基本農(nóng)田保護(hù)制度應(yīng)優(yōu)先于耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度

郭　珍　吳宇哲

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州　310058)

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基本農(nóng)田保護(hù)制度應(yīng)優(yōu)先于耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度

郭珍吳宇哲

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州310058)

【摘要】耕地是糧食生產(chǎn)的載體，是糧食安全的根本保障，耕地的數(shù)量與質(zhì)量從根本上決定糧食的單產(chǎn)和總量水平。從制度設(shè)計(jì)上看，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度側(cè)重于保護(hù)耕地?cái)?shù)量，是發(fā)展性規(guī)劃，基本農(nóng)田保護(hù)制度重點(diǎn)保護(hù)耕地質(zhì)量，是控制性規(guī)劃，兩種制度是互補(bǔ)的，兩者互相配合能有效保護(hù)耕地。但在制度執(zhí)行過(guò)程中，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度一定程度上替代了基本農(nóng)田保護(hù)制度，本應(yīng)是控制性規(guī)劃的基本農(nóng)田保護(hù)變成了發(fā)展性規(guī)劃，致使優(yōu)質(zhì)耕地不斷被侵占，耕地質(zhì)量沒(méi)有得到有效保護(hù)。要實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，應(yīng)處理好各項(xiàng)制度之間的關(guān)系，將永久基本農(nóng)田作為耕地保護(hù)的核心制度安排，實(shí)施嚴(yán)格的控制性規(guī)劃；永久基本農(nóng)田之外的基本農(nóng)田進(jìn)行分級(jí)保護(hù)，嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)用；同時(shí)弱化耕地總量動(dòng)態(tài)平衡在耕地保護(hù)制度中的地位，將耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度置于從屬地位。

【關(guān)鍵詞】耕地?cái)?shù)量；耕地質(zhì)量；發(fā)展性規(guī)劃；控制性規(guī)劃；永久基本農(nóng)田

耕地是糧食生產(chǎn)的載體，是糧食安全的根本保障。糧食生產(chǎn)的受制約因素較多，其中耕地是糧食生產(chǎn)能力持續(xù)增長(zhǎng)的最重要的資源基礎(chǔ)，其他因素均要以耕地為載體和作用對(duì)象，實(shí)施變革方能達(dá)到增產(chǎn)的目的，耕地對(duì)糧食安全的貢獻(xiàn)作用主要體現(xiàn)在耕地的數(shù)量多寡和質(zhì)量?jī)?yōu)劣，從根本上決定糧食的單產(chǎn)和總量水平[1]。而隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，城市擴(kuò)張不斷占用優(yōu)質(zhì)耕地，耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化之間的矛盾更顯突出。為了保障糧食安全，中國(guó)政府實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，并將最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度作為一項(xiàng)長(zhǎng)期不變的基本國(guó)策，要求各地加強(qiáng)土地管理、節(jié)約用地、制止亂占耕地行為。目前，中國(guó)已形成相對(duì)完整的耕地保護(hù)體系，歸納起來(lái)主要是形成了以《中華人民共和國(guó)土地管理法》為主體，基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制制度、耕地占補(bǔ)平衡制度、土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾制度及其他相關(guān)制度的耕地保護(hù)體系。在耕地保護(hù)制度中，耕地占補(bǔ)平衡制度與土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾制度構(gòu)成耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度以保護(hù)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量，而基本農(nóng)田保護(hù)則重點(diǎn)保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地。從制度設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，各項(xiàng)耕地保護(hù)制度有效配合能保護(hù)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量，保證耕地生產(chǎn)力，保障國(guó)家糧食安全。

但各項(xiàng)耕地保護(hù)制度在具體執(zhí)行過(guò)程中角色模糊，存在制度替代。以Yang(2002)、艾建國(guó)(2003)、譚永忠(2005)、張效軍(2007)、Song(2014)及FENG(2015)為代表的學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，在耕地保護(hù)制度執(zhí)行過(guò)程中，肥沃的、有生產(chǎn)力的耕地被侵占，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)彌補(bǔ)的耕地貧瘠、生產(chǎn)力低，在一定程度上能實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量的平衡，但耕地質(zhì)量平衡難以實(shí)現(xiàn)[2]-[7]。在耕地保護(hù)制度的執(zhí)行過(guò)程中，以數(shù)量保護(hù)替代了質(zhì)量保護(hù)，耕地保護(hù)制度之間的關(guān)系從互補(bǔ)走向替代，造成耕地保護(hù)制度的總目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，這將對(duì)糧食安全、生態(tài)安全造成威脅。筆者對(duì)耕地保護(hù)制度中最重要的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度與基本農(nóng)田保護(hù)制度進(jìn)行對(duì)比分析，對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，為低成本優(yōu)化耕地保護(hù)制度、調(diào)整各項(xiàng)耕地保護(hù)制度之間的關(guān)系提供參考借鑒，使中國(guó)耕地保護(hù)制度的實(shí)施能確保糧食安全又不阻礙城市化進(jìn)程。

一、數(shù)量與質(zhì)量并舉的中國(guó)耕地保護(hù)制度

1、保護(hù)耕地?cái)?shù)量的總量動(dòng)態(tài)平衡制度

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第31條規(guī)定，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地。同時(shí)，鼓勵(lì)地方政府整理復(fù)墾土地。通過(guò)實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度與土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾制度實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。為了保障人口高峰期的糧食安全，“18億畝耕地紅線”得到國(guó)家的高度重視，“耕地紅線”不斷被提及，國(guó)土資源部門(mén)職權(quán)得到強(qiáng)化。在耕地總量平衡制度的實(shí)施過(guò)程中，國(guó)土資源部門(mén)對(duì)耕地能否被占用、如何補(bǔ)充耕地及耕地占補(bǔ)是否實(shí)現(xiàn)平衡有審批權(quán)，保證耕地?cái)?shù)量成為國(guó)土資源部門(mén)的重要出發(fā)點(diǎn)，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度被至于重要地位，在國(guó)土資源系統(tǒng)得到大力貫徹。

耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度實(shí)施以來(lái)，在保護(hù)耕地?cái)?shù)量上有一定成效。2000年初中國(guó)耕地面積為19.38億畝，2008年底耕地面積為18.26億畝，2000-2008年凈減少耕地面積1.12億畝①。2000-2008年間，新增耕地面積0.6億畝，其中整理耕地占比為12.98%、復(fù)墾耕地占比為9.4%、開(kāi)發(fā)耕地占比為39.77%、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整耕地占比為29.78%。2000-2008年間，補(bǔ)充的耕地主要來(lái)源于對(duì)未利用地的開(kāi)發(fā)及將林地、草地、園地等調(diào)整為耕地。2000-2008年間，耕地面積減少1.72億畝，其中，建設(shè)占用耕地0.28億畝，占比為16.52%；災(zāi)毀耕地0.06億畝，占比為3.44%；生態(tài)退耕0.98億畝，占比為56.68%；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地0.32億畝，占比為18.84%。2000-2008年間，生態(tài)退耕及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是耕地減少的主要原因。2009年底中國(guó)耕地面積為20.31億畝，2013年底耕地面積為20.27億畝，2009-2013年間，耕地面積減少了0.04億畝。耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度實(shí)施以來(lái)，絕大部分年份耕地并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，占用的耕地多于補(bǔ)充的耕地，特別是2002年，占用的耕地比補(bǔ)充的耕地多出3806.08萬(wàn)畝，但2006年前生態(tài)退耕是耕地減少的主要原因。2006年以前生態(tài)退耕是耕地面積減少的主要原因，但隨著城鎮(zhèn)化水平的推進(jìn)，建設(shè)占用耕地所占比重越來(lái)越大，2013年建設(shè)占用耕地占耕地減少面積的比重達(dá)到82.5%，城鎮(zhèn)的擴(kuò)張日益成為耕地面積減少的主要原因，城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)的矛盾越來(lái)越突出?？偟膩?lái)說(shuō)，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度對(duì)耕地?cái)?shù)量的保護(hù)有一定的效果，生態(tài)退耕是為了生態(tài)安全、糧食安全的需要而減少耕地，大規(guī)模的生態(tài)退耕結(jié)束后，耕地減少量較少，特別是2009-2013年間耕地面積僅減少了0.04億畝，2013年耕地實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡外還增加了7.3萬(wàn)畝(見(jiàn)表1)。但城鎮(zhèn)化與耕地保護(hù)的沖突越來(lái)越明顯，城鎮(zhèn)化占用的耕地一般質(zhì)量較好，且被占用后難以逆轉(zhuǎn)，這對(duì)保護(hù)耕地質(zhì)量提出了更高要求。

表1　中國(guó)耕地占補(bǔ)平衡情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒2004-2014》

耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度在耕地質(zhì)量保護(hù)中效果甚微，甚至大大降低了耕地質(zhì)量。盡管《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)耕地占補(bǔ)平衡作出了原則性規(guī)定，要求耕地占補(bǔ)同時(shí)實(shí)現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量的平衡，但在實(shí)際操作過(guò)程中，通過(guò)調(diào)查、測(cè)量很容易判別耕地?cái)?shù)量上的占補(bǔ)平衡，質(zhì)量上的平衡與否卻不容易判別，因?yàn)檫@種質(zhì)量平衡有時(shí)間差和地區(qū)差。由于缺乏統(tǒng)一完善的耕地質(zhì)量衡量與判斷標(biāo)準(zhǔn)，致使耕地質(zhì)量平衡的可操作性很差，主觀隨意性大，從而使新增耕地在質(zhì)量上得不到保證[8]。耕地總量動(dòng)態(tài)平衡更多的是追求耕地?cái)?shù)量的平衡，占用耕地與補(bǔ)充耕地質(zhì)量差異被忽視[9]。雖然中央政府不斷細(xì)化耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度，如規(guī)定“占用水田必須補(bǔ)充水田”、“先補(bǔ)后占”、“占用水田需補(bǔ)充更多比例的旱地”，但由于對(duì)耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)困難，并不能從根本上解決耕地質(zhì)量平衡問(wèn)題。從占補(bǔ)平衡的區(qū)域分布來(lái)看，占用的耕地集中在水熱條件好、土壤肥沃、耕地生產(chǎn)能力較高的東南沿海地區(qū)，而補(bǔ)充的耕地主要在水熱條件不佳或耕地產(chǎn)出能力低的西部省份，平原丘陵以耕地減少為主，山地高原區(qū)的耕地則普遍增加，城鄉(xiāng)結(jié)合部是耕地?fù)p失最為集中和劇烈的地區(qū)。耕地占用以優(yōu)質(zhì)農(nóng)田為主，而新增耕地質(zhì)量較差，耕地總體生產(chǎn)能力下降，基于中國(guó)長(zhǎng)期糧食安全的考慮，這樣的占補(bǔ)平衡有害無(wú)益[2]。

2、保護(hù)耕地質(zhì)量的基本農(nóng)田保護(hù)制度

《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，我國(guó)實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度。按照1999年1月1日實(shí)施的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定，“基本農(nóng)田，是按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地?！被巨r(nóng)田保護(hù)制度設(shè)立的初衷是為了解決“吃飯”與建設(shè)這一對(duì)深層次矛盾，切實(shí)將優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)起來(lái)，保證人口增長(zhǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，以確保糧食安全?；巨r(nóng)田保護(hù)制度設(shè)立的目的主要有三個(gè)：一是通過(guò)建立基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，永久保留一定數(shù)量的耕地，保證世代人口的食物需要，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。二是通過(guò)實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)制度，保護(hù)作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)珍貴土地資源的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，建設(shè)優(yōu)良農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。三是通過(guò)基本農(nóng)田的建設(shè)，保證集中投資，有效建設(shè)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)商品生產(chǎn)基地，提高農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力[10]?；巨r(nóng)田保護(hù)制度的重點(diǎn)在于保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地，提高耕地的綜合生產(chǎn)力，主要從質(zhì)量角度對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)。通過(guò)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)保護(hù)高質(zhì)量耕地，國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地進(jìn)行嚴(yán)格控制?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80%以上。但考慮到國(guó)家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)的需要，《中華人民共和國(guó)土地管理法》與《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定基本農(nóng)田的征收由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃，并補(bǔ)充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。

研究表明，我國(guó)每公頃耕地糧食生產(chǎn)能力按高、中、低產(chǎn)田劃分的產(chǎn)量分別為7680kg、5445kg和2085kg[11]。通過(guò)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地進(jìn)行保護(hù)，在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行集約投入，完善基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，使基本農(nóng)田能達(dá)到高產(chǎn)田的標(biāo)準(zhǔn)或至少達(dá)到中產(chǎn)田的標(biāo)準(zhǔn)，這樣能提高基本農(nóng)田的糧食生產(chǎn)能力。在耕地?cái)?shù)量既定的情況下，通過(guò)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，將優(yōu)質(zhì)耕地劃入保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)，并進(jìn)行集約經(jīng)營(yíng)能提高單位面積糧食產(chǎn)量，能提供中國(guó)人口所需的大部分糧食。但隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，工業(yè)、商業(yè)及房地產(chǎn)對(duì)土地的需求不斷增加，城鎮(zhèn)周邊及道路沿線的優(yōu)質(zhì)耕地不斷被侵占。全國(guó)第二次土地調(diào)查顯示，短短13年，我國(guó)城鎮(zhèn)用地增加4178萬(wàn)畝，占用的大多是優(yōu)質(zhì)耕地，僅東南沿海五省(市)就減少水田1798萬(wàn)畝，相當(dāng)于減掉了福建全省的水田面積。此外，現(xiàn)有基本農(nóng)田尚有少量25度以上坡耕地，一些耕地污染日益嚴(yán)重[12]。全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，總體偏低。優(yōu)等地面積為385.24萬(wàn)公頃，占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的2.9%；高等地面積為3586.22萬(wàn)公頃，占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的26.5%；中等地面積為7149.32萬(wàn)公頃，占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的52.9%；低等地面積為2386.47萬(wàn)公頃，占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的17.7%。中國(guó)現(xiàn)有耕地中，優(yōu)質(zhì)耕地占比少，劣質(zhì)耕地占比多，優(yōu)質(zhì)耕地并沒(méi)有通過(guò)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)得到很好的保護(hù)。

從制度設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度側(cè)重于保護(hù)耕地?cái)?shù)量，而基本農(nóng)田保護(hù)制度重點(diǎn)保護(hù)耕地質(zhì)量，兩種制度進(jìn)行配合能有效保護(hù)耕地。但通過(guò)上述分析發(fā)現(xiàn)，雖然通過(guò)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度在一定程度保護(hù)了耕地?cái)?shù)量，但耕地總量動(dòng)態(tài)平衡與基本農(nóng)田保護(hù)制度并沒(méi)有有效保護(hù)中國(guó)耕地的質(zhì)量，出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因是什么？這需要從耕地總量動(dòng)態(tài)平衡與基本農(nóng)田保護(hù)的空間規(guī)劃模式進(jìn)行分析。

二、耕地保護(hù)中的雙重發(fā)展性規(guī)劃與控制性規(guī)劃

區(qū)域空間規(guī)劃模式可分為發(fā)展性規(guī)劃模式和控制性規(guī)劃模式。發(fā)展性規(guī)劃模式就是要把一個(gè)區(qū)域發(fā)展起來(lái)，從而安排哪些空間要被開(kāi)發(fā)，設(shè)定被開(kāi)發(fā)的類(lèi)型、強(qiáng)度、時(shí)序，如工業(yè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)?？刂菩砸?guī)劃模式則是規(guī)定哪些空間不能被開(kāi)發(fā)，設(shè)定其被保護(hù)的類(lèi)型、等級(jí)、年限，如永久基本農(nóng)田劃定。

1、雙重發(fā)展性規(guī)劃下不能實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)平衡

耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是雙重發(fā)展性規(guī)劃，國(guó)土資源部門(mén)是規(guī)劃的實(shí)施者。一方面，市場(chǎng)主體或其他部門(mén)因發(fā)展需要占用耕地時(shí)，必須通過(guò)國(guó)土資源部門(mén)的批準(zhǔn)，國(guó)土資源部門(mén)是耕地的供給者，國(guó)土資源部門(mén)可以安排哪些空間被開(kāi)發(fā)，設(shè)定被開(kāi)發(fā)的類(lèi)型、強(qiáng)度、時(shí)序。國(guó)土資源部門(mén)作為耕地保護(hù)制度的具體實(shí)施部門(mén)，通過(guò)避開(kāi)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體在建設(shè)區(qū)或緩沖區(qū)進(jìn)行建設(shè)，同時(shí)通過(guò)市場(chǎng)配置提高建設(shè)用地的集約利用程度，可以保護(hù)耕地的數(shù)量和質(zhì)量。另一方面，國(guó)土資源部門(mén)也是耕地的需求者，在耕地被占用之后，國(guó)土資源部門(mén)必須補(bǔ)充耕地以實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。國(guó)土資源部門(mén)利用新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)耕地，將林地或草地等土地變成耕地。通過(guò)雙重發(fā)展性規(guī)劃實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，保證“18億畝耕地紅線”,為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供空間。

實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度保護(hù)耕地的前提是優(yōu)質(zhì)耕地、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田嚴(yán)禁占用，通過(guò)對(duì)廢棄土地的整理復(fù)墾及在生態(tài)安全的情況下開(kāi)發(fā)土地以補(bǔ)充耕地，同時(shí)通過(guò)市場(chǎng)引導(dǎo)建設(shè)用地的集約利用，在這一提前下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需耕地能得到滿足，通過(guò)對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)實(shí)現(xiàn)糧食安全目標(biāo)。但在耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度的實(shí)施過(guò)程中，出現(xiàn)了異化。分稅制改革后，國(guó)有建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值開(kāi)始凸顯，土地財(cái)政成為地方政府收入的主要來(lái)源[13]，因此各級(jí)地方政府均熱衷于用擴(kuò)張城鎮(zhèn)面積的方式推動(dòng)城市化[14]，對(duì)于中國(guó)大多數(shù)省份而言，不是為了發(fā)展進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，而是通過(guò)農(nóng)地非農(nóng)化發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，耕地資源被大量占用，特別是城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)耕地被大量占用。與此同時(shí)，從制度層面看，現(xiàn)行的土地管理制度也無(wú)法有效地實(shí)現(xiàn)土地的集約使用[15]。在城市蔓延、城市建設(shè)用地低效利用的情況下，地方政府通過(guò)耕地總量平衡制度為城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張?zhí)峁┐罅績(jī)?yōu)質(zhì)耕地，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充劣質(zhì)耕地，地方政府利用雙重發(fā)展性規(guī)劃，既能獲得大量財(cái)政收入，又能實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)耕地保有量的規(guī)定。而國(guó)土資源部門(mén)在耕地總量動(dòng)態(tài)平衡中擁有審批權(quán)，在政府各部門(mén)中處于支配地位，因此，國(guó)土資源部門(mén)與地方政府都將耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度放在最重要的地位。耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度的地位超過(guò)了基本農(nóng)田保護(hù)制度，只要地方政府能通過(guò)國(guó)務(wù)院的審批，那么基本農(nóng)田保護(hù)制度將被耕地總量平衡制度徹底取代。耕地?cái)?shù)量保護(hù)的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)耕地質(zhì)量保護(hù)的程度。

只重視耕地?cái)?shù)量的保護(hù)而忽視耕地質(zhì)量的保護(hù)對(duì)國(guó)家糧食安全及生態(tài)安全有不利影響。由于人口與耕地在空間分布上高度相關(guān)，損失的耕地，尤其是非農(nóng)建設(shè)占用的耕地，主要是優(yōu)質(zhì)的農(nóng)田，這些耕地往往含有很高的物化資本。因?yàn)檎加玫母匾话愣际歉弋a(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田，又沒(méi)有一對(duì)一的對(duì)補(bǔ)充耕地與被占耕地的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量。而通過(guò)補(bǔ)充更多低質(zhì)量的耕地彌補(bǔ)損失耕地的生產(chǎn)力在生態(tài)及經(jīng)濟(jì)上可行性較小。大多數(shù)后備土地資源的質(zhì)量差，造成一般補(bǔ)充耕地的質(zhì)量不如被占耕地的質(zhì)量，如果通過(guò)開(kāi)墾較多的質(zhì)量差的耕地來(lái)折抵被占用的質(zhì)量好的耕地，雖然可能達(dá)到生產(chǎn)力上的平衡，但是，由于質(zhì)量差的后備土地資源一般分布在干旱、半干旱地區(qū)、山區(qū)和地勢(shì)低洼地區(qū)，開(kāi)墾后容易引起水土流失、沙化、鹽漬化等土地退化現(xiàn)象，很可能造成負(fù)面效應(yīng)，引發(fā)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題[16]。

補(bǔ)充低質(zhì)量耕地以彌補(bǔ)占用高質(zhì)量耕地在糧食生產(chǎn)上的損失在經(jīng)濟(jì)上可行性小。補(bǔ)充的耕地需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行耕種才能提高糧食總產(chǎn)量，如果補(bǔ)充完后耕地閑置，那么對(duì)糧食安全與生態(tài)安全都不利。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是理性的經(jīng)濟(jì)人，是否選擇耕種的影響因素多。隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的不斷轉(zhuǎn)移，農(nóng)村多為“386199”，中國(guó)已經(jīng)由大規(guī)模開(kāi)荒的年代變成農(nóng)村青年勞動(dòng)力短缺的時(shí)代，在農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力缺乏的情況下，生產(chǎn)能力高的耕地會(huì)種植，生產(chǎn)能力低的耕地則被拋荒。雖然近年來(lái)，國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)的都為優(yōu)質(zhì)耕地，低質(zhì)量的耕地?zé)o人愿意耕種。一方面，誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)的難題使中央政府重視保護(hù)耕地，實(shí)行耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度；另一方面，誰(shuí)來(lái)種地也成為中央政府保障糧食安全需要考慮的問(wèn)題。耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，將經(jīng)濟(jì)上不可行的土地整理成耕地，這種耕地生產(chǎn)力低，在農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力缺乏的情況下，沒(méi)有人愿意耕種，不能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的生產(chǎn)力。通過(guò)耕地總量平衡彌補(bǔ)的耕地，只是從數(shù)量上彌補(bǔ)了建設(shè)占用耕地。地方政府利用耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度占用優(yōu)質(zhì)耕地補(bǔ)充劣質(zhì)耕地不利于糧食安全、生態(tài)安全。耕地總量動(dòng)態(tài)平衡是雙重發(fā)展性規(guī)劃，耕地?cái)?shù)量動(dòng)態(tài)平衡有實(shí)現(xiàn)的可能，但耕地質(zhì)量平衡難以實(shí)現(xiàn)，最終會(huì)導(dǎo)致耕地生產(chǎn)力下降，不利于糧食安全與生態(tài)安全。

圖1　雙重發(fā)展性規(guī)劃不能實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)平衡

2、控制性規(guī)劃下基本農(nóng)田保護(hù)失效

基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃是控制性規(guī)劃，通過(guò)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地進(jìn)行保護(hù)，在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)不能進(jìn)行開(kāi)發(fā)或嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)，通過(guò)保護(hù)高質(zhì)量的耕地實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全?；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定是從上到下的過(guò)程，中央政府確定全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，然后將全國(guó)性指標(biāo)分解下達(dá)到各省，省級(jí)政府確定省級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，將省級(jí)指標(biāo)分解下達(dá)到各市，根據(jù)行政等級(jí)依次下達(dá)分解任務(wù)，最后確定村級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，將基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)落實(shí)到地塊。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，基本農(nóng)田保護(hù)制度通過(guò)行政手段的方式將基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)下達(dá)到各責(zé)任主體，進(jìn)行層層控制，其制度實(shí)施效果應(yīng)該能得到有效保證，優(yōu)質(zhì)耕地能得到有效保護(hù)。

但在基本農(nóng)田保護(hù)制度實(shí)施的過(guò)程中，保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度低。首先，在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定時(shí)，中央政府及省級(jí)政府只下達(dá)了基本農(nóng)田的數(shù)量指標(biāo)。在耕地質(zhì)量方面，上級(jí)政府與地方政府存在信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致地方政府在基本農(nóng)田的劃定時(shí)“劃壞不劃好，劃遠(yuǎn)不劃近”，這樣地方政府能將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地用于建設(shè)獲得高額土地財(cái)政及稅收。目前有2.46億畝質(zhì)量等別較低的基本農(nóng)田，有1.2億畝優(yōu)高等別的耕地尚未劃為基本農(nóng)田，一些地方基本農(nóng)田中還存在林地、草地、未利用地甚至建設(shè)用地，“劃劣不劃優(yōu)”較為嚴(yán)重。一些城市規(guī)劃建設(shè)用地預(yù)留空間過(guò)大，與優(yōu)質(zhì)耕地高度重疊，大中城市周邊還有不少優(yōu)質(zhì)耕地未劃為基本農(nóng)田，城市發(fā)展快速吞噬優(yōu)質(zhì)耕地現(xiàn)象比較突出[12]。其次，基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)并不是一成不變的，下級(jí)政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要向上級(jí)政府反饋本級(jí)基本農(nóng)田情況，在達(dá)到中央政府基本農(nóng)田占耕地面積80%的要求下，只要實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡就可以通過(guò)扣減基本農(nóng)田的方法將基本農(nóng)田用于建設(shè)。在這種情況下，地方政府可以將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地從基本農(nóng)田中扣減掉。第三，當(dāng)?shù)胤秸虺擎?zhèn)擴(kuò)張占用的基本農(nóng)田超過(guò)中央政府最低要求時(shí)，地方政府會(huì)向國(guó)土資源部爭(zhēng)取指標(biāo)，通過(guò)不斷與國(guó)土資源部的溝通，通過(guò)向發(fā)展改革委等部門(mén)表明占用一定數(shù)量的基本農(nóng)田能實(shí)現(xiàn)GDP的快速增長(zhǎng)、拉動(dòng)就業(yè)等方式向上爭(zhēng)取建設(shè)用地占用基本農(nóng)田的指標(biāo)。在各個(gè)部門(mén)進(jìn)行博弈下，國(guó)土資源部會(huì)批準(zhǔn)占用一部分基本農(nóng)田，但規(guī)定地方政府必須補(bǔ)充相等數(shù)量與質(zhì)量的基本農(nóng)田，這又回到了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度，在前文分析過(guò)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度難以實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量的平衡，因此，優(yōu)質(zhì)耕地被侵占，補(bǔ)充的還是劣質(zhì)耕地。

在基本農(nóng)田保護(hù)上，中央政府與地方政府的利益并不完全相同，中央政府為了保障糧食安全、生態(tài)安全、社會(huì)安全，特別重視保護(hù)基本農(nóng)田，但地方政府有自己的利益訴求，地方政府從耕地非農(nóng)化中能獲得土地財(cái)政、稅收。在這一情況下，由于耕地保護(hù)制度多，地方政府從中選擇有利于自己的制度安排，地方政府選擇對(duì)于自己來(lái)說(shuō)成本低的制度執(zhí)行。地方政府利用耕地保護(hù)制度的彈性空間，利用耕地占補(bǔ)平衡制度占用基本農(nóng)田，通過(guò)修改規(guī)劃，將基本農(nóng)田指標(biāo)從規(guī)劃中扣減或?qū)①|(zhì)量較差、離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的耕地劃入基本農(nóng)田，而將城鎮(zhèn)周邊、質(zhì)量高的耕地劃出基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，地方政府通過(guò)制度替代或通過(guò)修改土地利用規(guī)劃的方法將占用基本農(nóng)田的行為合法化，這樣，通過(guò)耕地非農(nóng)化，地方政府既能獲得土地財(cái)政和稅收，又不會(huì)觸犯中央政府耕地保護(hù)的底線。這異化了基本農(nóng)田保護(hù)制度，導(dǎo)致基本農(nóng)田不斷被侵占，基本農(nóng)田建設(shè)長(zhǎng)期滯后，基本農(nóng)田保護(hù)制度沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。

雙重發(fā)展性規(guī)劃下，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度不能實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量平衡，甚至以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)以實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量平衡。而在基本農(nóng)田保護(hù)制度的實(shí)施過(guò)程中，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度一定程度上替代了基本農(nóng)田保護(hù)制度，使得優(yōu)質(zhì)耕地也沒(méi)有得到有效保護(hù)?；巨r(nóng)田保護(hù)本應(yīng)是控制性規(guī)劃，但具體實(shí)施時(shí)，控制性大大減弱，其規(guī)劃的效果差，基本農(nóng)田保護(hù)也變成了發(fā)展性規(guī)劃。作為耕地保護(hù)制度主要組成的耕地總量動(dòng)態(tài)平衡與基本農(nóng)田保護(hù)制度在執(zhí)行過(guò)程中并不能實(shí)現(xiàn)中央政府對(duì)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量進(jìn)行雙重保護(hù)的目標(biāo)。

三、中國(guó)耕地保護(hù)制度的優(yōu)化

1、調(diào)整耕地保護(hù)制度之間的關(guān)系

在耕地保護(hù)制度實(shí)施過(guò)程中，利益相關(guān)主體從自身利益出發(fā)選擇某一項(xiàng)耕地保護(hù)制度重點(diǎn)實(shí)施，用這項(xiàng)耕地保護(hù)制度替代其他耕地保護(hù)制度，如將耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度置于耕地保護(hù)制度的核心地位，其他耕地保護(hù)制度可以通過(guò)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度進(jìn)行調(diào)整，這與耕地保護(hù)制度的初衷是相違背的，不利于保護(hù)耕地質(zhì)量，是以犧牲質(zhì)量換取數(shù)量上的平衡，對(duì)糧食安全與生態(tài)安全是不利的。耕地保護(hù)制度的目標(biāo)在制度實(shí)施中被替換，需要重新調(diào)整耕地總量動(dòng)態(tài)平衡與基本農(nóng)田保護(hù)制度的關(guān)系。

基本農(nóng)田是一國(guó)耕地的精華，是糧食的主要來(lái)源，必須對(duì)基本農(nóng)田進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)?；巨r(nóng)田保護(hù)是控制性規(guī)劃，即在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)不能進(jìn)行開(kāi)發(fā)或者對(duì)開(kāi)發(fā)進(jìn)行嚴(yán)格的限制，以保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地，確保國(guó)家糧食安全。耕地總量動(dòng)態(tài)平衡更強(qiáng)調(diào)事后對(duì)耕地?cái)?shù)量的補(bǔ)充，是耕地被占用之后怎樣補(bǔ)充耕地的制度安排，在城鎮(zhèn)化擴(kuò)張占用耕地，因發(fā)展占用耕地后，對(duì)其他土地進(jìn)行整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)以確保耕地總量不減少的制度。耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度是發(fā)展性規(guī)劃，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展占用耕地之后，通過(guò)對(duì)其他土地的整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地，這樣既能保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地需求，又能保護(hù)耕地?cái)?shù)量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的協(xié)調(diào)?；巨r(nóng)田保護(hù)制度與耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度的關(guān)系應(yīng)是基本農(nóng)田保護(hù)制度在耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度之前實(shí)施，即在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)外進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)，城市化進(jìn)程所需土地在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)外得到滿足，然后實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度，通過(guò)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)補(bǔ)充耕地?；巨r(nóng)田保護(hù)實(shí)施嚴(yán)格的控制性規(guī)劃，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡實(shí)施發(fā)展性規(guī)劃,將基本農(nóng)田保護(hù)制度作為最核心的制度安排以切實(shí)保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地，而耕地總量動(dòng)態(tài)平衡則保護(hù)耕地?cái)?shù)量，使耕地總量動(dòng)態(tài)平衡與基本農(nóng)田保護(hù)真正實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，這樣的耕地保護(hù)制度既有利于保障國(guó)家糧食安全，又不會(huì)阻礙城市化進(jìn)程。

2、劃定永久基本農(nóng)田，減少制度優(yōu)化成本

由于每一種制度安排本身就是一種“公共物品”，所以特定治理制度的形成不僅需要投入時(shí)間和才能，可能還需要其他物質(zhì)資源。一般來(lái)說(shuō)，與其創(chuàng)造一個(gè)新的治理制度，還不如對(duì)一個(gè)已經(jīng)存在的制度進(jìn)行適應(yīng)或者利用。所以制度空間非常重要，當(dāng)新的制度安排是困難的情況下(常常如此)，對(duì)原有的制度工具進(jìn)行適用可以有效降低新制度安排出現(xiàn)的時(shí)滯，在“路徑依賴”存在的條件下，對(duì)原有制度實(shí)踐進(jìn)行適用更為重要[17]。在耕地保護(hù)制度優(yōu)化中，也可以在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行制度優(yōu)化，減少制度優(yōu)化的實(shí)施阻力與成本。原有的基本農(nóng)田保護(hù)制度被耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度替代的操作空間大，優(yōu)化耕地保護(hù)制度應(yīng)遏制制度替代的操作空間。在耕地保護(hù)制度的優(yōu)化中，可以劃定永久基本農(nóng)田，將永久基本農(nóng)田作為核心制度安排，國(guó)土資源部也不能動(dòng)，使永久基本農(nóng)田保護(hù)成為最嚴(yán)格的控制性規(guī)劃，保護(hù)好優(yōu)質(zhì)耕地。劃定永久基本農(nóng)田后，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡與基本農(nóng)田保護(hù)制度的關(guān)系將由替代轉(zhuǎn)向制度設(shè)計(jì)時(shí)的互補(bǔ)，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)實(shí)施嚴(yán)格的控制性規(guī)劃以保護(hù)耕地質(zhì)量，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度實(shí)施發(fā)展性規(guī)劃以保護(hù)耕地?cái)?shù)量。

永久基本農(nóng)田是在基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上進(jìn)行劃定的，相比全新的制度，劃定永久基本農(nóng)田可以利用現(xiàn)有資源，能降低制度實(shí)施的成本與阻力。通過(guò)劃定永久基本農(nóng)田，地方政府沒(méi)有將耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度替代基本農(nóng)田保護(hù)制度的空間，永久基本農(nóng)田將成為最嚴(yán)格的控制性規(guī)劃，真正保護(hù)好優(yōu)質(zhì)耕地，實(shí)現(xiàn)糧食安全的目標(biāo)。但在劃定永久基本農(nóng)田的過(guò)程中，中央政府應(yīng)做好監(jiān)督工作，確保地方政府切實(shí)將優(yōu)質(zhì)耕地劃入永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)[18]。劃定永久基本農(nóng)田后，對(duì)永久基本農(nóng)田進(jìn)行集約投入，使永久基本農(nóng)田成為集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，這樣中國(guó)糧食安全就有了切實(shí)保障。永久基本農(nóng)田之外的基本農(nóng)田進(jìn)行分級(jí)保護(hù)，嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)用。弱化耕地總量動(dòng)態(tài)平衡在耕地保護(hù)制度中的地位，運(yùn)用監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制使地方政府能實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量上的基本平衡。中央政府將建設(shè)用地耕地補(bǔ)償費(fèi)用中更大部分的比例收歸中央，在地方政府整理復(fù)墾耕地較多，建設(shè)用地集約使用，能基本實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡時(shí)，通過(guò)返還建設(shè)用地有償使用費(fèi)的形式鼓勵(lì)地方政府實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡[19]。當(dāng)然，返還建設(shè)用地有償使用費(fèi)的前提是補(bǔ)充的耕地不能破壞生態(tài)環(huán)境。

3、劃定永久基本農(nóng)田，使制度從“替代”轉(zhuǎn)向“互補(bǔ)”

各項(xiàng)耕地保護(hù)制度在設(shè)計(jì)時(shí)是互補(bǔ)的關(guān)系，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度側(cè)重于保護(hù)耕地?cái)?shù)量，基本農(nóng)田保護(hù)制度側(cè)重于保護(hù)耕地質(zhì)量，能實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量的雙重保護(hù)。但在制度執(zhí)行時(shí)，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度與基本農(nóng)田保護(hù)制度之間的關(guān)系是替代的，耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度替代了基本農(nóng)田保護(hù)制度，以耕地?cái)?shù)量保護(hù)替代了質(zhì)量保護(hù)。要實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，需理順各項(xiàng)耕地保護(hù)制度之間的關(guān)系。將耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度作為核心制度安排，那么在制度執(zhí)行過(guò)程中，耕地質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境難以實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)，將出現(xiàn)以犧牲質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境以保證數(shù)量平衡的情況，這對(duì)糧食安全與生態(tài)安全都是不利的。而將基本農(nóng)田保護(hù)作為核心制度安排，通過(guò)制度改進(jìn)，劃定永久基本農(nóng)田，對(duì)永久基本農(nóng)田實(shí)施最嚴(yán)格的控制性規(guī)劃，可以杜絕地方政府在制度執(zhí)行中的異化行為，能切實(shí)保護(hù)一定數(shù)量的高質(zhì)量的耕地。將永久基本農(nóng)田作為耕地保護(hù)的核心制度，實(shí)施嚴(yán)格的控制性規(guī)劃，將永久基本農(nóng)田之外的基本農(nóng)田保護(hù)制度作為主要組成制度，同時(shí)弱化耕地總量動(dòng)態(tài)平衡在耕地保護(hù)制度中的地位，這樣既能運(yùn)用控制性規(guī)劃保護(hù)好優(yōu)質(zhì)耕地，又能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供用地空間，激勵(lì)地方政府集約利用土地，在切實(shí)保護(hù)好優(yōu)質(zhì)耕地時(shí)實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量平衡，這對(duì)糧食安全、生態(tài)安全都是較好的制度安排。需要指出的是，筆者并不否定耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度在保護(hù)耕地?cái)?shù)量上的作用，但為了實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量與生態(tài)“三位一體”保護(hù)，需調(diào)整現(xiàn)有制度之間的關(guān)系，通過(guò)劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)好優(yōu)質(zhì)耕地，而在永久基本農(nóng)田之外，通過(guò)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度保護(hù)耕地?cái)?shù)量。

在接下來(lái)的耕地保護(hù)制度研究中，可以對(duì)需要多少永久基本農(nóng)田、怎樣劃定永久基本農(nóng)田進(jìn)行深入研究。永久基本農(nóng)田應(yīng)是耕地中生產(chǎn)力最高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者最愿意耕種的優(yōu)質(zhì)耕地。中央政府應(yīng)運(yùn)用最先進(jìn)的方法對(duì)地方政府劃定的永久基本農(nóng)田的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，以確保最優(yōu)質(zhì)的耕地能得到最有效的保護(hù)。國(guó)土資源部與農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》中明確要求在已有工作基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，這是對(duì)怎樣劃定永久基本農(nóng)田的有效的制度安排，但永久基本農(nóng)田的劃定還需要更深入的研究。永久基本農(nóng)田劃定后，怎樣提升永久基本農(nóng)田的地力及生產(chǎn)力對(duì)糧食安全也是一個(gè)重要的議題，不是劃定好永久基本農(nóng)田后就能一勞永逸的，永久基本農(nóng)田的管護(hù)對(duì)永久基本農(nóng)田的糧食生產(chǎn)能力有重要影響。

【注釋】

① 2009年耕地面積比2008年多出2.95億畝，這是由于2009年數(shù)據(jù)是第二次全國(guó)土地調(diào)查的數(shù)據(jù)，由于調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法的改進(jìn)和農(nóng)村稅費(fèi)政策調(diào)整等因素影響，第二次全國(guó)土地調(diào)查數(shù)據(jù)更加全面、客觀、準(zhǔn)確。2008年之前與之后的數(shù)據(jù)不具可比性，多出的耕地并不是耕地總量動(dòng)態(tài)平衡制度實(shí)施的效果。因此，以2008年為分界線，分析兩個(gè)階段中國(guó)耕地面積的變化。另外，2009年耕地占補(bǔ)數(shù)據(jù)缺失。

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(編輯：余華；校對(duì)：蔡玲)

Basic Farmland Protection System should be Priority in Dynamic Balance System of Total Arable Land

GUO ZhenWU Yu-zhe

(SchoolofPublicAffairs,ZhejiangUniversity,HangzhouZhejiang310058)

Abstract:Cultivated land is the carrier of grain production and the important guarantee of food security in China. The quantity and quality of cultivated land are closely related to national food security. From the system design point of view，dynamic balance system focuses on protecting the quantity of cultivated land and prime farmland zoning focuses on protecting the quality of cultivated land. Dynamic balance system belongs to the plan pattern of development and prime farmland zoning belongs to the plan pattern of control. The two complement each other can effectively protect the cultivated land. However, to a certain extent, prime farmland zoning has been replaced by dynamic balance system and prime farmland zoning has transformed into plan pattern of development in the implementation process, which leaded to high quality of cultivated land occupied and the quality of cultivated land has not been effectively protected. In order to protect the quantity, quality and ecosystem of cultivated land, we should deal with the relationship between the systems, such as arranging permanent prime farmland as the core institutional arrangements for cultivated land protection, practicing a system of grade protection on prime farmland to strictly limit prime farmland to construction land and weakening dynamic balance system.

Key words:the quantity of cultivated land; the quality of cultivated land; plan pattern of development; plan pattern of control; permanent prime farmland

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.02.007

·收稿日期：2016-02-02

基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“主體功能區(qū)戰(zhàn)略引導(dǎo)下的城市增長(zhǎng)邊界管理策略差異響應(yīng)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：71373231)

作者簡(jiǎn)介：郭珍(1987-)，女，湖南冷水江人，管理學(xué)博士，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院在站博士后，助理研究員，研究方向：耕地保護(hù)；吳宇哲(1970-)，男，浙江樂(lè)清人，農(nóng)學(xué)博士，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向：土地利用與規(guī)劃、城市與區(qū)域發(fā)展(通訊作者)

【中圖分類(lèi)號(hào)】F323.211；TU984

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】2095-1361(2016)02-0054-09