讓政協(xié)成為探索“協(xié)商民主”的主角

王克己

每年3月，兩會都是大陸民眾關(guān)注的熱點，政協(xié)會議也備受矚目。有人概括全國政協(xié)委員在構(gòu)成上有“三多”：老板多、明星多、冠軍多，隨之而來的是各種“雷人提案”和“奇葩言論”，一些委員的參政議政能力受到質(zhì)疑。此外，隨著反腐力度的加大，一些地方政協(xié)成為官員落馬的重災區(qū)。

基于種種負面新聞不時見諸報端，有人把政協(xié)稱為“政治花瓶”，還有學者甚至建議撤銷政協(xié)，認為根據(jù)中國《憲法》，政協(xié)既無代表普遍民意之責，又無為國立法之權(quán)，人大的職能完全涵蓋了政協(xié)的職能，政協(xié)沒有繼續(xù)存在的必要。

然而，大陸著名黨建理論專家、中央黨校黨建教研部主任王長江教授并不這樣看，從2012年起，他連續(xù)五年擔任全國政協(xié)委員。在他看來，政協(xié)現(xiàn)在處境有時會顯得有點尷尬，是因為沒有給它定好位，“明確政協(xié)職能，充分發(fā)揮政協(xié)的作用，是我國協(xié)商民主有序發(fā)展的一條最現(xiàn)實的路徑?！?/p>

他在接受《鳳凰周刊》采訪時提出，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標已經(jīng)確立，只有挖掘現(xiàn)存基本制度的潛能，才能夠最大化地抓住機遇、避開風險?！巴耆梢云诖f(xié)在協(xié)商民主的探索中成為主角，發(fā)揮更大的作用”。

政協(xié)問題的根本在于定位不明

記者：從政協(xié)委員的身份來看，他們主要由哪些人構(gòu)成？

王長江：近年來，許多腐敗分子從各級政協(xié)副主席的位置上被拿下，這種現(xiàn)象有一定的制度因素。我參加政協(xié)之后，發(fā)現(xiàn)政協(xié)里面雖然人員構(gòu)成復雜，但數(shù)量大的主要是三部分人：

一是退居二線的官員。比如有些官員歲數(shù)過了，但還沒獲得該享有的待遇，進政協(xié)可以解決待遇問題。如果他過去是一個正部級官員，那就讓他當全國政協(xié)副主席，享受副國級待遇；如果過去他是正局級，那就讓他做地方政協(xié)委員，可以干到63歲退休。

二是各個行業(yè)的佼佼者。因為在某個行業(yè)做得非常出色，有一定的社會影響力，政協(xié)就會把他吸收進來。所以，政協(xié)里面的演員、歌手、體育明星特別多，道理就在這兒。一個文工團只有幾百號人，但可能有好幾個都被吸收到政協(xié)里來。

三是在學界較有名氣的學者。因為研究某個領(lǐng)域的學問，獲得了比較高的學術(shù)地位，有了進入政協(xié)的資格，就跟過去的名士差不多。從這個角度來說，現(xiàn)在的政協(xié)承續(xù)了過去政協(xié)的一些傳統(tǒng)。這部分人研究的問題涉及到方方面面，他們進入政協(xié)之后，能夠建言獻策，使得政協(xié)有一種咨詢的功能。

記者：這三類人在政協(xié)會議上的表現(xiàn)是否差異巨大？

王長江：沒錯，因為他們的水平參差不齊。學者們可以提出一些治國理政的建議。雖然由于我們的政治運行有很多非正式規(guī)則，學者們提出的建議有時難免帶有書生氣，但總體來說，他們還是在為整個國家的建設作正向思考，在自己所屬的領(lǐng)域，說話還是內(nèi)行的、有分量的。

一些退居二線的官員，由于過去長期從事某項工作而在提建議方面有專長、有見地。但也有些人熱心于視察、調(diào)研或者拉關(guān)系、走門子，或者熱衷于參加一些文體活動。

還有一些人，因為專業(yè)所限，缺乏參政議政的能力，很難對國家大局說出什么東西。在他們那里，“政協(xié)委員”說白了就是一種榮譽。由于這些年政協(xié)對委員有提案的要求，結(jié)果使這些人很為難。即使在全國政協(xié)會議中，也會有一些雷人提案，很多提案都是這些人提的。有的明星，雖然在本行業(yè)十分耀眼，但很多都是從小開始接受專業(yè)訓練，連系統(tǒng)、完整的國民教育都未完成。如果要他們從全國的角度去思考政治問題、給公權(quán)力運行提建議，也確實太難為他們了。

記者：可見，政協(xié)委員的結(jié)構(gòu)存在不少問題，你認為該如何改進？學者葛劍雄說，明星委員完全是“花瓶”，他們參加政協(xié)能夠起到統(tǒng)戰(zhàn)作用就行了，只需要給他們一個政協(xié)委員的名譽就夠了。如果有什么重大慶典，可以請明星們來參加，但平時參政議政就別叫他們了。

王長江：我認為，如果真的要讓政協(xié)發(fā)揮作用，首先要解決的還不是它的構(gòu)成問題，而是政協(xié)的定位問題。如果還是把政協(xié)定位為一個統(tǒng)戰(zhàn)組織，那么當然需要吸收明星加入，至于他們有沒有參政議政的水平并不重要，因為統(tǒng)戰(zhàn)沒有這方面的要求。

關(guān)于政協(xié)定位，在毛澤東看來，即使被稱為最高權(quán)力機關(guān)的人民代表大會，也沒有決策權(quán)。他說過，全國只能有一個政治設計院，就是黨中央政治局，不能有兩個政治設計院。鄧小平后來也說過，政協(xié)就是人民團體，不是權(quán)力組織。應該承認，政協(xié)的這種定位和他們當時對體制的設計是合拍的。在計劃經(jīng)濟的大框架下，政協(xié)也不可能起到什么作用，能夠存在就不錯了。

但現(xiàn)在時代變了，要走一條有中國特色的社會主義民主政治的道路，需要把協(xié)商民主和選舉民主并列，讓協(xié)商民主成為中國特色社會主義民主的重要形式。

選舉民主是協(xié)商民主的前提

記者：我們該如何看待協(xié)商民主和選舉民主的所謂并列關(guān)系？

王長江：首先選舉民主是所有民主制度都有的，是我們必須去推進的。我們想把民主做得更好一些，覺得光有選舉民主還不夠，還要加上一個協(xié)商民主，這是中國特色。選舉民主和協(xié)商民主都是很重要的形式，完全可以并列。

但是，有時我們對問題的認識是混亂的。由于強調(diào)協(xié)商民主，有人就說，協(xié)商民主可以取代選舉民主；還有人說，今后中國可以設計一種以協(xié)商民主為主、選舉民主為輔的政治模式。我認為這兩種說法都有問題。因為，即便協(xié)商民主的地位再高，我們再重視它，它也只能是選舉民主的一個補充，任何時候都是如此。為什么？因為選舉民主講的是授權(quán)，而協(xié)商民主講的是授權(quán)以后怎么辦，兩者是完全不一樣的。

如果“權(quán)力是誰給的”的問題沒解決，何來后來的“怎樣民主地使用權(quán)力”的問題？只有先經(jīng)過選舉民主，解決了民主授權(quán)的問題，后面的協(xié)商民主才能發(fā)揮更大的作用。形象地說，選舉民主是前面的一個“1”，協(xié)商民主是后面的一大堆“0”，如果沒有前面的“1”，后面畫再多的“0”也沒有用。

記者：你所理解的協(xié)商民主是怎樣的？

王長江：協(xié)商民主是許多長期實行民主政治的國家在探索的制度形式。我們知道，長期以來，西方比較關(guān)注的是授權(quán)民主，即選舉民主。在我看來，選舉民主和協(xié)商民主的最大區(qū)別就在于，選舉民主講的是人們通過選舉的方式把公權(quán)力交給少數(shù)人，由他們來完成整個行使公權(quán)力的過程；協(xié)商民主講的則是，人們發(fā)現(xiàn)，如果把所有的問題都交給少數(shù)人來決定，往往不但問題解決不好，還有危險，人們應當直接參與到一些重大問題的解決中去，這種參與就叫“協(xié)商民主”。我們說協(xié)商民主是對選舉民主的補充，就是這個意思。選舉民主有缺陷，需要用協(xié)商民主來彌補這個缺陷。

“民主協(xié)商”這個詞我們很早就有了，因此，我們搞協(xié)商民主有自己的優(yōu)勢。當然，我們也要看到，從本意而言，協(xié)商民主主張人們對政策問題進行協(xié)商，而不是都交給選出來的人去決定，帶有直接民主的性質(zhì)，但我們的協(xié)商還主要是政府主導的。一是制度化不夠，二是還有很多空白點，從主張到現(xiàn)實還有相當遠的路要走。

記者：那么，你認為協(xié)商民主的制度體系該如何設計？

王長江：在過去蘇聯(lián)模式和計劃經(jīng)濟體制下，別說政協(xié)，就連人大也發(fā)揮不了什么決策作用，現(xiàn)在我們要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，所以需要合理的制度設計。我們現(xiàn)在也越來越清楚地認識到，在任何民主制度當中，很重要的一條原則是分權(quán)，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)不能由一個人或一個機構(gòu)來擔當，否則，權(quán)力的運行就是不科學的、不受節(jié)制的，也是不健康的。權(quán)力運行會出現(xiàn)紊亂，導致權(quán)力濫用和腐敗叢生。

在分權(quán)的理念下來思考政協(xié)的作用，恐怕就會得出和過去不一樣的結(jié)論。我們過去害怕把權(quán)力分給其他機構(gòu)，以為這等同于削弱了黨的領(lǐng)導。現(xiàn)在，如果我們承認黨領(lǐng)導下的公權(quán)力也需要分權(quán)，那么，在這種分權(quán)模式中，怎么給政協(xié)定位，這恐怕是一個需要認真思考的問題。

在2014年的全國政協(xié)會議上，我曾提過一個方案——我們不搞西方的“三權(quán)分立”，但可以把咨詢權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相對分開。主管咨詢的部門，就做好咨詢工作，給決策者提供各種各樣的咨詢服務，比如給決策者同時提供幾套方案，再由決策者來做選擇。決策之后，就可以由執(zhí)行機構(gòu)去執(zhí)行，而這個執(zhí)行機構(gòu)又會受到監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。如果我們能做這樣的分割，讓各個部門都有自己不同的位置，各司其職就好了。

有人會說，政協(xié)不是權(quán)力機關(guān)，不能做決策。但是，政協(xié)可以為決策者提供咨詢。我們可以把主要的咨詢權(quán)交給政協(xié)，讓政協(xié)提出解決問題的方案。比如，我們現(xiàn)在推進改革需要進行頂層設計，那就可以請政協(xié)從全局的角度來做這件事情，對每個問題都至少拿出三套方案，供決策者選擇。我們過去做決策，有時候一拍腦袋就決定了，一句話多少億就下去了，沒有經(jīng)過認真咨詢、調(diào)研，帶來一大堆后遺癥，這怎么能行呢？對于任何一個關(guān)系國家發(fā)展的重大問題，我們必須要有多個解決方案，還要有預案，現(xiàn)在能不能考慮讓政協(xié)在這方面起作用？

我們既然要搞協(xié)商民主，還把它放在這么重要的位置上，如果不給政協(xié)明確的職能，受到影響的就不會只是政協(xié)，弄不好還會造成人們對我們整個制度的質(zhì)疑。這一點，特別需要認真對待。

政協(xié)應更關(guān)注政治協(xié)商

記者：在理想的協(xié)商民主里，政協(xié)可以發(fā)揮怎樣的作用？政協(xié)委員不是人民選出來的，他們參與協(xié)商有沒有合法性不足的問題？

王長江：協(xié)商民主的概念比較大。在我國，協(xié)商民主如果真的發(fā)展起來，會涉及方方面面的問題，如政府內(nèi)部的協(xié)商、政府和社會的協(xié)商、社會內(nèi)部的協(xié)商、政黨之間的協(xié)商、執(zhí)政黨和民主黨派的協(xié)商，等等。從這個角度講，政協(xié)只是可以發(fā)展和挖掘的協(xié)商平臺之一。

但和其他平臺不同，這個平臺是實實在在存在的，是有歷史沉淀和積累的。它已經(jīng)先走了一步，在今天發(fā)展協(xié)商民主的大環(huán)境下，可以發(fā)揮更大的作用。簡單地說，如果民主發(fā)展有兩條路，一條是體制內(nèi)的，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)有序發(fā)展；另一條是體制外的，需要突破基本制度本身，是一種無序的發(fā)展。而且，由于無序發(fā)展成本過高，有序發(fā)展就成為首選。那么，充分發(fā)揮政協(xié)的作用，就是我國協(xié)商民主有序發(fā)展的一條最現(xiàn)實的路徑。

至于說政協(xié)成員不是選出來的，那沒關(guān)系，英國上院的議員也不是普選選出的，香港的太平紳士也沒通過選舉。況且，正因如此，政協(xié)才無法充當權(quán)力機關(guān)。只是要保證他們大多數(shù)是社會精英，是人們普遍認可的智者，能代表社會的良心，體現(xiàn)對國家和民族的擔當。

記者：剛才你提到，可以考慮把一部分咨詢權(quán)交給政協(xié)，但其實政府本身就有很多咨詢機構(gòu)，即官方智庫，比如國務院參事室，他們是專業(yè)研究問題并提出對策的。而全國的政協(xié)委員，絕大多數(shù)都不是全職的，平時也不會把全部時間都用來研究國政問題，那政協(xié)怎么能勝任這個咨詢工作呢？

王長江：要回答這個問題，首先要回答政協(xié)的協(xié)商，是什么協(xié)商？其實應當主要是政治協(xié)商。我們現(xiàn)在的協(xié)商，絕大多數(shù)都不是政治協(xié)商，而是對策協(xié)商、行政協(xié)商。“政協(xié)”的全稱是“全國政治協(xié)商會議”，它的主要任務不應只是在政府做完一個決策之后，來論證它的正確性或者建議怎么使它得到更好的執(zhí)行。

特別是在改革時代，政協(xié)要研究的，是整個政治大的架構(gòu)格局，如黨和政府怎么融通？政府和老百姓怎么融通？國家和社會怎么融通？怎樣建立一個科學的政治運行系統(tǒng)和公權(quán)力運行系統(tǒng)？政協(xié)應該考慮的是這些問題。但是，這些問題現(xiàn)在恰恰沒有成為政協(xié)的主要議題。政協(xié)現(xiàn)在關(guān)注的問題，多數(shù)是執(zhí)行范疇的，就是看一個政策執(zhí)行過程中，會出現(xiàn)什么問題，怎樣落實決策。這其實屬于行政協(xié)商和更低層次的事務性協(xié)商，政協(xié)應該更多關(guān)注政治協(xié)商。

可能有人會說，政協(xié)既然要掌握咨詢權(quán)，也算是掌握了一種權(quán)力，那政協(xié)就成為權(quán)力機關(guān)了。因此，應該把現(xiàn)在的政協(xié)改造成一個權(quán)力機關(guān)，“兩院制”的提議便由此而來。能不能把政協(xié)變成一個參議院？說到參議院或上院，英國的上議院是最具有代表性的。它由貴族組成，而這些貴族是由英王任命的。但是，毛澤東和鄧小平都說過，政協(xié)不是權(quán)力機關(guān)，所以，在很多人看來，如果我們不突破這一點，那政協(xié)就無法成為行使權(quán)力的組織。

依我之見，可以先放下這個很難的問題，來思考另一個問題：盡管政協(xié)不是權(quán)力機關(guān)，它可不可以也能履行這些職責？我覺得也是可以的。我們現(xiàn)在講國家治理現(xiàn)代化，政府要變成有限政府，職能應該受到限制。這意味著，政府不再是行使公權(quán)力的唯一主體。在現(xiàn)代國家治理理念下，許多過去被管理的對象，也紛紛成為國家治理的主體，行使公權(quán)力的主體應該是多元化的。這些主體中，也包括社會組織。

過去很多由政府做的事情，有相當一部分可以交給社會組織來做，等于過去是政府自己行使這些權(quán)力，而現(xiàn)在則是花錢購買社會組織提供的服務。那能否設想一下，政府把咨詢權(quán)完全委托給全國政治協(xié)商會議這個巨大的社會組織，讓它來承擔咨詢工作，而政府只需要“購買”它的咨詢服務就行了。如此一來，政協(xié)是作為一個社會組織履行了一部分權(quán)力機關(guān)的職能。我們能不能從這個角度讓政協(xié)起作用、擴展政協(xié)的功能？

落實民主黨派的監(jiān)督職能

記者：政協(xié)里還有很多民主黨派，你怎么評價它們的表現(xiàn)？從現(xiàn)代政黨的角度來看，你認為它們還可以做怎樣的改進？

王長江：我認為民主黨派應該改變現(xiàn)在的這種參政黨角色，去切實地履行政協(xié)的另一部分職能，即監(jiān)督功能。在中國，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，民主黨派被定義為參政黨。那民主黨派怎樣參政呢？情況往往是，在一個省或市縣里面，給民主黨派人士一個副省長、副市長或副縣長的位置，這就算參政了。這種參政方式值得商榷。你擔任的是政府部門里的一個副手，作為個人是有了地位，但作為政黨，仍然無法發(fā)揮獨立作用。我認為應該反思一下這種模式。其實，要讓不具備掌權(quán)資格的民主黨派單獨履行監(jiān)督職責，這是有可能的。一旦參與其中，反倒失去了監(jiān)督作用。

所以，可否這樣設想：如果真的要讓民主黨派發(fā)揮監(jiān)督功能，最好不要體現(xiàn)在獲得執(zhí)行權(quán)上，不要通過掌握這些權(quán)力來體現(xiàn)參與。我們可以像新加坡的人民行動黨一樣，制定一系列規(guī)則，把他們放在給執(zhí)政黨挑毛病的位置上，讓他們有切實的監(jiān)督權(quán)。當然，可以通過各種法律和政治道德規(guī)范突出其建設性，而不是突出其攻擊性和破壞性。這樣的話，起監(jiān)督作用的部門相對獨立，能形成一種各黨派之間的相互監(jiān)督、長期共存的關(guān)系。

在西方，政黨之間的監(jiān)督都是自覺的，因為我一旦把你監(jiān)督垮了之后，我就可以上臺，所以每個政黨都千方百計地嚴厲監(jiān)督另一個黨。有人就會擔心，如果民主黨把共產(chǎn)黨監(jiān)督垮了怎么辦？它也想取而代之怎么辦？我們可以給民主黨派定個位，可以吸收一點中國傳統(tǒng)政治文化。我和新加坡國立大學的何包鋼教授討論過這個問題，我們有共識：就讓民主黨派專司諫官之職，職責就是挑毛病，但不能以搞垮搞臭執(zhí)政黨為目的。相反，執(zhí)政黨不好了，也意味著民主黨派沒盡到責任。

所以，說到協(xié)商民主，我覺得確實可以讓它成為我們政治中很重要的一種形式，但如果想要達到預想的效果，就必須想辦法讓它充實起來。