參與式預(yù)算的中國探索：價值、缺陷及路徑優(yōu)化

譚詩贊

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

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參與式預(yù)算的中國探索：價值、缺陷及路徑優(yōu)化

譚詩贊

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

摘要：公民對傳統(tǒng)預(yù)算決策體制的不滿以及參與式治理在地方治理變革中的運用，直接催生了參與式預(yù)算的產(chǎn)生。國外參與式預(yù)算的實踐和發(fā)展為我國政府預(yù)算改革引入?yún)⑴c式預(yù)算提供了借鑒。參與式預(yù)算是我國地方參與式治理的一種重要形式，參與式預(yù)算的探索，深化了基層自治的實踐，激活了基層人大的預(yù)算審議和預(yù)算監(jiān)督功能，推動了基層協(xié)商民主的發(fā)展，促進了社會利益調(diào)整和社會穩(wěn)定。但我國參與式預(yù)算的探索在制度化和代表性上依舊存在嚴重的不足，所以參與式預(yù)算改革需要針對這些不足，借鑒國外的優(yōu)秀經(jīng)驗并結(jié)合地方政府財政狀況，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算評估這三個主要階段進行路徑優(yōu)化，以此提升參與式預(yù)算在地方參與式治理中應(yīng)有的治理績效。

關(guān)鍵詞：參與式預(yù)算；參與式治理；共建共享

十八屆五中全會提出在“十三五”攻堅期必須要“牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”，“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。這意味著在地方治理層面需要社會公眾尤其是社會弱勢群體更多地參與我國全面小康社會的“共建共享”，因此，參與式治理也成為地方治理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵抉擇。參與式治理“是指由地方政府培育的旨在通過向普通公民開放公共政策過程以解決實際公共管理問題的制度與過程的總和”[1]，而政府的公共預(yù)算同樣是地方參與式治理的重要內(nèi)容，可以說，政府的公共“預(yù)算就是政治，它所研究的基本問題是誰獲利誰損失或誰受益誰支付”[2]，而且“幾乎每一項政府決策都有預(yù)算含義，因為決策制定過程不可避免地涉及稀缺資源在可選用途中的分配”[3]，一般而言，參與式預(yù)算是指由普通公民及其代表來決定一部分公共預(yù)算支出優(yōu)先順序的決策機制或過程。參與式預(yù)算的一般程序是由當?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)所有群體的代表，共同討論支出的優(yōu)先順序，提出公共資源分配計劃，并且最后投票決定。因此，公共預(yù)算過程的透明性、開放性關(guān)乎公眾“獲得感”的提升。

長期以來，我國各級政府都習(xí)慣以預(yù)算的專業(yè)性和技術(shù)性高為由，將普通公民排斥在預(yù)算決策過程之外，預(yù)算權(quán)力過度集中在少數(shù)人手中，這種不透明的預(yù)算過程使政府和普通公眾之間存在嚴重的信息不對稱，也容易導(dǎo)致政府官員的尋租和腐敗，損害公眾在發(fā)展過程中的“共享”，對社會大眾“獲得感”的提升造成了不利影響。為了克服政府在預(yù)算政策制定和實施過程中的機會主義，保障公共利益，我國參與式預(yù)算改革的深入和推廣蓄勢待發(fā)。

一、 國外參與式預(yù)算的興起和實踐

20世紀后半葉，社會經(jīng)濟的發(fā)展和公共事務(wù)管理的日益復(fù)雜化，客觀上要求加強行政體系的權(quán)力，強調(diào)議會至上的代議制民主開始走向衰落。先進工業(yè)國家經(jīng)歷了一個從議會民主走向行政集權(quán)的變革過程：作為行政首腦的總統(tǒng)或總理(首相)的權(quán)力得到不斷的擴張，政府機構(gòu)不斷膨脹，政府首腦通過控制本黨的議員控制和操縱國會的立法，國家預(yù)算和國家重要政策的制定權(quán)實際上由代議機構(gòu)滑向行政機關(guān)。政府在預(yù)算編制的過程中出于預(yù)算的專業(yè)性考量，主要依靠技術(shù)官僚和專家咨詢系統(tǒng)進行決策，而將普通公民排斥在預(yù)算決策的封閉系統(tǒng)之外。

在傳統(tǒng)的預(yù)算決策體制中，公民的參與一般都是間接的參與，但這種間接參與在政治實際運行中的效果并不理想。因為政府的預(yù)算決策由于缺乏社會公眾的控制和監(jiān)督，往往容易產(chǎn)生對民眾利益訴求的“無感”現(xiàn)象，時常出現(xiàn)公共資源背離公共服務(wù)宗旨的政府預(yù)算決策行為。因此，普通公民希望直接參與到關(guān)乎自己切身利益的那部分預(yù)算的決策進程中。在這種背景下，參與式預(yù)算應(yīng)運而生。

參與式預(yù)算在國外的發(fā)展大致經(jīng)歷三個階段：第一個階段是其初期探索階段(1989—1997年)，巴西阿雷格里港市首開先例，這一階段的參與式預(yù)算僅在巴西境內(nèi)為數(shù)不多的幾個城市開展；第二個階段是其鞏固發(fā)展階段(1997—2000年)，在該階段，參與式預(yù)算在巴西境內(nèi)迅速擴展，先后有130個城市采用了參與式預(yù)算，通過這一形式，城市的普通居民而不是政治精英取得了與其生活息息相關(guān)的部分公共資源的分配權(quán)；第三個階段是參與式預(yù)算的迅速擴張階段(2000年—)，參與式預(yù)算從南美洲擴展到全世界，超過1 500個城市、社區(qū)和機構(gòu)開展了參與式預(yù)算的改革試驗。

國外的參與式預(yù)算在實踐中也大致呈現(xiàn)出三種具體的形態(tài)：第一種形態(tài)是將市級政府預(yù)算中的一部分預(yù)算交由普通公民和公民社團決定，以巴西阿雷格里港市為代表；第二種形態(tài)是將某一社區(qū)的全部特定專款交由當?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)所有群體的代表經(jīng)過協(xié)商和投票決定，這種形態(tài)以紐約和芝加哥市議員的分配款改革最具代表性；第三種形態(tài)是將市級政府預(yù)算的一部分預(yù)算交由特定人群討論、投票決定，這種形態(tài)以美國波士頓的青年參與式預(yù)算為代表。

目前越來越多國家開始實施參與式預(yù)算。在實踐中，各地參與式預(yù)算的側(cè)重點也不同，如美國華盛頓特區(qū)“公民峰會”、南非的“非政府組織預(yù)算監(jiān)控”、印度DISHA “預(yù)算公開和支出跟蹤”等都分別突出了其地方特色。參與式預(yù)算一般是在地方政府層面實行，而且主要都集中在與公民日常生活密切相關(guān)的資本預(yù)算，即關(guān)于各種公共設(shè)施建設(shè)投資的預(yù)算。也有少部分城市(特別是在巴西的一些城市)將所有的預(yù)算資金安排納入公民參與的范圍。在參與環(huán)節(jié)上，主要是在政府的預(yù)算編制環(huán)節(jié)，同時也有在立法機構(gòu)的預(yù)算審查階段存在吸納公民參與的環(huán)節(jié)。從理論上講，政府公共預(yù)算的各個領(lǐng)域的決策及其活動都是可以采用公民參與的，但從各國經(jīng)驗來看，公民參與預(yù)算主要適用于公共支出的安排即資金的分配，以及預(yù)算通過后的項目實施。在支出決策領(lǐng)域，絕大部分實施參與式預(yù)算的地方都主要選擇資本性支出作為公民參與預(yù)算的重點領(lǐng)域。

參與式預(yù)算的出現(xiàn)有助于推動這一國家民主政治的發(fā)展，因此參與式預(yù)算在世界各國中的實踐日益增多。隨著參與式預(yù)算在世界的擴展和傳播，其影響也越來越大，實施參與式預(yù)算的地區(qū)也日益增多。作為世界最大的發(fā)展中國家，中國從21世紀初在地方政府層級也開始了其具有本土色彩的參與式預(yù)算探索。

二、我國參與式預(yù)算的實踐價值

近年來，在我國的溫嶺、哈爾濱、無錫、上海、佛山、焦作、淮南等地，在地方黨政官員和專家學(xué)者的聯(lián)手推動下陸續(xù)出現(xiàn)了公眾參與預(yù)算的實踐嘗試。我國的參與式預(yù)算緣何產(chǎn)生？首先，其該歸因于國外參與式預(yù)算實踐的民主效應(yīng)及其在國際上的傳播。其次，我國參與式預(yù)算的產(chǎn)生離不開協(xié)商民主的引入，協(xié)商民主理論的引入為我國參與式預(yù)算的產(chǎn)生提供了民主理論支撐。再次，中國參與式預(yù)算的產(chǎn)生離不開社會多元主體的互動和博弈：公民納稅人意識的覺醒、地方政府官員創(chuàng)新的動力、專家學(xué)者的理論指導(dǎo)和大眾媒體的宣傳推廣等共同推動了參與式預(yù)算在我國的探索。

我國的參與式預(yù)算起步時間比較晚，但目前參與式預(yù)算的探索日益增多，我國的參與式預(yù)算主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和縣(區(qū))這兩級。參與式預(yù)算的基本做法是將民眾代表與人大代表共同參與的公共協(xié)商和人大正式的預(yù)算審議和監(jiān)督對接，而在實踐中則采取了兩種各有側(cè)重的形式。其一，是普通公民建議與人大代表決策相結(jié)合。在這種形式中，普通公眾主要在預(yù)算初審階段中參與，但公眾的建議只發(fā)揮預(yù)算決策咨詢的輔助作用，基層人大代表才具有實質(zhì)性的預(yù)算決策權(quán)，這種形式以浙江溫嶺的參與式預(yù)算最為典型。其二，是由社會精英(如基層人大代表、政協(xié)委員)和普通公民代表(包括在籍居戶代表和非在籍的常住戶代表)共同組成預(yù)算參與委員會或大會協(xié)商和投票決定預(yù)算支出優(yōu)先順序，這種形式在哈爾濱、無錫、佛山最為典型。但在街道層面，參與式預(yù)算又呈現(xiàn)出了另一種形態(tài)，如北京朝陽區(qū)麥子店街道啟動的民政建設(shè)資金項目協(xié)商——“參與式立項”，由于街道作為政府派出機構(gòu)，沒有基層人大的機構(gòu)設(shè)置，其做法比較接近國際通行的做法，就是由街道辦事處從稅收返還資金中拿出一筆錢作為社區(qū)民政資金，交由每個社區(qū)自主決定怎么花。為避免變成社區(qū)分錢，麥子店決定實施參與式立項，社區(qū)要想申請到資金，必須經(jīng)過項目陳述、答辯、評審團投票。因而隨著參與式預(yù)算在我國的探索不斷的深入，將來還會出現(xiàn)更多具有地方特色的“參與式預(yù)算”形態(tài)。

參與式預(yù)算在我國探索時間不長，但是隨著社會大眾參與熱情的不斷上漲和地方“參與式治理”改革試點的不斷推廣，其在實踐中也呈現(xiàn)出一定的政策績效。

(一)參與式預(yù)算深化了基層自治的實踐

基層民主通常包含民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這四個“民主”。長期以來，基層的民主政治長期主要集中于基層民主選舉的探索，“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”長期流于形式。參與式預(yù)算是對過去部分農(nóng)村的“村務(wù)民主管理”的深化和擴展，將公民的參與從村一級的財務(wù)預(yù)算管理延伸到了對政府預(yù)算的參與，如溫嶺市通過參與式預(yù)算“把民主懇談會定位在了民主決策、民主管理和民主監(jiān)督上，而且深化的重點放在民主決策方面”[4]，參與式預(yù)算的探索在不同程度上改變了過去普通公民一般難以直接介入地方公共事務(wù)管理的舊狀。

(二)參與式預(yù)算激活了基層人大的預(yù)算審議和預(yù)算監(jiān)督功能

近年來，各級人大的預(yù)算監(jiān)督功能在不斷的強化，但總地來說，人大對預(yù)算的監(jiān)督，依舊處于一個“程序合法，實質(zhì)虛置”的尷尬境地。參與式預(yù)算的第一種類型，以溫嶺市的參與式預(yù)算為代表。溫嶺市在鎮(zhèn)街和部門層級“激活”了人大代表的預(yù)算審議和監(jiān)督權(quán)，在會前初審階段，人大代表通過民主懇談會將普通公民的建議吸收納入初審報告中；在人代會期間經(jīng)過預(yù)算初審、聯(lián)席會議、預(yù)算再審、預(yù)算修正議案表決等流程集中審查政府預(yù)算。在人大審議會后，設(shè)立常設(shè)的人大財經(jīng)小組監(jiān)督政府預(yù)算的實施。浙江溫嶺的參與式預(yù)算改革實際上最大的功效就是通過參與式預(yù)算激活了人大對預(yù)算的審查監(jiān)督，推動了基層人大的改革，坐實人大的權(quán)力機構(gòu)地位。因此實施參與式預(yù)算，有利于加強基層人大對政府預(yù)算的“外部控制”。

(三)參與式預(yù)算同時也推動了基層協(xié)商民主的發(fā)展

參與式預(yù)算過程中強調(diào)的對話和公共協(xié)商契合了協(xié)商民主的價值追求和精神實質(zhì)，因此參與式預(yù)算也被看作為地方治理中的一種典型的協(xié)商民主形式。參與式預(yù)算強調(diào)“面對面”的對話和協(xié)商，這種協(xié)商不僅僅存在于官民之間，也存在于作為非官方的參與者(人大代表和公民代表)之間。在參與式預(yù)算的民主懇談過程中，通過對話和辯論，參與者可以發(fā)言，參與者發(fā)言以后政府要回應(yīng)，要解釋甚至表態(tài)公民意見是否有道理，通過對話來達成協(xié)議。通過公共協(xié)商，有助于打破政府預(yù)算決策的“黑箱”，擴大政府和普通公眾之間的共識度，提升公眾參與的熱情和民主素質(zhì)。因此，參與式預(yù)算通過公共協(xié)商擴大了公民的直接參與，推進了基層民主協(xié)商的發(fā)展。

(四)參與式預(yù)算有助于提升公共資源分配的公平性和維護基層社會的穩(wěn)定性

參與式預(yù)算為社會公眾參與地方公共事務(wù)的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督提供了一條新的渠道。它基本形成了包括自愿參與、邀請參與和隨機抽選參與這三種參與的方式，在參與式預(yù)算中，不同的議題可以采用不同的參與方式。普通公民可以通過這三種參與方式進入民主協(xié)商程序直接參與預(yù)算決策過程中，有效地表達自己在公共資源配置過程中的利益訴求。參與過程在制度設(shè)計上確保了公民參與的平等性，每個人參加民主懇談會都有同等發(fā)言權(quán)，都可以發(fā)言。同時部分地方比如浙江溫嶺的人代會中，也設(shè)計了能夠讓非人大代表的普通公民也有可以表達意見的途徑。這樣激發(fā)了公民的有序參與的熱情，相應(yīng)地也就降低了無序參與的可能性，一定程度上有利于減少社會矛盾和降低社會分裂的風險。

總之，參與式預(yù)算是地方參與式治理的一種有效形式，普通公民尤其是社會弱勢群體可以通過公共協(xié)商參與地方公共預(yù)算的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，這符合了“參與式治理”對社會弱勢群體特別是窮人賦權(quán)的內(nèi)在要求，因此參與式預(yù)算在我國的探索拓展了基層民主的內(nèi)容，也有效促進了基層民主政治的發(fā)展，也有助于社會大眾在公共預(yù)算決策中形成“共建共享”的發(fā)展理念。

三、實踐中與式預(yù)算的缺陷

盡管，參與式預(yù)算在推動我國基層民主政治、促進預(yù)算透明和民主以及提升地方政府合法性方面具有一定的實踐價值，但由于其還處于“試點”階段，探索的時間并不長，因此，我國參與式預(yù)算在實踐中依舊還存在著一些不足之處。

(一)參與式預(yù)算的制度化不足，容易出現(xiàn)“人走政息”的現(xiàn)象

我國的參與式預(yù)算“是作為選舉民主程度不足的彌補性改革以及制度創(chuàng)新路徑而出現(xiàn)的”[5]，我國參與式預(yù)算的探索嚴重依賴長官意志，使得參與式預(yù)算的實踐具有很大的變動性。由于參與式預(yù)算制度化不足的缺陷，使地方參與式改革容易出現(xiàn)“人走政息”的現(xiàn)象。如北京麥子店街道辦事處由于街道工委書記的更替，其參與式立項模式也跟著改變，新上任的街道黨工委書記改變了過去社區(qū)公眾申請立項的方式，改由行政命令的方式，將100萬資金平分給五個社區(qū)居委會，這筆資金由居民委員會主任決定，導(dǎo)致麥子店街道的參與式立項名存實亡。

(二)參與式預(yù)算的代表性不足，容易陷入“合法性”危機

由于大部分地區(qū)的參與式預(yù)算改革的主要目的是“激活”基層人大的預(yù)算審議權(quán)，加強人大對政府預(yù)算中的部分與民生相關(guān)的預(yù)算項目的監(jiān)督，其背后的公民參與其實是衍生出來的。這導(dǎo)致了在大部分的參與式預(yù)算實踐中，“專家和地方精英在項目的最終確定上起到了重要作用”[6]。其次，隨機的代表選擇機制也存在內(nèi)在的漏洞，實踐中往往出現(xiàn)老人群體參與比例高過其他群體，最后社會資源分配也更傾向于這些群體的偏好。參與式預(yù)算代表性不足的缺陷容易形成“精英性協(xié)商”和利益相關(guān)人的“不在場”，容易導(dǎo)致社會公共資源分配的不均衡和不公平，無法及時有效地滿足社會弱勢群體對社會公共資源分配的偏好和意愿，導(dǎo)致社會大眾對參與式預(yù)算決策的不滿，使參與式預(yù)算陷入“合法性”的危機之中。

四、參與式預(yù)算的優(yōu)化路徑

地方政府應(yīng)該在“以人為本，關(guān)注民生”的價值取向下，借鑒國內(nèi)外的優(yōu)秀經(jīng)驗并結(jié)合本地的財政實況，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算評估這三個主要階段針對現(xiàn)存的問題進行完善。

(一)在預(yù)算編制階段，需要從“非政策分享”型參與逐步過渡到“政策分享”型參與

在參與式預(yù)算中，“非政策分享”和“政策分享”的區(qū)別標準是“公民是否參與分享政策分析和制定”[7]。在前者，普通民眾參與的主要功能是咨詢,民眾的建議并不具有法定的效力，它有待于政府官員在公共決策時的體察和認可。政治參與是旨在影響政府決策的實際活動，政治參與對政府決策施加影響，就是“企圖影響‘社會價值的權(quán)威性分配’”[8]。具體而言：在預(yù)算決策的信息征集階段，政府應(yīng)該通過協(xié)商式民意測驗、公民會議、互聯(lián)網(wǎng)公民論壇等公共協(xié)商平臺加強官員、專家、人大代表、政協(xié)委員、普通公民之間實際的或虛擬的面對面的對話協(xié)商。在預(yù)算方案的選擇階段，地方政府應(yīng)該推廣像云南鹽津參與式預(yù)算中的群眾議事員的按人口比例抽選的制度設(shè)計，以此打破政府對民眾代表人選的操控，提升公眾參與的平等性；除了隨機吸納公民代表進入具有預(yù)算決策權(quán)的委員會以外，地方政府還可以將通過互聯(lián)網(wǎng)公示符合條件的預(yù)算項目庫，讓合乎投票資格的居民直接通過互聯(lián)網(wǎng)平臺商議、投票決定參與式預(yù)算項目的優(yōu)先順序。

(二)在預(yù)算執(zhí)行階段，要“外部監(jiān)督與內(nèi)部控制并重，提高預(yù)算執(zhí)行的透明度，全面提升財政資金的使用效率”[9]

在外部監(jiān)督方面，要建立預(yù)算執(zhí)行聽證、預(yù)算執(zhí)行聯(lián)席會議、預(yù)算執(zhí)行信息反饋機制，確保公眾的意見能夠及時有效的傳達到參與式預(yù)算工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并且能夠確保工作小組的有效反饋。在內(nèi)部控制方面，要建立規(guī)范的預(yù)算執(zhí)行報告制度、項目績效定期自評機制、面向績效的內(nèi)審制度以及規(guī)范靈活的支出管理。同時還應(yīng)該利用網(wǎng)絡(luò)化的參與平臺，通過電話、互聯(lián)網(wǎng)、公共信箱等交流渠道，使得居民能夠在專家的幫助下，參與到財政的去向追蹤，考察財政資金是否按照預(yù)定的方向使用。通過這種方式，對預(yù)算單位形成壓力，解決責任虛化的問題。

(三)在預(yù)算績效評估階段，要建構(gòu)政府、專家學(xué)者、普通公民和社會組織全方位的預(yù)算績效評價體系

具體就是需要在三個部分進行機制和制度創(chuàng)新：首先，督促項目承建方嚴格按照參與式預(yù)算項目的預(yù)定標準開展主體自評。其次，建立由政府、專家學(xué)者、居民代表和社會組織組成的項目效果評估小組進行以結(jié)果為導(dǎo)向的外部評價，在評價過程中不僅要關(guān)注其技術(shù)指標的完成情況，更要將項目受惠地居民的滿意度等效果指標納入考評指標體系中。必要時還可以引入第三方機構(gòu)進行專業(yè)中立的外部評價，以此作為預(yù)算效果評估的重要依據(jù)。再次，建立上級政府體系評估機制，上級評估重點應(yīng)該關(guān)注預(yù)算投資計劃的落實，側(cè)重預(yù)算控制與預(yù)算資金使用的有效性。這樣通過建構(gòu)政府、專家學(xué)者、普通公民和社會組織全方位的預(yù)算績效評估體系，引進成本—收益概念，對公共服務(wù)的效果進行量化評估，形成科學(xué)的預(yù)算績效反饋路徑，使預(yù)算實施績效的評估結(jié)果納入下一年度參與式預(yù)算項目實施的決策依據(jù)。

只有將預(yù)算參與和政策績效相結(jié)合，將預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算評估置于一個完整的政策鏈上綜合考慮，才能充分發(fā)揮參與式預(yù)算應(yīng)有的效應(yīng)，促進普通公民在地方參與式治理中的“共建共享”，提升普通民眾尤其是社會弱勢群體的“獲得感”，增加地方政府在改革攻堅期和深水區(qū)進行基層治理變革的合法性。

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[責任編輯：王詠梅]

中圖分類號：F812.3

文獻標志碼：A

文章編號：1008-8520(2016)01-0075-05

作者簡介：譚詩贊(1989-)，男，湖南耒陽人，博士研究生。

收稿日期：2015-11-27