PPP項目的運作流程管理探析

黃擁政

(湖南省財政廳，湖南 長沙　410015)

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PPP項目的運作流程管理探析

黃擁政

(湖南省財政廳，湖南 長沙410015)

【摘要】完善項目運作流程是穩(wěn)妥推進(jìn)PPP工作的重要保證。項目識別和篩選應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循市場規(guī)則，精準(zhǔn)區(qū)分完全市場化項目、使用者付費不足項目、政府付費項目。合作伙伴選擇階段，應(yīng)當(dāng)按照核心能力、講究信譽、市場化主體原則和財務(wù)能力、技術(shù)能力、管理能力、信譽水平評價指標(biāo)體系選擇合適的社會投資者。項目流程設(shè)計方面，尋求流程簡化與流程控制的平衡，重視PPP項目前期流程的完備，實現(xiàn)PPP項目操作流程的標(biāo)準(zhǔn)化。要重視政府的項目參與和項目監(jiān)管雙重角色，正確行使政府參與項目的資金安排、團隊組建、風(fēng)險分配、股權(quán)行使職能，正確履行政府完善監(jiān)管溝通交流機制和績效評價機制的項目監(jiān)管職責(zé)。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；項目識別；合作伙伴；流程控制；政府職能

2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委和人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]42號)。該文件指出，公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭蠵PP模式，“有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化”，“加快轉(zhuǎn)變政府職能”，“打破行業(yè)準(zhǔn)入限制，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力”[1]。鄭建新同志在2016年財政工作報告中指出，要“大力推行PPP模式”，“創(chuàng)新財政投入方式，充分運用市場化工具和手段，最大限度發(fā)揮財政資金‘四兩拔千斤’的杠桿作用，引導(dǎo)撬動社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域”。[2]近年湖南省在公路、鐵路、“兩供兩治”、“兩房兩棚”、城市綜合管廊、海綿城市等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中大力推廣運用PPP模式，狠抓制度建設(shè)、宣傳培訓(xùn)、項目示范、財政獎補等工作，PPP模式已漸入人心。同時，PPP項目實際操作過程中，時感政府“有形之手”伸得過長，市場的決定性作用沒有得到充分發(fā)揮，對于PPP模式的認(rèn)識還存在一些誤區(qū)，急待深化改革、創(chuàng)新。

一、PPP項目的識別和篩選

2014年以來，國務(wù)院和國家財政部、國家發(fā)展改革委等相關(guān)部門密集出臺多項PPP政策文件，對PPP項目的操作流程和運作要點進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。項目識別和篩選是PPP項目發(fā)起的第一環(huán)節(jié)，對PPP項目能否有效運轉(zhuǎn)起著關(guān)鍵作用。目前，部分地方政府在PPP項目的發(fā)起環(huán)節(jié)，沒有嚴(yán)格的進(jìn)行項目識別和篩選，已成為阻礙PPP項目順利推進(jìn)的突出問題。

考察其原因，可追溯到中央政府和地方政府發(fā)起、實施PPP項目的目標(biāo)上。政府在公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣PPP模式的應(yīng)用，主要源于三個方面的目標(biāo)：一是緩解公共設(shè)施建設(shè)的財政壓力，化解日益凸顯的地方政府債務(wù)風(fēng)險，解決項目建設(shè)融資難的問題。二是滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需求，進(jìn)一步提高公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量。三是轉(zhuǎn)變政府職能，將項目建設(shè)投資權(quán)和運營權(quán)交給社會資本，政府承擔(dān)監(jiān)管職能，提高政府行政能力。

中央政府與地方政府對PPP項目的目標(biāo)設(shè)定有差異。中央政府考慮推進(jìn)PPP模式，主要是擴大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足公共需求，拉動地方經(jīng)濟，并倒逼地方政府轉(zhuǎn)變政府職能，因此更傾向于第二目標(biāo)、第三目標(biāo)。地方政府因債務(wù)規(guī)模激增、財力不足、傳統(tǒng)融資模式受限等原因，更多考慮的是地方政府債務(wù)壓力的緩解，甚至純粹為了融資，因此地方政府更希望所有公共項目都能做成PPP，其推出PPP項目時幾乎沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。事實上，并非所有基礎(chǔ)設(shè)施項目都適合PPP模式。進(jìn)行項目識別和篩選時，應(yīng)按照市場化程度進(jìn)行分類。

1、完全市場化的項目

有人認(rèn)為PPP是個萬能的筐，拿到一個項目，不分青紅皂白就往里面裝。還有人將目前市場化程度極高的商品房開發(fā)、燃?xì)?、旅游開發(fā)項目，也拿個PPP帽子戴上，其主要目的是獲取國家財政補貼。將所有建設(shè)項目按照市場化程度進(jìn)行細(xì)分，完全市場化的項目應(yīng)該占50%左右。使用者付費可以完全覆蓋成本的項目，要盡可能采用市場化手段，交給社會資本運作，政府主要是優(yōu)化市場環(huán)境，通過行政審批、許可、備案或通過環(huán)境影響、社會穩(wěn)定評估等手段進(jìn)行掌控。實踐證明，政府涉足較少的行業(yè)，如阿里巴巴、京東、華為等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，在市場競爭環(huán)境中生命力更旺盛、發(fā)展勢頭更強勁。

2、使用者付費不足的項目

使用者付費不足、需要政府提供可行性缺口補貼和按照PPP模式要求規(guī)范運作的項目，即通常的狹義PPP項目，大概占整個建設(shè)項目總額30%左右。這部分項目多具價格調(diào)整機制相對靈活、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定、有穩(wěn)定現(xiàn)金流等特點。就特許經(jīng)營而言，只適用于燃?xì)狻⒐┧?、供電、公路、城市軌道交通、醫(yī)療、健康養(yǎng)老等基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)項目。進(jìn)行PPP項目的識別和篩選時，要注意避免三類項目：一是方案不清晰，沒有嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)模板和方案順序完成，對PPP項目操作流程和運作要點表達(dá)不具體、缺乏可操作性的。二是為爭取社會資本，盲目提高政府補貼標(biāo)準(zhǔn)，對補貼年限、范圍、金額等沒有經(jīng)過嚴(yán)格測算和系統(tǒng)推導(dǎo)，隨意性較大的。三是項目經(jīng)營年限和后期維護(hù)成本缺少系統(tǒng)測算，難以保證項目可持續(xù)運營能力的。

3、政府付費類項目

剩下約20%的項目屬于沒有使用者付費的、完全通過政府購買服務(wù)的公益類項目，如河道整治、市政道路、公共綠地建設(shè)等政府付費項目。這類項目，國家財政部和國家發(fā)展改革委明文規(guī)定，政府可以購買服務(wù)方式引入社會資本，完成項目投資建設(shè)，運營期內(nèi)向社會資本支付費用。政府付費項目可在一定程度上緩解當(dāng)期財政壓力，但其實質(zhì)是將當(dāng)期的一次性財政支出延長為多年的經(jīng)常性財政支出。長期看，沒有相應(yīng)的經(jīng)常性財政支出與之配比的情形下，城市建設(shè)的可持續(xù)性將難以維持。識別和篩選政府付費類PPP項目時，必須評估運營期內(nèi)財政收支的平衡，充分關(guān)注存在的隱形、長期風(fēng)險?？赏ㄟ^與土地出讓收入掛鉤或者周邊土地聯(lián)動開發(fā)推進(jìn)政府付費類PPP項目發(fā)展。一是將政府付費類PPP項目與土地出讓收入掛鉤，提高土地出讓收入中基建支出比重，將其中一部分單列作為政府付費類PPP項目專項基金；二是構(gòu)建政府付費類PPP項目與周邊土地開發(fā)聯(lián)動機制，將政府付費周期、金額和調(diào)整機制與周邊土地開發(fā)帶來的土地出讓收入聯(lián)動，降低長期性財政風(fēng)險。

總之，進(jìn)行項目識別和篩選，首先應(yīng)考慮項目能否完全交給市場運作。不能交給市場運作、需要推行PPP模式的，要嚴(yán)格遵循市場規(guī)則，按照PPP模式的規(guī)范程序進(jìn)行項目篩選、物有所值評價和財政承受能力論證。通過物有所值評價的項目，可以進(jìn)行財政承受能力論證；未通過物有所值評價的項目，可以調(diào)整實施方案后重新進(jìn)行評價，仍未通過評價的不宜采用PPP模式。

二、PPP項目合作伙伴的選擇

合作是社會個體或組織之間為了共同目標(biāo)達(dá)成的協(xié)作方式，參與者必須構(gòu)建一定的信任機制，共擔(dān)風(fēng)險、共享利益。PPP項目前期投資力度大，長達(dá)10-30年的運營周期，需要依靠后期運營收益彌補前期投資，風(fēng)險極大。PPP項目建設(shè)和運營需要政府和社會投資者之間建立可持續(xù)的“多贏”合作伙伴關(guān)系，PPP項目合作伙伴的選擇是PPP項目能否成功的關(guān)鍵。

1、合作伙伴的分類

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目涉及多個環(huán)節(jié)，包括項目融資、設(shè)計、施工、運營管理等，各環(huán)節(jié)都可能有不同的合作伙伴加入，政府部門(項目發(fā)起人)、社會投資者(主要股東)、金融機構(gòu)(債權(quán)人)、承包商(建設(shè)者)、運營商(經(jīng)營者)等合作伙伴在項目不同階段承擔(dān)不同的職能，組成PPP項目的合作團隊，共同影響PPP項目的實施質(zhì)量和整體效益。根據(jù)對項目控制力、決策目標(biāo)、承擔(dān)風(fēng)險的不同，可將PPP項目的合作伙伴分為核心合作伙伴、一般合作伙伴和邊緣合作伙伴三種類型[3]。核心合作伙伴是PPP項目的運作主體，是PPP項目主要決策者和風(fēng)險承擔(dān)人，如政府部門和社會投資者，一般共同組建項目公司，便于對PPP項目進(jìn)行管理。一般合作伙伴是指參與PPP項目建設(shè)、運營各環(huán)節(jié)，對項目最終結(jié)果能起到重要影響，承擔(dān)項目部分責(zé)任的合作方，如銀行等金融機構(gòu)、承包商、運營商。邊緣合作伙伴是指參與PPP項目某一環(huán)節(jié)，對PPP項目成敗不起決定作用，如供貨商和擔(dān)保機構(gòu)。

實際操作過程中，PPP項目的運作涉及多方利益關(guān)系，政府部門作為PPP項目的發(fā)起者，應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項目對各合作伙伴的職能要求，具體明確其選擇原則和標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建PPP項目合作伙伴選擇指標(biāo)體系，這個指標(biāo)體系應(yīng)攬括所有核心合作伙伴、一般合作伙伴、邊緣合作伙伴，而不僅僅是對社會投資者的要求。但是作為最重要的合作伙伴，社會投資者的選擇最為關(guān)鍵，筆者重點對社會投資者的分類、選擇原則、選擇標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體分析。根據(jù)PPP項目運作現(xiàn)狀及未來發(fā)展趨勢預(yù)測，將PPP項目的社會投資者主要分為四類：

(1)國有(控股)企業(yè)

目前，國有(控股)企業(yè)是基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的最主要參與主體，其在人才、技術(shù)、資金等方面擁有豐富社會資源，與政府、銀行等部門關(guān)系密切，具有較強的融資能力[3]。種種歷史原因影響，我國基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域長期被國有企業(yè)壟斷，私人企業(yè)和個體投資者進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域存在準(zhǔn)入壁壘，不斷推進(jìn)市場化建設(shè)進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的社會投資者仍以國有(控股)企業(yè)為主。隨著國有企業(yè)改革的不斷深入，立足現(xiàn)代企業(yè)制度的、產(chǎn)權(quán)多元化的混合所有制企業(yè)將不斷發(fā)展壯大，成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的重要參與主體。

(2)外商

隨著負(fù)面清單制度的逐步推行，外商投資領(lǐng)域日益擴大，其將成為基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的重要參與者。外商參與PPP項目，符合最大限度引入社會資本參與公共事業(yè)領(lǐng)域的目標(biāo)，可以享受一定的政策優(yōu)惠，同時其技術(shù)能力、管理水平及資源優(yōu)勢相對明顯，能為我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目建設(shè)提供助力。

(3)私營(民營控股)企業(yè)

目前我國私營企業(yè)上市的不多，多為中小企業(yè)，規(guī)模不大、技術(shù)創(chuàng)新能力較弱，多數(shù)私營企業(yè)難以與國有企業(yè)抗衡。基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資需求大、周期長、回收期慢、風(fēng)險大等特點均與私營企業(yè)利潤最大化的經(jīng)營目標(biāo)相悖。因此，一方面，私營企業(yè)對是否參與PPP項目投資決策會比較謹(jǐn)慎，會充分考慮項目風(fēng)險和企業(yè)實際承受能力；另一方面，政府選擇私營企業(yè)作為PPP合作伙伴時，對其財力、人力、物力及抗風(fēng)險能力要求較高。

(4)個人投資者

目前，個人投資者參與我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目有政策瓶頸。隨著市場化改革深入，不排除未來個人投資者會有機會以資金、技術(shù)參與PPP項目合作。

2、合作伙伴選擇的原則

PPP模式的總體要求是尋找投資有回報、產(chǎn)品有市場、企業(yè)有利潤、當(dāng)?shù)赜芯蜆I(yè)、政府有稅收、環(huán)境有改善、能夠?qū)崿F(xiàn)各方合作共贏的項目。換言之，政府可以通過PPP模式提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，社會資本通過PPP模式可以獲得合理穩(wěn)定的投資回報。選擇合作伙伴時，政府部門應(yīng)重點關(guān)注核心能力、信譽、市場化主體原則。

(1)核心能力原則

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共產(chǎn)品性質(zhì)，決定PPP項目需要兼顧公共利益和社會資本收益，需要在二者之間尋求平衡[4]。PPP項目運作的核心是政府部門充分整合社會投資者的資源優(yōu)勢，所謂資源優(yōu)勢即投標(biāo)者的核心能力，包括融資能力、項目策劃能力、風(fēng)險管控能力、運營能力等，其必須是PPP項目所需要且政府部門缺失或執(zhí)行成本較大的資源優(yōu)勢，所以政府篩選合作伙伴時應(yīng)全面考慮企業(yè)的核心競爭力及綜合發(fā)展能力。當(dāng)社會資本方缺乏相應(yīng)能力時，可以考慮資本與技術(shù)結(jié)合的方式參與投標(biāo)，即投資方與運營能力強的企業(yè)組成利益聯(lián)合體，或投資方委托第三方進(jìn)行運作，確保項目順利運營，實現(xiàn)技術(shù)擴散效應(yīng)，達(dá)到技術(shù)引進(jìn)與管理提升雙重發(fā)展。

(2)信譽原則

PPP項目合作關(guān)系的維護(hù)，是以政府和私人合作伙伴之間簽訂的契約和信任關(guān)系為前提的，綜合評估社會投資者的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實力等因素的同時，應(yīng)擇優(yōu)選擇商業(yè)信譽和社會信譽較好的合作伙伴。評估社會投資者信譽的同時，政府部門(特別是地方政府)應(yīng)注重自身誠信建設(shè)，目前推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目舉步維艱的重要原因之一，即有些社會資本對地方政府的信譽心存疑慮。個別地方政府為吸引社會資本，會與其簽訂一些脫離實際的PPP合同，之后無法履行合同義務(wù)，直接損害合作伙伴的利益[4]。PPP項目運營期較長，期間存在政府官員換屆、政策更改等客觀因素，難以合理保證社會投資者的合法權(quán)益。因此，充分考慮社會投資者信譽的同時，地方政府應(yīng)加強自身誠信建設(shè)和法治建設(shè)，構(gòu)建PPP項目合作伙伴信任機制，達(dá)成政府和社會合作者的“多贏”局面。

(3)市場化主體原則

目前，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的合作伙伴多數(shù)是國有企業(yè)或政府融資平臺，相比私人投資者其融資能力更強，與政府存在千絲萬縷的聯(lián)系，相對容易爭取到項目。但若僅僅吸引國有企業(yè)參與PPP項目，會難以實現(xiàn)分散風(fēng)險、轉(zhuǎn)變政府職能、提升公共管理效率、充分利用社會閑散資金等目標(biāo)。因此，應(yīng)當(dāng)盡可能選擇市場化程度高的私營投資者作為PPP項目的合作伙伴。

財政部PPP項目合同指南要求，本級政府下屬的政府融資平臺公司及控股的其它國有企業(yè)(上市公司除外)不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目。為化解存量債務(wù)，國務(wù)院2015年國辦發(fā)42號文件作了調(diào)整，規(guī)定已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營，其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處理并明確公告今后不再承擔(dān)政府舉債融資職能的融資平臺公司，可以作為社會資本參與PPP項目。其中包含三層意思，一是本級政府融資平臺和國有控股企業(yè)可以作為政府方的出資人代表，二是本級國有控股企業(yè)不能作為社會資本參與PPP，三是依法設(shè)立且具有法人資格的基金公司、商業(yè)銀行、金融機構(gòu)可作為社會資本參與PPP?？梢姡词故菄衅髽I(yè)作為PPP項目合作伙伴，也應(yīng)選擇建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的國有企業(yè)。

考察水務(wù)行業(yè)PPP項目，代表政府一方的多為有能力、有條件的國有企業(yè)、政府融資平臺，但其大多缺少創(chuàng)新動力，沒有加強管理、降低成本、提高收益的積極性，價格政府定、財政有補貼、沒錢了漲價即可，怎么虧也有政府兜底。作為社會資本的一方，大多民營水務(wù)企業(yè)具有創(chuàng)新動力，但其規(guī)模小、資金少，政府不夠重視，往往很難爭取到項目。政府與水務(wù)企業(yè)開展PPP合作，雙方如同開始一場長久的婚姻，現(xiàn)在卻出現(xiàn)很多門不當(dāng)、戶不對的結(jié)合，個別政府在招標(biāo)時一味降低資金需求和技術(shù)門檻，往往會導(dǎo)致處理的水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、形成二次污染。對于PPP項目，如果本級的國有企業(yè)可以作為社會資本的話，兩個同級政府所屬的國有企業(yè)搞PPP，就像是左手握右手，親兄弟難算賬，PPP的優(yōu)勢難以發(fā)揮出來。再如湖南鐵路基金PPP綜合融資方案，是一個比較成功的PPP案例，但如果說有什么遺憾的話，那就是所有參與的社會資本都是國有控股金融機構(gòu)，一旦有風(fēng)險還是政府系統(tǒng)內(nèi)風(fēng)險。

3、合作伙伴選擇的指標(biāo)體系

結(jié)合PPP項目選擇的原則，政府部門應(yīng)基于PPP項目的合作需要，對社會投資者從融資、設(shè)計、建造、運營、維護(hù)等方面進(jìn)行全面綜合評價，構(gòu)建合作伙伴選擇的評價指標(biāo)體系，以選擇最合適的社會合作者，實現(xiàn)PPP項目運作目標(biāo)[5]。設(shè)計評價指標(biāo)體系時，可以將諸多指標(biāo)歸納為財務(wù)能力、技術(shù)能力、管理能力、信譽水平四個維度進(jìn)行分類分項考核。

(1)財務(wù)能力維度指標(biāo)

基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資力度大、周期長、風(fēng)險大，對社會投資者的財務(wù)能力提出了較高要求，一旦出現(xiàn)資金供應(yīng)鏈斷裂，就會拖延工期，影響項目建設(shè)進(jìn)度，甚至影響政府和社會投資者的信任關(guān)系。故財務(wù)能力指標(biāo)是合作伙伴選擇的最重要評價指標(biāo)，主要包括資金實力(資金流動性、凈資產(chǎn)、總資產(chǎn)、固定資產(chǎn)指標(biāo)等)、融資能力(承諾貸款額/投資額等)、獲得財務(wù)擔(dān)保的能力(銀行信貸額度、項目擔(dān)保額度等)。

(2)技術(shù)能力維度指標(biāo)

技術(shù)能力是對合作伙伴具備的項目設(shè)計、建造、運營等綜合技術(shù)水平的反映?；A(chǔ)設(shè)施PPP項目建設(shè)的重要目標(biāo)之一即將私營企業(yè)的核心技術(shù)充分應(yīng)用于公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，以創(chuàng)造良好的社會效益。同時，部分基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)過程復(fù)雜，對工程技術(shù)水平要求較高，需要有相應(yīng)技術(shù)能力的私營部門參與。其指標(biāo)體系包括建設(shè)方案合理性、設(shè)計方案新穎與合理性、運行管理方案合理性、核心技術(shù)資源、技術(shù)創(chuàng)新能力(專利數(shù)量等)、人力資源狀況、關(guān)鍵機械設(shè)備(機械設(shè)備的功能、技術(shù)參數(shù)、使用年限、充足情況)等。

(3)管理能力維度指標(biāo)

提升公共服務(wù)質(zhì)量和公共管理效率是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的重要目標(biāo)，社會投資者的管理效率應(yīng)成為政府選擇合作伙伴的重要評價因素，其管理能力的強弱會影響PPP項目建設(shè)與運營效率，進(jìn)而影響雙方合作質(zhì)量。管理能力評價指標(biāo)體系包括組織結(jié)構(gòu)合理水平(管理模式、組織分工、團隊設(shè)置合理性)、管理體系規(guī)范程度(質(zhì)量管理體系、環(huán)境管理體系、健康管理體系)、風(fēng)險管理能力(管理措施細(xì)化程度、流程控制規(guī)范性、風(fēng)險處理效率)、分包商管理能力、政府關(guān)系處理能力(以往PPP項目政府滿意度)、運營維護(hù)管理能力(運營維護(hù)方案、管理制度、運營和維護(hù)的人力與設(shè)備資源)等。

(4)信譽水平維度指標(biāo)

企業(yè)的商業(yè)信譽和社會信譽是其無形資源，是政府部門選擇合作伙伴的重要標(biāo)準(zhǔn)。信譽指標(biāo)可從企業(yè)資質(zhì)(注冊資本、資質(zhì)等級、銀行信用等級)、社會聲譽(HSE事故質(zhì)量不合格、超資、項目延期等信息)、歷史訴訟、歷史項目榮譽、項目合同履約率、社會公益活動參與度、顧客滿意度等方面考察。

三、PPP項目的流程設(shè)計

PPP項目運作涉及政府部門和社會投資者、金融機構(gòu)、承包商等合作伙伴之間的博弈，需要在公共利益和私人利益之間尋求平衡，其運作流程較為復(fù)雜(表1)，需要經(jīng)歷項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)又涉及諸多程序，冗長的運作程序是PPP項目流程控制和風(fēng)險控制的需求，但不可避免地會帶來管理控制與流程簡化之間的矛盾。

表1　PPP模式運作流程

部分社會投資者看到PPP項目比傳統(tǒng)項目還要費時費力時，就對PPP項目抱有懷疑和畏難情緒。事實上，很多傳統(tǒng)項目都存在類似問題，如前期審批環(huán)節(jié)過多過濫、門檻過高、效率低下，待政府部門確定下來后，又匆忙上馬，像環(huán)評、節(jié)能評估、公眾聽證、公開公示等環(huán)節(jié)能省則省[6]。表面上看，項目前期經(jīng)費有所節(jié)省，但卻給項目后期的運營和移交、給社會公眾留下很多后遺癥。因此，PPP項目的運作，應(yīng)當(dāng)重視流程設(shè)計，盡力避免問題的發(fā)生。

1、尋求流程簡化與流程控制的平衡

簡化流程可以提高效率、降低管理成本，流程控制是為了規(guī)避風(fēng)險，二者之間宛如天平，需要尋求平衡點。具體講，流程簡化不能超越項目可接受的風(fēng)險，故為控制風(fēng)險，PPP項目識別和準(zhǔn)備階段的操作流程難以簡化；待PPP運作模式成熟后，總結(jié)PPP項目操作經(jīng)驗，可以遵循企業(yè)管理2∶8原則，在項目可承受的風(fēng)險范圍內(nèi)，項目執(zhí)行與移交階段的流程節(jié)點設(shè)置可遵從2∶8原則，經(jīng)常出現(xiàn)、風(fēng)險大的問題通過流程節(jié)點予以控制，較少出現(xiàn)、風(fēng)險小的節(jié)點則予省略，避免出現(xiàn)20%的問題需要投入80%的流程控制成本的情形。

因此，一方面，要簡化PPP項目審批流程，減少審批環(huán)節(jié)，可建立項目實施方案聯(lián)評聯(lián)審機制，提高審查工作的效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關(guān)部門要簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化辦理程序，主動加強服務(wù)，對實施方案中已明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查。另一方面，可引入負(fù)面清單管理機制。針對社會資本不能進(jìn)入的行業(yè)或領(lǐng)域，列示行業(yè)負(fù)面清單；針對社會投資者良莠不齊的現(xiàn)象，列示準(zhǔn)入主體負(fù)面清單，以制度形式對社會投資者的規(guī)模、行業(yè)性質(zhì)、財務(wù)指標(biāo)、技術(shù)條件、信譽水平等選擇設(shè)立天然防線[7]，減少PPP項目的流程審批工作量，有效控制風(fēng)險的同時簡化流程。

2、重視PPP項目前期流程的完備

不管是政府還是社會資本，都應(yīng)當(dāng)為前期項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購等環(huán)節(jié)預(yù)留充足時間、精力和財力。按照財政部的頂層設(shè)計和制度安排，物有所值評價、資格預(yù)審、競爭性磋商等環(huán)節(jié)非常重要、不可或缺。PPP項目存在建設(shè)內(nèi)容復(fù)雜、合作周期較長、風(fēng)險變數(shù)較大等特點，客觀上需要花費較長時間來完成整個項目前期工作。特別是財政部為部分復(fù)雜的PPP項目量身定制的競爭性磋商采購方式，實際上已把競爭性談判前半段和公開招標(biāo)后半段結(jié)合起來，項目邊界不清晰的情況下，先通過磋商來明確政府的采購需求。待完成磋商后，形成一個相對明晰的采購文件，再讓所有投資人來綜合報價和接受評審。整個競爭性磋商程序包括采購公告發(fā)布及報名、資格審查及采購文件發(fā)售、采購文件的澄清或修改、響應(yīng)文件評審四個階段，不能一蹴而就。政府、財政部門、行業(yè)實施機構(gòu)如果專業(yè)力量不夠，應(yīng)聘請專業(yè)的中介機構(gòu)，財務(wù)、法務(wù)、技術(shù)、運營等方面都需要足夠?qū)I(yè)力量支撐。項目成本是否有效控制、項目盈利點是否充分挖掘、資格預(yù)審是否充分聽取各方社會資本意見、競爭性磋商是否實現(xiàn)社會資本選取的充分競爭、PPP合同是否全面準(zhǔn)確表達(dá)合作各方的權(quán)利義務(wù)，前期工作充分、扎實，項目執(zhí)行才會事半功倍，實現(xiàn)項目建設(shè)快、質(zhì)量好、運營順暢、移交資產(chǎn)保質(zhì)增值的目標(biāo)。要做好PPP項目前期工作，必須精準(zhǔn)識別、充分準(zhǔn)備、采購全過程公開公示。

3、實現(xiàn)PPP項目操作流程的標(biāo)準(zhǔn)化

基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目操作流程的標(biāo)準(zhǔn)化問題急待解決。近兩年國家財政部和發(fā)展改革委制定的PPP政策文件數(shù)量多、下發(fā)頻繁，特別是各種規(guī)范指引存在差異，造成實務(wù)操作層面無所適從。不管是為實現(xiàn)與國際接軌、吸引外國投資者參與PPP項目，還是為各地方政府執(zhí)行PPP模式提供統(tǒng)一的運作平臺，都急需實現(xiàn)PPP項目操作流程的標(biāo)準(zhǔn)化。一是確立標(biāo)準(zhǔn)化的PPP合同語言。PPP項目運作過程中，政府和社會投資者的目標(biāo)都是多元的，政府視為投融資渠道，需要引入先進(jìn)技術(shù)和管理模式、稀釋風(fēng)險，社會投資者希望盡快回收資本、獲取壟斷利益、占領(lǐng)行業(yè)市場份額，必須通過制度將雙方的行為束縛在“籠子”里，以標(biāo)準(zhǔn)化語言詳細(xì)規(guī)范二者權(quán)利義務(wù)，確保PPP項目順利推進(jìn)。二是通過制度明確PPP項目合作伙伴的法定責(zé)任和合同責(zé)任。明確PPP項目合同適用民商法，政府和社會投資者法律地位平等。三是完善PPP項目運作信息公開機制。明確要求政府在財政預(yù)算、政府資產(chǎn)負(fù)債表中列入PPP項目，公開PPP項目商業(yè)開發(fā)、財政預(yù)算補貼、收費等信息，增強政府公信力，保證PPP合同長期有效執(zhí)行，根本上化解PPP模式運行面臨的諸多困境。

四、PPP項目政府職能的履行

PPP項目運作，政府既是項目參與者，又是項目監(jiān)管者，政府擔(dān)負(fù)的雙重角色和多種職能應(yīng)當(dāng)融入PPP運作環(huán)節(jié)，通過流程節(jié)點實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)化。

1、項目參與者職能的履行

政府作為PPP項目參與者，其職能主要體現(xiàn)在資金安排、團隊組建、風(fēng)險分配、股權(quán)行使四個方面。項目資金安排，政府應(yīng)從傳統(tǒng)的為項目提供無償資金補助，轉(zhuǎn)為向項目提供股權(quán)投資、可行性缺口補貼和風(fēng)險對價等財政支出責(zé)任，既為財政承受能力擴容，又可有效撬動社會資本。團隊組建，目前財政部門機構(gòu)編制受限情況下，可考慮采取公開招考政府雇員的方式，組建強有力的、專業(yè)能力一流的PPP(中心)管理團隊，加強政策制訂、項目儲備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項目評估、信息管理、宣傳培訓(xùn)、人才培養(yǎng)等工作。風(fēng)險分配，要盡可能由有能力承擔(dān)、化解風(fēng)險的一方負(fù)責(zé)，項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險原則上應(yīng)由社會資本承擔(dān)，政府不宜管得過多。股權(quán)行使要堅持同股同權(quán)原則，政府不能運用行政權(quán)力謀求大于股權(quán)的話語權(quán)和收益分配權(quán)，應(yīng)當(dāng)完善現(xiàn)代公司制度，運用市場化方式推進(jìn)PPP項目權(quán)力配置。

2、項目監(jiān)管者職能的履行

PPP模式應(yīng)用是政府主動整合社會資本、參與公共管理的過程，需要各級政府部門(特別是財政部門)充分履行行政監(jiān)管和資金管控職責(zé)，構(gòu)建科學(xué)的政府監(jiān)管機制，確保PPP項目的經(jīng)濟效益和社會效益。一是建立健全政府監(jiān)管的溝通交流機制。PPP項目運作涉及多個政府部門，應(yīng)當(dāng)完善政府部門內(nèi)部的信息交流平臺，定期舉行政府部門聯(lián)席會議，共同協(xié)商，聯(lián)動發(fā)力，全面、及時監(jiān)管PPP項目運作流程出現(xiàn)的問題。二是完善PPP模式應(yīng)用的政府權(quán)力清單。明確不同層級的地方政府及不同政府部門之間的權(quán)力與責(zé)任，以清單形式公開其審批權(quán)限和責(zé)任[7]，防止出現(xiàn)“九龍治水”和多頭監(jiān)管。三是建立完善PPP模式應(yīng)用的績效評價體系。盡快建立和完善PPP模式應(yīng)用的項目績效評價指標(biāo)體系和區(qū)域績效評價指標(biāo)體系，加強PPP模式應(yīng)用績效評價中介機構(gòu)的培育，重視PPP模式項目績效評價結(jié)果和區(qū)域評價結(jié)果的運用。

目前，PPP模式的推廣運用普遍存在國企和央企參與多、民企和民間資本參與少、一二線城市做的多和三四線城市做的少等問題，值得政府部門深思。沒有社會資本廣泛、深度參與的經(jīng)濟不是市場經(jīng)濟，沒有私營企業(yè)(或者是私營資本控股的企業(yè))參與的PPP不是真正的PPP。只有充分發(fā)揮市場的決定性作用，社會資本真正參與到PPP項目運作中來，項目才能得到社會各界廣泛關(guān)注和監(jiān)督制約，項目建設(shè)效率和運營能力才能得到穩(wěn)步提高，合同才能切實得到執(zhí)行，政府與社會資本合作(PPP)才能積極穩(wěn)妥向前推進(jìn)。

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(編輯：余華；校對：子麗)

Study on Management of Operation Process of PPP Project

HUANG Yong-zheng

(FinanceDepartmentofHunanProvince,ChangshaHunan410015)

Abstract:There is an important guarantee for yet prudently proceeding with work of PPP to improve the project operation process. Project identification and screening shall strictly follow the market rules, and accurately distinguish between completely marketization projects, users paid less projects, government paid program. During the stage of partner selection, we should choose appropriate social investors in accordance with the principle of core ability, credibility, market main body and the evaluation index system of financial ability, technical skills, management ability and credit level. During the stage of project process design, we should seek the balance between process simplified and process control, pay attention to of the complements of early process stage, realize the standardization of operation process of PPP project. Then, we must attach great importance to the dual role of project participation and supervision of the government, right to exercise the government involved in the project financing arrangement, team, risk allocation and equity functions, and perfects the project supervisory duties of government supervision right for communication mechanism and performance evaluation mechanism.

Key words:PPP mode; project identification;partners; process control; the functions of the government

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.02.002

·收稿日期：2016-01-28

基金項目：湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“湖南推進(jìn)PPP投融資模式的思路與政策研究”(項目編號：15YBA064)

作者簡介：黃擁政(1971-)，男，湖南邵陽人，湖南省財政廳經(jīng)濟建設(shè)處副處長，長期從事基本建設(shè)財政財務(wù)管理實踐與理論研究工作

【中圖分類號】F28；F810.2

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】2095-1361(2016)02-0016-08