協(xié)商民主視角下提升我國政府公信力問題研究

劉　歡

(吉林大學 馬克思主義學院，長春 130012)

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協(xié)商民主視角下提升我國政府公信力問題研究

劉歡

(吉林大學 馬克思主義學院，長春 130012)

摘要：十八大報告指出：“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理?！闭帕κ侵刚捌湫姓袨樵谌嗣袢罕娭械恼J同度，是衡量政府行政能力的一個標準。造成我國政府公信力下降的原因主要有政府對自身職能定位不明確、政府依法行政存在不合理現(xiàn)象等。協(xié)商民主是我國近年來提出的新的民主理念，強調(diào)以平等參與、理性溝通的對話方式解決人民群眾的生活實際問題，促進政府決策科學化、民主化。在協(xié)商民主視角下，從制度、政府和社會公眾三大方面著手，提升我國政府公信力，對加強我國政府公信力建設和深化行政體制改革具有重要意義。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；政府公信力；監(jiān)督作用

近年來我國社會信用缺失現(xiàn)象、食品安全問題、政府官員腐敗現(xiàn)象嚴重，導致社會信用度下降，政府公信力也受到了嚴峻的挑戰(zhàn)。當前政府公信力建設已不能滿足我國政府由管理型向公共服務型政府轉(zhuǎn)變的要求，協(xié)商民主注重公民參與和政治溝通，從協(xié)商民主視角提升我國政府公信力，是我國政府公信力建設的創(chuàng)新性實踐，有利于提升政府對人民群眾的感召力和影響力，增強公民與政府的雙向互動，是深化行政體制改革，建立公共服務型政府的必然要求。

一、提升我國政府公信力的必要性

政府公信力水平的高低直接影響著政府的行政能力的發(fā)揮，提升政府公信力關(guān)注的不僅是政府自身行為的約束，更注重的是廣大人民的利益需求，為此，需要以協(xié)商民主理念引導我國政府公信力的提升，建設公共服務型政府。

(一)協(xié)商民主是提升政府公信力的有效民主形式

黨的十八大提出協(xié)商民主這一概念，協(xié)商民主是與選舉民主相對的一種民主形式，協(xié)商民主旨在通過公民以理性的溝通、談話方式參與涉及自身利益的決策制定過程，做到協(xié)商于重大決策之前、之中，協(xié)商民主重視理性溝通和公民的廣泛參與。政府公信力是政府及其行政行為在人民群眾心中的認同度，它體現(xiàn)了人民對政府的依賴程度和信任程度，它是衡量政府行為能力高低的一個標準。能否做到與公民有效溝通，與公民建立廣泛的聯(lián)系是提升政府公信力的關(guān)鍵因素，協(xié)商民主的提出恰好為提升政府公信力提供新思路，成為提升政府公信力的有效民主形式。首先，協(xié)商民主強調(diào)的理性溝通是提升政府公信力的重要途徑。普通大眾內(nèi)心有著參與政治的熱情，但卻很少有人真正能夠參與政治生活，這就需要政府利用手中政治資源促進公民參與政治運行。在政治溝通中，政府用傳統(tǒng)的獨斷、命令式等非民主化手段來作出決策，行使職權(quán)，大大損害政府公信力。提升政府公信力要求政府與公民進行理性的政治溝通，政府各部門在制定有關(guān)重大公民利益的決策時，一要使行政透明化，打造陽光政府，做到政令公開，促進政府與公民更加直接的溝通，避免信息傳輸不及時，實現(xiàn)政治溝通和互信；二要為公民與政府溝通疏通渠道，利用大眾媒體的公開性、便捷性，為公民創(chuàng)新網(wǎng)絡參與平臺，充分監(jiān)督政府工作，及時反饋給政府信息，以提升政府公信力水平。其次，協(xié)商民主重視的公民參與是提升政府公信力的主要手段。一方面，政府想要提升其在公民心中的信任度，就必須擴大公民參與，只有公民參與，才能行使民主權(quán)利表達其利益訴求，對政府作出有效評價。另一方面，政府行政過程中，只有通過公民參與，才能了解其所需所想，更好的兼顧公共利益減少決策失誤，進而降低依法行政阻力，落實政府各項政策。

(二)提升政府公信力有利于推進協(xié)商民主廣泛發(fā)展

協(xié)商民主廣泛發(fā)展主要指推進協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商形式的廣泛發(fā)展。首先，提升政府公信力有利于擴大協(xié)商主體。政府公信力的提高需要公民的廣泛參與和評價，政府通過提供多種渠道和制度平臺的搭建與全社會各階層公民協(xié)商、溝通，進而擴大了協(xié)商主體。其次，提升政府公信力有利于豐富協(xié)商民主內(nèi)容。近年來政府行政過程中，與公民糾紛不斷，導致政府公信力受損。我國解決行政糾紛的方式主要有公民復議、訴訟、上訪等途徑，這些途徑常帶有后置性救濟特征，公民滿意度低，不利于提高政府公信力。為了從根源上避免行政糾紛。政府逐漸通過前置性預防的方式解決糾紛，前置性預防指的是政府在行政時及時同公民溝通、協(xié)商，與公民達成共識后再作出行政決定，減少行政糾紛的發(fā)生。十八屆三中全會《決定》中指出“深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商”[1]，正式把行政協(xié)商作為協(xié)商的內(nèi)容之一，行政協(xié)商“是行政主體為實現(xiàn)特定行政目的，在第三方的參與或監(jiān)督下，就行政處理的結(jié)果與行政相對人進行交流、溝通達成合意后，再作出行政處理決定的行為”[2]，行政協(xié)商是對行政糾紛的有效回應。提高政府公信力需要解決行政糾紛處理后置性問題，做到前置性預防，這為行政協(xié)商的存在提供現(xiàn)實可能性，同時也豐富了協(xié)商民主的范圍和內(nèi)容。再次，提升政府公信力有利于擴展協(xié)商形式。政府為了與公民互動、溝通，創(chuàng)新多種實踐形式，為公民參與決策提供順暢的渠道和平臺，如城市冬季取暖費上調(diào)，政府召開民主聽證會，征集公民意見，確定上調(diào)幅度，維護公民利益，再如，政府政務實行網(wǎng)絡公開，公民通過網(wǎng)絡議政，與政府進行協(xié)商、溝通，協(xié)商形式在提升政府公信力的目標之下，不斷豐富完善，擴展了協(xié)商形式的應用范圍與種類。

二、我國政府公信力建設存在的現(xiàn)實問題

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展和政治民主化程度的日益提高，都離不開中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政和我國政府的行政管理，政府公信力總體呈逐步上升趨勢，但近年來政府的非理性行為和一些突發(fā)性事件的發(fā)生導致民眾產(chǎn)生恐慌和對政府的評價降低，基于此，分析我國政府公信力建設亟待解決的問題，挖掘背后的深層原因，從而提升我國政府公信力。

(一)政府失信現(xiàn)象普遍存在

政府失信現(xiàn)象指的是政府機關(guān)及其工作人員在職業(yè)活動中的不誠信現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在權(quán)力行使的違法、公共產(chǎn)品提供的不足、社會秩序不穩(wěn)定、政府決策利益失衡、政務信息公開虛假等方面。這些政府的不合理行政行為嚴重影響了政府公信力的提升和政府形象，政府出現(xiàn)諸如此類的失信現(xiàn)象究其原因，主要是由于政府對自身職能定位不明確和政府依法行政存在不合理因素導致的。首先，政府職能定位不明確。社會主義市場經(jīng)濟體制是指使市場在社會主義國家宏觀調(diào)控下對資源配置起決定性作用的體制。在這過程中政府只起到調(diào)控和引導的作用，但如果政府不能擺正在市場中的位置，即出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象。在越位方面,政府掌握著大量的審批權(quán)，對企業(yè)發(fā)展進行著很多不合理的干預活動，政府在微觀經(jīng)濟中既是管理者又是參與者，政府這樣不合理的介入將會打亂市場運行的秩序，從而使企業(yè)積極性下降，阻礙了市場經(jīng)濟的發(fā)展。同樣的，政府職能的“缺位”也是不容許的，政府對市場的監(jiān)管不到位，市場信用體系建立不完善，政府如果對市場的監(jiān)管和指導力度不夠，如西方國家的金融危機，就是政府過度放任的結(jié)果，面臨的損失是巨大的。政府在提供公共服務和進行社會管理職能上的薄弱也是政府定位的不合理帶來的后果，政府發(fā)揮公共服務職能時不與公民共同商議、決定，一味追逐利益，不合理建設公共工程，導致政府強行干預市場規(guī)律，并且沒有達到提供公共服務的目的，出現(xiàn)在提供公共服務職能方面的“越位”與“缺位”并存的尷尬局面。其次，政府依法行政存在不合理因素。近年來，網(wǎng)絡媒體在對政府行政人員監(jiān)督的方面起到了很大的作用，如重慶官員不雅視頻事件，薄熙來事件的曝光，網(wǎng)民進行網(wǎng)絡舉報使一大批“老虎”落馬，官員腐敗行為嚴重損害政府形象和公信力，雖然十八大以來國家反腐力度加大，但相關(guān)反腐的長效機制與反腐倡廉制度還不健全，腐敗是造成政府公信力流失的主要因素，但歸其根源還是政府沒能做到依法行政，亂用職權(quán)。在市場上流通的蓋有國家質(zhì)量安全檢查標志的“非安全食品”，國家質(zhì)檢部門的失職，著實讓老百姓對政府的信任度降低，在執(zhí)法過程中存在的釣魚執(zhí)法問題也未得到完全解決，官員“吃拿卡要”等違規(guī)、腐敗現(xiàn)象頻現(xiàn)，這些問題都說明了我國政府在依法行政方面還存在著行政行為不規(guī)范，侵害人民利益的不合理非法行為。以上行為反映出政府行政存在傳統(tǒng)官本位思想，為人民服務的民主理念薄弱，認為政府是唯一權(quán)力主體，在決策中不與公民進行平等、公開的溝通與協(xié)商，忽視公民在權(quán)力主體中的重要地位。

(二)政府問責與監(jiān)督制度不完善

政府問責制和公民監(jiān)督制度的不完善導致政府不信守與公民之間建立起來的契約，與民爭利，失信于民，政府公信力下降。首先，政府問責制度的缺失將會導致政府的行為不受監(jiān)管，縱容政府違法行為的發(fā)生。政府行政行為問責系統(tǒng)存在缺陷，對一些問題的責任主體法律法規(guī)規(guī)定不明確，政策制定和權(quán)力行使分屬不同主體的行為，這就造成了責任主體不明確，基于此，導致在問責時出現(xiàn)互相推諉的現(xiàn)象，從而影響到政府的形象，造成政府公信力出現(xiàn)下滑現(xiàn)象。其次，對政府行政行為監(jiān)督制度不完善，使政府公信力遭到很大程度上的損壞。在政府執(zhí)行公共政策的過程中，對政府行政行為的監(jiān)督一般分為兩大類：一是包括紀檢、監(jiān)察、審計、司法等職能部門的內(nèi)部監(jiān)督，這種監(jiān)督方式主要是政府內(nèi)部各機構(gòu)依據(jù)相關(guān)規(guī)定進行自我行政行為的規(guī)范和監(jiān)督，是政府內(nèi)部的監(jiān)督，難免有上下級包庇的嫌疑。二是包括群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督在內(nèi)的外部監(jiān)督。這種監(jiān)督方式是社會大眾對政府行為的非政策性管理制約，政府想要了解政策是否合乎民情，就要給予群眾多種形式的民意表達機制，給予民眾平等參與的權(quán)利，暢通參政渠道，政府在制定關(guān)系到廣大人民的切身利益的政策時是否做到公開，做到讓人民充分地參與進來，也是影響到政府公信力的重要原因。政務公開是公民與政府溝通并對政府行為監(jiān)督的重要形式，但現(xiàn)實中公開內(nèi)容往往具有隨意性，政務公開往往在財務支出明細和重大決策公布方面存在半透明現(xiàn)象，一些涉及公民切身利益的問題政府單方做決定或者以形式化的公開征集意見，使得政府行為存在“假公開”的問題，政府政務公開制度不完善，使公民無法對政府進行真正的外部監(jiān)督。政府制定的政策是為維護人民的利益的，政府的權(quán)力來源于人民，只有做到政府行為的公開、公正、公平，才能讓廣大人民信任政府行為的合法性?，F(xiàn)有的信訪投訴部門只是起著收集民意作用，卻無權(quán)為民眾解決問題，這易使民眾進行非制度化政治參與，而政府工作的不透明，不公開，習慣用命令式來行政，這就削弱了外部監(jiān)督作用的發(fā)揮。

三、協(xié)商民主視角下提升我國政府公信力的路徑

針對政府行政過程中失信現(xiàn)象，政府行政缺乏制度約束等問題，以協(xié)商民主視角提升我國政府公信力，為我國政府公信力建設提供新思路，從而建設公共服務型政府。

(一)以協(xié)商民主理念推動政府職能轉(zhuǎn)變

政府在依法行政中政府職能定位常存在“越位”與“缺位”現(xiàn)象，政府職能不能精準為社會服務，職能存在僵化問題，“轉(zhuǎn)變政府職能是中國改革的核心內(nèi)容之一,經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的聯(lián)結(jié)點,是建立現(xiàn)代企業(yè)制度、建設服務型政府、推動行政管理體制改革、加大第三部門發(fā)展力度和啟動事業(yè)單位改革共同的基礎(chǔ)。抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個關(guān)鍵,就會對提高政府公信力特別是地方政府公信力產(chǎn)生積極的作用”[3]?？梢?，轉(zhuǎn)變政府職能對于提高我國政府公信力具有關(guān)鍵性作用。傳統(tǒng)的管理型政府是建立在官僚體系基礎(chǔ)之上的，早已不適合我國現(xiàn)在的國情，黨的十八大提出要深化行政體制改革，促進政府由管理型向服務型轉(zhuǎn)變，這就要求政府行政理念的全面提升，由傳統(tǒng)的命令式作風轉(zhuǎn)向平等溝通式，由政府的“單向”決策向政府與公民“雙向”協(xié)商決策轉(zhuǎn)變，堅持協(xié)商于重大政府決策之前、之中，以協(xié)商民主理念推動政府職能轉(zhuǎn)變。首先，要樹立“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正”[4]的觀念，在重大事項決策時多與群眾溝通，通過召開聽證會、議事會等，做到為民服務、問計于民、協(xié)商于民，促進決策科學化、民主化。其次，政府轉(zhuǎn)變職能的方向應是社會公共服務和公共事務管理方面，如解決人民關(guān)心的住房、醫(yī)療、社保問題等，減少對經(jīng)濟的過多不必要的干預，給予企業(yè)充分的自主權(quán)，在涉及企業(yè)、公民利益時，召開代表會議或向社會征求意見，通過協(xié)商、溝通方式達成共識，滿足最廣大人民利益，這有利于協(xié)調(diào)企業(yè)、國家和個人三者的利益關(guān)系。要改進政府提供公共服務的方式，多與社會企業(yè)進行合作，引入市場機制，提高公共服務質(zhì)量，加強基層社會管理和服務體系的完善，尤其要增強社區(qū)服務的功能，解決群眾切身利益問題。

(二)建立健全行政問責制度和政府評價體系的協(xié)商機制

全國十屆人大四次會議的《政府工作報告》中指出：“建立健全行政問責制，提高政府執(zhí)行力和公信力。”可見行政問責制對于提高政府公信力具有很大的推動作用，公民協(xié)商是指公民就涉及自身利益的決策、問題以理性對話協(xié)商的方式向政府或國家提出建議，維護自身權(quán)益。在建立健全行政問責制度中重視公民協(xié)商的作用，建立健全行政問責制度的協(xié)商機制，使公民協(xié)商以制度化形式持續(xù)發(fā)揮作用，使政府行為在制度上得到更好的約束，從而更加明確了政府官員為人民服務的責任。建立有效的政府評價體系也是必要的，這是對政府工作成果評價的細化，“政府既是公信力的提供主體，也是公信力的需求主體。這意味著政府必須依靠自身作為，通過信用能力的輸出獲取和提升公信力。同時公眾作為政府公信力的接受主體，也是政府公信力的評價主體，其滿意度是衡量政府公信力水平的唯一標尺。這意味著政府輸出和獲取公信力的過程中，必須有效提供并充分保證公民給予評價的途徑和權(quán)利。而有效的公民參與恰好是反饋公眾對政府滿意度的最佳橋梁”[5]。行政問責制度與政府評價體系的建立與完善都離不開公民在其中協(xié)商的作用，應拓寬公民反映政府工作績效的協(xié)商渠道和制度機制，通過村(居)民委員會召集公民參與討論大會或者以懇談會形式對政府工作進行評估，并提出合理建議，通過協(xié)商對話使民意得以表達，把村(居)民委員會作為政府與公民的溝通橋梁，要做到政府評價的內(nèi)容和方式多樣化，把關(guān)系公民切身權(quán)益的政府工作決策作為評價和問責的主要內(nèi)容，以是否讓人民滿意為評價標準，采取討論、協(xié)商或無記名投票方式對政府行為進行評價、問責，并把這種協(xié)商形式以文件或其他方式加以制度化、規(guī)范化，使人民群眾在評價過程中有規(guī)可循，秉承有限政府、民主政府的政府評價理念，通過在政府評價體系中健全協(xié)商機制，評價政府依法行政水平，進一步規(guī)范政府行為過程。

(三)通過協(xié)商民主實踐發(fā)揮公民的監(jiān)督作用

首先，通過協(xié)商民主實踐增強公民對政府監(jiān)督的實際作用。增強公民對政府監(jiān)督最重要的就是強化其主體作用，公民是政府公權(quán)力授予者也是其行政行為成果的利益享受主體，一些不法官員利用職務之便將公共利益據(jù)為己有，對公民的權(quán)益構(gòu)成了侵害，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生就是忽視公民主體作用的結(jié)果。通過民主懇談會、民主議事會、社區(qū)代表會議等豐富的協(xié)商實踐形式，在實踐中，公民真正體會到主人翁的感覺，增強其權(quán)利主體意識，以參與、溝通的方式影響決策結(jié)果，對決策的落實成效進行監(jiān)督。同時，公民的主體地位也體現(xiàn)在農(nóng)民成為政府政策制定的參與者。從政府的角度來說，可以著重考慮兩個方面：一方面是公開政務，“完善黨務、政務和各項領(lǐng)域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開”[6]，加大政府政策的宣傳力度，引導公民提高參與政府管理的能力，這有利于保障公民的知情權(quán)，為公民的主體地位的強化提供客觀的條件。另一方面，要注重加強新聞媒體輿論的引導作用。通過政務公開使政府工作透明化，發(fā)揮媒體等現(xiàn)代信息技術(shù)手段的積極作用，讓公民通過網(wǎng)絡進行民主測評、網(wǎng)絡議政，對政府行為進行監(jiān)督，多種方式切實行使監(jiān)督權(quán)力，體現(xiàn)了人民權(quán)力的真實性。

其次，通過協(xié)商民主實踐為公民提供多元化的監(jiān)督渠道。傳統(tǒng)的選舉和信訪等方式已不能滿足公民對政府的監(jiān)督需求，協(xié)商民主實踐形式易于操作、互動性強，成為廣大公民喜聞樂見的監(jiān)督形式，如政府聽證會、公民議事會、政府微信平臺的開發(fā)等。其中現(xiàn)實的民主實踐方式可以和大眾媒體的監(jiān)督方式有效結(jié)合，大眾媒體信息傳播速度快、獲取方便、信息量大等優(yōu)點與協(xié)商民主實踐的現(xiàn)實性、有效性等優(yōu)點充分結(jié)合。大眾媒體監(jiān)督是提高政府施政質(zhì)量和效益的強有力渠道，是衡量并糾正政府制定公共政策中存在偏差問題的有效舉措，也是監(jiān)督政府實現(xiàn)公共政策既定目標的有力平臺，是維護和提升政府公信力必不可少的社會力量。公民通過大眾傳媒的方式來進行“線上”監(jiān)督，進行廣泛的政治溝通和公民參與，將協(xié)商民主的理念滲透其中，如通過微博揭發(fā)不法行為、電視新聞曝光、參與網(wǎng)絡議政等，在網(wǎng)上發(fā)表自己的意見，與網(wǎng)友交流，拓寬自己的視野和交換觀點，從而在“線下”的協(xié)商民主實踐中能夠更理性的分析問題，提出自己的觀點，這使得政府的行為在廣大公民的監(jiān)督下進行，更加透明公開。

通過協(xié)商民主實踐，提升公民對政府行為的監(jiān)督能力，保障公民在監(jiān)督過程中的主體地位，結(jié)合給予公民多種監(jiān)督渠道讓其行使權(quán)利，這不僅極大地激發(fā)了公民的參與熱情，還增強了我國公民參與政治生活的能力。在我國政府公信力建設中發(fā)揮協(xié)商民主的作用，使政府與社會形成雙向互動，對于提升我國政府公信力具有重要引導作用。

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[責任編輯：王詠梅]

收稿日期：2016-03-16

作者簡介：劉歡(1992-)，女，黑龍江綏芬河人，碩士研究生。

中圖分類號：D623

文獻標志碼：A

文章編號：1008-8520(2016)04-0038-05