面。

公辦養(yǎng)老服務機構因為設施設備齊全，醫(yī)療護理條件比較好，護理人員相對穩(wěn)定且護理服務水平比較高，所以入住公辦養(yǎng)老服務機構成為很多老年人的理性選擇。如前所述，改革后的公辦養(yǎng)老服務機構必須定位為主要接收失能半失能老人，但失能半失能老人的情況也是千差萬別的，公辦養(yǎng)老服務機構必須解決形式單一、功能雷同、千篇一律的問題，要把公辦養(yǎng)老服務機構建設成功能互補、各具特色的“專科”型養(yǎng)老機構。在這方面，美國和我國香港地區(qū)的經驗是值得我們借鑒的。美國隸屬于各市政府并委托社區(qū)管理的公立性養(yǎng)老機構從功能定位上明確區(qū)分為技術護理照顧型養(yǎng)老機構、中級護理照顧型養(yǎng)老機構和一般照顧型養(yǎng)老機構等三種類型或三個層級。[5]我國香港地區(qū)的安老院也分為高度照顧安老院、中度照顧安老院和低度照顧安老院等三類或三個層次。[5]每一類型的公立性養(yǎng)老機構收養(yǎng)具有特定養(yǎng)老服務需求的老年人。所以，一個老年人要入住公立性養(yǎng)老機構，并不是自己可以隨意選擇的，個人提出申請后，必須經過政府相關部門的評估和審核，確定其所需要的養(yǎng)老和護理等級，并以此為依據(jù)決定該老人入住哪種類型或層級的養(yǎng)老機構。

針對公辦養(yǎng)老機構存在的上述問題，必須采取更有針對性的措施。

第一，適度降低公辦養(yǎng)老服務機構所占的比重。既可以把專門面向社會提供經營性服務的公辦養(yǎng)老機構轉制為企業(yè)，也可以采取公建民營的方式，把政府投資興辦的一部分養(yǎng)老床位委托民間資本管理運營[6]。實行公建民營或轉制為企業(yè)的這些養(yǎng)老機構，除承擔部分政府“兜底”功能外，主要向社會提供經營性養(yǎng)老服務，自主經營，自負盈虧。

第二，適度保留部分公辦養(yǎng)老服務機構，但對公辦養(yǎng)老服務機構收養(yǎng)老人的資格條件必須嚴格限制為失能半失能老人。同時，要根據(jù)公辦養(yǎng)老機構各自的特點和優(yōu)勢，建設成為各具特色、功能互補、相互銜接的“專科”型養(yǎng)老服務機構。申請入住公辦養(yǎng)老服務機構的失能半失能老人，必須經過相應的評估，才能決定公辦養(yǎng)老服務機構是否應該接受入住，以及入住什么樣的養(yǎng)老服務機構。

第三，入住公辦養(yǎng)老服務機構的“三無”和“五?！崩先酥械氖馨胧芾先耍凑帐馨胧艿木唧w情況以及養(yǎng)老機構提供服務的質和量，給予全額經費補償。公辦養(yǎng)老服務機構對低收入老人、經濟困難老人中的失能半失能老人提供減免收費或低收費入住，政府提供差額補償。面向社會上的失能半失能老人提供的經營性服務，則按照市場定價收取照料和護理費用。

三、著力解決民辦養(yǎng)老機構發(fā)展面臨的難題，使其真正成為我國養(yǎng)老服務業(yè)的主體

截止到2014年底，我國60歲及以上老年人口已經達到2.12億，其中65歲及以上老年人口1.37億，分別占我國人口總數(shù)的15.5%和10.1%。“十三五”時期，我國人口老齡化仍處于快速發(fā)展時期，老年人口數(shù)量持續(xù)攀升，老齡化程度持續(xù)加重，60歲及以上老年人口數(shù)量將增加到2.55億，其中高齡老年人增加到2900萬、獨居和空巢老年人增加到1.18億。

要滿足如此巨大的養(yǎng)老服務需求，光靠政府是不夠的，我們也不可能重走政府包辦一切的老路，必須充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體。[4]進入新世紀以來，特別是“十二五”期間，中央和地方各級政府出臺了許多鼓勵和支持社會力量舉辦養(yǎng)老機構，扶持民辦養(yǎng)老機構發(fā)展的政策和措施，總體而言效果是好的。但是，我們在調研中也深切地感到，民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展仍然面臨許多難題和瓶頸。

最主要的，一是民辦養(yǎng)老機構經營發(fā)展困難的問題比較突出。尤其是大部分民辦養(yǎng)老機構是租賃房屋經營，主要依靠收取入住老人服務費用維持日常運營，租期短、裝修改造和維護費用高，隨著租賃費用和人工成本逐年遞增，贏利能力下降，運營發(fā)展比較困難。據(jù)有關方面調研，48.1%的養(yǎng)老機構的運營狀況為基本持平，32.5%的養(yǎng)老機構處于虧損狀態(tài)，有贏利的僅占19.4%。

二是民辦養(yǎng)老機構經營風險大的問題凸顯。民辦養(yǎng)老服務機構的服務對象大多是失能半失能的高齡老人，極容易發(fā)生老人走失、意外受傷等情況，這種情況我們在調研過程中就碰到過多起。民辦養(yǎng)老機構的經營風險過大，使一些本來想投資于養(yǎng)老服務的民間資本望而卻步。

三是民辦養(yǎng)老機構人才隊伍建設成為提升服務水平和服務質量的一大瓶頸。由于勞動時間長、勞動強度大導致護理人員長期處于超負荷工作狀態(tài)，而待遇又低，工作沒有上升空間，養(yǎng)老機構護理員隊伍很不穩(wěn)定，甚至難以招到護理員。一些民辦養(yǎng)老機構因為收費低，難以承受更高的人工成本，更沒有能力招收醫(yī)療、康復、心理等高素質的專業(yè)技術人才。

四是民辦養(yǎng)老機構建設用地緊張。為支持養(yǎng)老機構發(fā)展，各個地方每年都專門安排了數(shù)量不等的養(yǎng)老機構建設用地指標。但是，在實際使用上出現(xiàn)了偏差。許多民辦養(yǎng)老機構反映，這些用地指標大多被一些房地產企業(yè)打著養(yǎng)老產業(yè)的旗號圈走了，這些房地產企業(yè)搞的養(yǎng)老地產，實質上仍然是房地產開發(fā)。

五是民辦養(yǎng)老機構的社會負擔過重。最主要的是目前一些地方政府采取政府購買服務的方式，把本來應該由公辦養(yǎng)老機構集中供養(yǎng)的三無人員、五保老人以及救助站收養(yǎng)的流浪人員，轉交給民辦養(yǎng)老機構，但是，僅按照當?shù)毓k養(yǎng)老機構的供養(yǎng)標準或救助站的救助標準予以補助，而沒有考慮民辦養(yǎng)老機構需要承擔的床位、護理、人員工資、水電等費用，這些費用都轉嫁給了民辦養(yǎng)老機構。

除這些問題外，我國民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展還面臨投融資支持政策不健全、醫(yī)療與養(yǎng)老融合發(fā)展不足、行業(yè)監(jiān)管難度大等亟待解決的突出問題。

針對民辦養(yǎng)老機構面臨的這些實際問題，必須采取切實有效的針對性措施予以解決。

第一，根據(jù)“民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構與政府舉辦的養(yǎng)老機構享有相同的土地使用政策，可以依法使用國有劃撥土地或者農民集體所有的土地”[4]等相關政策規(guī)定，出臺支持民辦養(yǎng)老機構建設用地的細則，以切實解決民辦養(yǎng)老機構發(fā)展的用地困難問題。目前，許多民辦養(yǎng)老機構是租賃政府廢棄的辦公用房、學校用房、工廠廠房開辦養(yǎng)老機構，政府相關部門應出臺相應的政策規(guī)定，對租金標準特別是租金漲幅作出導向性的規(guī)定，切實減輕民辦養(yǎng)老機構的租金壓力和辦院成本。

第二，民辦養(yǎng)老機構護理人員隊伍不穩(wěn)定，甚至難以招到護理人員，護理人員待遇低、工作辛苦、又面臨著各種風險，政府及相關部門應該把護理人員的職業(yè)技能培訓納入公益性培訓規(guī)劃，并嘗試把部分公益性崗位用于養(yǎng)老機構護理人員，鼓勵和支持保險機構為入住失能老人和護理人員建立意外傷害保險。

第三，可以由國家發(fā)展改革委、財政部、民政部牽頭，對各級地方政府落實國家出臺的支持民辦養(yǎng)老機構發(fā)展的補助投資、運營補貼政策的情況進行執(zhí)法檢查，督促地方政府把國家的補貼政策真正落到實處。

第四，政府“兜底”的“三無”和“五?！崩先?，尤其是其中能夠自理的老人，以流浪乞討人員，可以采取政府購買服務的方式入住民辦養(yǎng)老機構，但必須嚴格按照服務的成本加上合理的利潤，而不能僅僅按照公辦養(yǎng)老機構的供養(yǎng)標準或救助站的救助標準支付給民辦養(yǎng)老機構。這是因為公辦養(yǎng)老機構和救助站的人員工資、水電以及其他設施設備的使用費用是由政府承擔的，政府向民辦養(yǎng)老機構購買服務必須考慮這一部分成本，并給予相應的補償。

第五，發(fā)展我國養(yǎng)老服務業(yè)，促進民辦養(yǎng)老機構的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，還必須重視發(fā)揮公益性社會組織的積極作用。社會組織是我國養(yǎng)老服務的重要提供者。中國紅十字會總會事業(yè)發(fā)展中心作為一家社會組織，就直接提供了大量的養(yǎng)老服務，并形成了“曜陽老年公寓”、“曜陽托老所”和“曜陽保姆服務”三位一體的養(yǎng)老服務體系。社會組織是政府購買養(yǎng)老服務的重要對象。目前，在很多地方，一方面，政府“兜底”的“三無”和“五保”老人，有相當一部分入住的是民辦養(yǎng)老機構；另一方面，政府為特定老年人群體購買的居家養(yǎng)老服務也有相當大部分是向社會組織購買的。社會組織可以更好的利用自身的公信力、社會影響力和組織資源，通過募捐等多種方式，匯集民間資源和社會愛心，籌集資金和物資用于養(yǎng)老服務。社會組織可以充分利用自身聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢，有效的匯集志愿者、義工，積極參與到養(yǎng)老服務中來，推動敬老、愛老、助老良好社會風氣的形成。我們在這幾年的調研中，充分體會到了這一點。比如揚州曜陽居家養(yǎng)老服務，組織了500多人的志愿者，同專業(yè)護理員一起，共同為300位家庭經濟困難的居家老人，主要是失能老人提供居家養(yǎng)老服務。河北保定民族敬老院的志愿者也達到四五百人。

四、適當限制高端養(yǎng)老機構的發(fā)展，重點發(fā)展中低端養(yǎng)老機構

老年人的養(yǎng)老服務需求是多樣化、多層次的。要更好的滿足多樣化、多層次的養(yǎng)老服務需求，養(yǎng)老機構的建設也應該是多樣化、多層次的。應該說，目前我國社會力量的養(yǎng)老機構，多數(shù)是中低端的養(yǎng)老機構，這同我國老年人的養(yǎng)老服務需求是相一致的。但是，我們在調研中也深切的感到，在發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的過程中，也出現(xiàn)了一種值得注意的現(xiàn)象，就是一些企業(yè)，尤其是房地產企業(yè)在投資建設養(yǎng)老機構方面一味追求“高大上”，競相建設超大規(guī)模的、奢華的，所謂“同國際接軌”的養(yǎng)老機構。[7]這是一種很值得有關方面注意并努力避免的現(xiàn)象。

第一，這不符合中國人養(yǎng)老的特殊國情。“高大上”的養(yǎng)老機構投資大，建設周期長，建成后只能滿足很少一部分老人的入住需求?！笆濉逼陂g，從中央到地方，都加大了對養(yǎng)老機構建設的投入，特別是民間資本的力量被調動起來，養(yǎng)老床位數(shù)量有了大幅度的增加。但是，一方面老年人想入住養(yǎng)老機構但一床難求，但是另一方面目前養(yǎng)老機構大量床位處于空置狀態(tài)。這說明，目前養(yǎng)老床位的發(fā)展出現(xiàn)了明顯的結構性失衡問題。一床難求，主要出現(xiàn)在一些條件比較好的公辦養(yǎng)老機構。大量空置的養(yǎng)老床位，除養(yǎng)老機構的布局不合理外，最主要的原因就是一些民間資本，尤其是一些房地產企業(yè)建設的豪華型的、超大規(guī)模的養(yǎng)老機構，老年人入住不起，大量的養(yǎng)老床位出現(xiàn)空置現(xiàn)象。在這種情況下，政府、市場和社會力量更應該把有限的資源用于建設滿足多數(shù)人養(yǎng)老服務需求的大眾化養(yǎng)老機構。還應看到，我國的人口老齡化呈現(xiàn)典型的“未富先老”特征。由于經濟不發(fā)達，人均收入水平比較低，絕大多數(shù)老年人收入水平更低。實際上，對那些“高大上”的養(yǎng)老機構，絕大多數(shù)老年人只能望而卻步。

第二，這不符合我國土地資源十分有限的特殊國情。一方面，一些真正從事公益性或準公益性養(yǎng)老服務的養(yǎng)老機構因為入住老人爆滿，想擴大規(guī)模，建設用地十分困難。但另一方面，現(xiàn)在一些房地產企業(yè)很看重養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的巨大市場潛力，打著養(yǎng)老產業(yè)的旗號大量圈地搞養(yǎng)老地產，占用了大量養(yǎng)老機構建設用地指標。據(jù)一些業(yè)內人士估計，目前90%以上的房地產企業(yè)都已涉足養(yǎng)老地產，但幾乎都是做的高端養(yǎng)老地產。國務院發(fā)布的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》明確提出，“對營利性養(yǎng)老機構建設用地，按照國家對經營性用地依法辦理有償用地手續(xù)的規(guī)定，優(yōu)先保障供應，并制定支持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的土地政策?！盵4]隨著國家土地政策的不斷完善，房地產企業(yè)拿地、圈地受到了越來越嚴格的限制。因而，一些企業(yè)從“優(yōu)先保障供應”養(yǎng)老機構建設用地敏銳的洞察到了新的政策空間，一個個轉向養(yǎng)老機構建設，大量征地搞養(yǎng)老地產。一些企業(yè)動輒征地幾百畝甚至數(shù)千畝。發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，必須有充足的土地供給。問題在于許多企業(yè)把征得的土地大量用于修建高爾夫球場、高級會所、度假酒店，甚至用于商品房開發(fā)或變相的商品房開發(fā)。

為了加速回籠資金，一些房地產企業(yè)興建的養(yǎng)老機構普遍采取了會員制的入住方式，收取的會員費從幾十萬到一百多萬元不等。另外，收取幾萬甚至十余萬的高額醫(yī)療保障金也成了業(yè)內的一個潛規(guī)則。這顯然不是一般老人所能承受得了的。這方面的情況有關媒體也進行過許多報道。

第三，這不符合老年人養(yǎng)老的實際需求。調研中許多老人和養(yǎng)老院管理人員反映，如果能夠自理或基本自理，絕大多數(shù)老年人會選擇居家養(yǎng)老；希望能夠入住養(yǎng)老院的老人，他們渴求的也只是能夠入住得進去，有一張養(yǎng)老床位，能夠享受到最基本的養(yǎng)老服務。選擇高端養(yǎng)老機構的人少之又少。這也就是其所以出現(xiàn)面向一般老人的養(yǎng)老院一床難求、而高端養(yǎng)老機構大量床位閑置的主要原因。特別要指出的是，現(xiàn)在一些高端養(yǎng)老機構建設的養(yǎng)老住房，動輒七八十平方米，甚至達到一百平方米以上。這不僅遠遠超過了老年人的實際需要，而且造成了巨大的浪費。必須牢記的是，前些年我國房地產發(fā)展高峰時期，一些房地產企業(yè)爭相建設大面積的住房，造成普通百姓購不起而大量閑置的教訓是深刻的?，F(xiàn)在，一些房地產企業(yè)投資建設超大面積的養(yǎng)老住房，很難說不會再次出現(xiàn)類似的情況。

因此，對房地產企業(yè)參與養(yǎng)老機構建設的積極性要充分肯定和保護，但國家有關方面應該加強引導。我們不是一概否定房地產企業(yè)投資高端養(yǎng)老地產，但更應該積極投資于面向社會大眾的中低端養(yǎng)老機構，尤其是社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老服務。同時，對房地產企業(yè)建設營利性養(yǎng)老機構用地的“優(yōu)先保障供應”，必須進一步明確，分類指導。對建設用地規(guī)模小、面向普通大眾、建成后很少贏利或微利的養(yǎng)老機構建設用地，要優(yōu)先保障供應。對高端養(yǎng)老機構建設用地，要適當限制其用地規(guī)模，并嚴格限制其用于商業(yè)開發(fā)，包括變相的房地產開發(fā)。另外，對房地產企業(yè)建設的養(yǎng)老住房面積，盡管因為是一種市場行為不宜作出硬性規(guī)定，但國家有關方面還是應該加以適當?shù)南拗苹蛞龑?。對會員費標準、醫(yī)療保障金標準，也必須加以適當?shù)囊?guī)范。最后，鼓勵和支持社會力量舉辦養(yǎng)老機構，重點是鼓勵面向絕大多數(shù)老年人的中低端養(yǎng)老機構發(fā)展，對面向少數(shù)人的高端養(yǎng)老機構的發(fā)展要加以適當限制。

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(編輯：余華；校對：蔡玲)

Four Problems Having to be Resolved to Develop the China’s Pension Service Industry

QING Lian-bin

(TeachingandResearchSectionofMinistryofEducationandScience,CommunistPartySchool,Beijing100091)

Abstract:The classification of the public pension institution faces being reformed. A part providing business services to the community can be restructured as enterprises or implemented by private business management for the government’s construction. Another part must be improved as “specialist” pension instructions， which own distinctive features， complementary functions and interrelated each other. The function assuming parts of government’s should be achieved transformation from “reveal all the details”of “three non-personnel” and “five guarantees” elderly care services to disabled and semi disabled elders， and focus on the “three non-personnel”， low-incomes and disabled and semi disabled elders. The pension services for the self-looking after-ones in “three non-personnel” and “five guarantees” should take the way more that let the government to purchase services from society which can substitute the government to offer their help， and the “three non-personnel” and “five guarantees” can stay private pension institutions. The supreme high-end pension institutions should be appropriately restricted， and the important is to support and encourage the development of the low-end private pension institutions for the majority of the elderly society.

Key words:aging of population; pension services; pension agency

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.02.017

·收稿日期：2016-02-11

作者簡介：青連斌(1961-)，男，湖南寧鄉(xiāng)人，中共中央黨校科學社會主義教研部社會學教研室教授，碩士研究生導師，國家社會科學基金學科規(guī)劃評審組專家，中國社會保障30人論壇成員，中國社會調查方法研究會副秘書長，中國社會發(fā)展戰(zhàn)略雜志副總編輯，研究方向：民生與社會建設、社會保障、養(yǎng)老服務

【中圖分類號】F840 ； F812.7

【文獻標識碼】A

【文章編號】2095-1361(2016)02-0148-07