全面從嚴(yán)治黨背景下提高黨的制度執(zhí)行力研究

胡虹

(安徽省社會(huì)科學(xué)院 馬克思主義研究所，安徽合肥，230041）

全面從嚴(yán)治黨背景下提高黨的制度執(zhí)行力研究

胡虹

(安徽省社會(huì)科學(xué)院 馬克思主義研究所，安徽合肥，230041）

全面從嚴(yán)治黨是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，對(duì)于新形勢(shì)下黨的制度建設(shè)具有重要意義，對(duì)黨的制度建設(shè)提出了新要求。作為制度建設(shè)的重要途徑，必須不斷提高黨的制度執(zhí)行力，為貫徹全面從嚴(yán)治黨提供有力的制度執(zhí)行保障。

全面從嚴(yán)治黨；制度建設(shè)；制度執(zhí)行力

全面從嚴(yán)治黨思想的提出是提升黨執(zhí)政能力的本質(zhì)要求，是黨中央應(yīng)對(duì)時(shí)代挑戰(zhàn)采取的戰(zhàn)略舉措。在“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中，全面從嚴(yán)治黨是促進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)的根本保證。在全面從嚴(yán)治黨背景下提高黨的制度執(zhí)行力，是管黨治黨的一個(gè)重要落腳點(diǎn)，若執(zhí)行不力，黨的方針政策就失去了應(yīng)有的生命力。

一、全面從嚴(yán)治黨背景下提高黨的制度執(zhí)行力的重要意義

（一）全面從嚴(yán)治黨的生命力在于制度執(zhí)行

“我們黨是一個(gè)擁有8600多萬(wàn)黨員、在一個(gè)13億多人口的大國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)政的黨，黨的形象和威望、黨的創(chuàng)造力凝聚力和戰(zhàn)斗力不僅直接關(guān)系黨的命運(yùn)，而且直接關(guān)系國(guó)家的命運(yùn)、人民的命運(yùn)、民族的命運(yùn)。”[1]執(zhí)政黨必須高度重視自身的建設(shè)，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨。從“從嚴(yán)治黨”思想到“全面從嚴(yán)治黨”思想的飛躍，這個(gè)“全面”包含了思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉和制度等各個(gè)方面，其中制度的建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨思想付諸實(shí)踐的重要途徑，制度是黨建工作的規(guī)范，是保證這一思想落到實(shí)處的強(qiáng)有力保證。而制度的效用取決于制度的執(zhí)行力，它是存在于制度目標(biāo)與制度效果之間的橋梁，起著轉(zhuǎn)化和達(dá)成的作用，如果缺失了執(zhí)行這一環(huán)節(jié)，再好的制度也只是徒有其表。所以制度的制定是基礎(chǔ)，制度的執(zhí)行是手段，發(fā)揮制度的效用才是最終目的。

隨著“全面從嚴(yán)治黨”戰(zhàn)略布局的初步形成，提高黨的制度執(zhí)行力已經(jīng)成為黨建的重點(diǎn)所在。如果只有制度存在，卻未得到較好地執(zhí)行而使得其效用難以發(fā)揮，那么這些制度就如同虛置。制度虛置不僅浪費(fèi)了人力、物力、財(cái)力，而且會(huì)讓群眾懷疑制度的功能，淡薄制度意識(shí)，從而弱化黨和政府的公信力。黨的制度是歷久彌新的，隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，制度也需要不斷的完善，但制度執(zhí)行自始至終都是一個(gè)操作性的實(shí)踐問(wèn)題，制度可以先建設(shè)后彌補(bǔ)，執(zhí)行卻需要堅(jiān)持如一。所以，在全面從嚴(yán)治黨的背景下提高黨的制度執(zhí)行力是勢(shì)在必行的。

（二）全面從嚴(yán)治黨對(duì)黨的制度執(zhí)行力提出新要求

在黨的建設(shè)新常態(tài)下，全面從嚴(yán)治黨思想已付諸于黨建實(shí)踐，對(duì)提高黨的制度執(zhí)行力提出了新的要求。首先，制度執(zhí)行力是制度建設(shè)的重要保障，是管黨治黨的關(guān)鍵，執(zhí)行力的提升不能具有反復(fù)性。對(duì)制度執(zhí)行不力的點(diǎn)要切實(shí)、及時(shí)地改進(jìn)，必須堅(jiān)持提升制度執(zhí)行力的常態(tài)化，抓一段放一段勢(shì)必造成制度執(zhí)行的拖延與散漫，只有狠抓、長(zhǎng)期抓才能夠牢固樹(shù)立制度意識(shí)，才能順利推進(jìn)黨的建設(shè)，保證全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的實(shí)施。其次，對(duì)提升制度執(zhí)行力的要求，已不僅局限于執(zhí)行力本身，而是要將制度設(shè)計(jì)、制度執(zhí)行和制度執(zhí)行監(jiān)察有力地結(jié)合起來(lái)，從制度的頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始，既注重制度制定的合理性、可行性，又要切實(shí)提高黨的執(zhí)行力，同時(shí)注重對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)察，建立提升制度執(zhí)行力的完整體系，保證提升制度執(zhí)行力的科學(xué)性。，習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上提出：“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨的緊密結(jié)合?！盵2]這充分表明了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于制度建設(shè)的重視。制度執(zhí)行力作為制度建設(shè)的生命力所在，也隨之提升到了制度治黨的高度。思想建黨和制度治黨的結(jié)合，最終目的就是要將黨建落到實(shí)處，這都需通過(guò)制度的執(zhí)行力來(lái)發(fā)揮效用。

總之，黨的十八大以來(lái)的全面從嚴(yán)治黨的理論創(chuàng)新，要求黨的制度建設(shè)全方位推進(jìn)，對(duì)黨的制度執(zhí)行力提出了新的要求。全面從嚴(yán)治黨作為新時(shí)期黨建方略，將提升黨的制度執(zhí)行力作為途徑，來(lái)增強(qiáng)其發(fā)展動(dòng)力、鞏固其發(fā)展成果，是當(dāng)前黨的建設(shè)的重要任務(wù)。

二、全面從嚴(yán)治黨背景下黨的制度執(zhí)行力現(xiàn)狀分析

全面從嚴(yán)治黨思想的提出，對(duì)黨的制度執(zhí)行提出了新要求，認(rèn)清現(xiàn)狀、查找問(wèn)題是提升執(zhí)行力的首要環(huán)節(jié)。

通常來(lái)說(shuō)，一項(xiàng)制度出臺(tái)后的結(jié)果無(wú)非兩種情況，一種是制度未得到執(zhí)行，一種是制度被執(zhí)行；制度執(zhí)行后又有效果上的差別，好的執(zhí)行、一般執(zhí)行、差的執(zhí)行。首先，制度未得到執(zhí)行或者執(zhí)行一段時(shí)間后就不了了之，那制度就成了虛置。這種制度虛置的后果是非常消極的，一項(xiàng)制度的虛置可能會(huì)造成緊跟其后的多項(xiàng)制度遭受同樣的待遇，使制度虛置現(xiàn)象擴(kuò)大化。故制度的制定看似很美好，但實(shí)際上制度始終是作為擺設(shè)，徒增文本的冗繁。隨著黨的建設(shè)強(qiáng)化與完善，因制度缺失而導(dǎo)致的問(wèn)題大幅減少，更多的是因?yàn)橹贫忍撝脤?dǎo)致的問(wèn)題。鄧小平在談到制度規(guī)定時(shí)曾強(qiáng)調(diào)：“要當(dāng)作法律一樣，堅(jiān)持執(zhí)行，通也要執(zhí)行，不通也要執(zhí)行。”[3]這充分說(shuō)明了制度執(zhí)行對(duì)黨的制度建設(shè)的作用。所以，制度虛置化問(wèn)題是提升黨的制度執(zhí)行力過(guò)程中面對(duì)的首要問(wèn)題。

其次是制度執(zhí)行效果的差別，制度的目標(biāo)最終是要通過(guò)執(zhí)行的效果來(lái)實(shí)現(xiàn)，再好的制度，如果在執(zhí)行效果上打折扣，那也就失去了原有的意義。黨和政府在制定制度時(shí)隱藏著兩個(gè)默認(rèn)的規(guī)則：第一，制度制定完成后，制度的執(zhí)行主體能認(rèn)真、積極、充分地執(zhí)行該項(xiàng)制度；第二，制度的效用能夠得到充分的發(fā)揮。然而長(zhǎng)期以來(lái)的實(shí)踐表明，事實(shí)并非如此。目前制度的執(zhí)行過(guò)程存在著多方面的缺陷，如對(duì)制度的斷章取義，容易執(zhí)行的制度就去執(zhí)行，有難度的就不執(zhí)行，感覺(jué)有利的制度就執(zhí)行，無(wú)利的制度就不執(zhí)行；只注重制度的宣傳卻忽視操作，在制度出臺(tái)時(shí)大張旗鼓的宣傳，但是“雷聲大雨點(diǎn)小”并未對(duì)制度作出有用的執(zhí)行；對(duì)制度任意附加，將謀取個(gè)人利益的手段摻雜進(jìn)制度的執(zhí)行；執(zhí)行過(guò)程虎頭蛇尾甚至出現(xiàn)停滯，在執(zhí)行的最初熱情高漲，在執(zhí)行途中遇到困難就無(wú)法再實(shí)施下去。這些只是目前制度執(zhí)行中存在的一些典型問(wèn)題，但正是通過(guò)對(duì)這些典型問(wèn)題的分析，我們可以大致得知制度執(zhí)行不力的總體概況，為找出其原因奠定基礎(chǔ)。

三、黨的制度執(zhí)行不力的原因分析

制度執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，其中的要素包括制度本身、執(zhí)行主體、執(zhí)行環(huán)境和執(zhí)行監(jiān)督，執(zhí)行的過(guò)程也就是各要素間互相聯(lián)動(dòng)的過(guò)程。分析制度執(zhí)行不力的原因，應(yīng)當(dāng)從這些要素本身的缺陷或者各要素間互動(dòng)的問(wèn)題著手。

首先，制度本身缺乏科學(xué)性和合理性。制度制訂的科學(xué)性是制度執(zhí)行的必要前提。制度的產(chǎn)生是建立在黨的建設(shè)的實(shí)際需要之上的，所以要對(duì)黨建制度當(dāng)前發(fā)展?fàn)顩r和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)有著深刻的了解與把握，才能制定出科學(xué)合理的制度。正如習(xí)近平同志所說(shuō)：“實(shí)踐證明，一項(xiàng)制度要能夠長(zhǎng)期執(zhí)行、長(zhǎng)期發(fā)揮作用，首先制度本身必須是可以遵守、可以操作、可以監(jiān)督檢查的?！盵4]但“人是制度的生產(chǎn)者”[5]，在制定制度的過(guò)程中會(huì)受到社會(huì)環(huán)境、自身能力、社會(huì)閱歷等條件的限制，這就會(huì)影響到制度本身的科學(xué)性與合理性。制度執(zhí)行主體規(guī)定模糊、制度實(shí)體缺陷、制度程序缺失等都是制度制定不完善的表現(xiàn)。

其次，制度本身不具備自我執(zhí)行能力，歸根結(jié)底是完全依賴于執(zhí)行主體的執(zhí)行力來(lái)發(fā)揮效用。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，執(zhí)行主體因素對(duì)于制度的執(zhí)行具有關(guān)鍵性的作用。執(zhí)行主體的執(zhí)行能力包含了執(zhí)行意識(shí)、能力素質(zhì)這兩方面的要素，同時(shí)還受到外部組織條件的影響。執(zhí)行主體意識(shí)淡薄、對(duì)制度缺乏認(rèn)同感、執(zhí)行能力的欠缺，都是造成制度執(zhí)行不力的重要原因。

制度的執(zhí)行總是在一定的環(huán)境中，包括社會(huì)環(huán)境和執(zhí)行主體的工作環(huán)境，并且這兩種環(huán)境之間通過(guò)執(zhí)行主體相互制約和影響。執(zhí)行主體作為制度執(zhí)行的關(guān)鍵因素，既受社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的影響，也受工作體制內(nèi)制度的制約。如中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的人情觀念、道德判斷等就會(huì)影響執(zhí)行主體對(duì)于制度的認(rèn)同和執(zhí)行，同時(shí)工作環(huán)境乃至個(gè)人心理同樣制約著執(zhí)行主體。所以，黨的制度執(zhí)行無(wú)時(shí)無(wú)刻不受到社會(huì)環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境的制約，好的環(huán)境會(huì)對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用，而不良的環(huán)境就會(huì)對(duì)制度執(zhí)行產(chǎn)生阻礙作用。

制度執(zhí)行力是一個(gè)由多種因素相互聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，在執(zhí)行過(guò)程中，任何一方面的影響都會(huì)造成執(zhí)行目標(biāo)的偏差，所以必須加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程的檢查和監(jiān)督，不斷地對(duì)制度執(zhí)行糾偏，才能保證執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是當(dāng)前的監(jiān)督體制不完善、檢查監(jiān)督不及時(shí)、糾偏措施和懲處措施的缺乏等，導(dǎo)致了黨的制度執(zhí)行得不到有效的監(jiān)督。這個(gè)執(zhí)行的監(jiān)督主要包括黨外對(duì)黨內(nèi)制度執(zhí)行的監(jiān)督、黨內(nèi)上下級(jí)以及同級(jí)之間的監(jiān)督，每一種監(jiān)督都是對(duì)制度執(zhí)行的有效監(jiān)控。

四、全面從嚴(yán)治黨背景下提高黨的制度執(zhí)行力的對(duì)策

自全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局以來(lái)，黨的建設(shè)開(kāi)創(chuàng)了堅(jiān)定不移地推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的新局面。在全面從嚴(yán)治黨的新常態(tài)下提高黨的制度執(zhí)行力，不能只是針對(duì)當(dāng)前問(wèn)題提出機(jī)械的應(yīng)用對(duì)策，而是要結(jié)合全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局對(duì)黨建工作的新要求，提出具有合理性、可行性、前瞻性的提升對(duì)策。

（一）提高制度執(zhí)行力的前提是完善制度

“堅(jiān)持依規(guī)治黨，必須一手抓制定完善，一手抓貫徹執(zhí)行?！盵6]制定完善的制度是提高制度執(zhí)行力的前提和基礎(chǔ)，也可以說(shuō)，執(zhí)行的起點(diǎn)就是制定完善的制度。因?yàn)閳?zhí)行是一個(gè)有具體操作行為的過(guò)程，制度是對(duì)人們言行的規(guī)范和約束，這些規(guī)范與約束必須具體、明確，具有可操作性，否則就無(wú)法執(zhí)行。因此制度本身是否具有合理性、可行性、科學(xué)性都直接決定了制度執(zhí)行的方式和結(jié)果。提高制度執(zhí)行力應(yīng)當(dāng)從完善制度這個(gè)最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)入手。全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局要求“構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”[7]。如前所述，有些制度制定存在的問(wèn)題是缺乏科學(xué)性與合理性，必須從此處著手，推進(jìn)黨內(nèi)制度制定的程序化，強(qiáng)化制度的邏輯性，注重黨內(nèi)制度與國(guó)家法律法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)。除此之外，還必須注重制度本身的時(shí)效性，制度是為了適應(yīng)黨和國(guó)家的發(fā)展而制訂的，因此它并非不可改變。隨著形勢(shì)的發(fā)展變化，舊的制度會(huì)逐漸地顯現(xiàn)出不合理的現(xiàn)象，使得它與現(xiàn)實(shí)格格不入，這時(shí)應(yīng)根據(jù)實(shí)際切實(shí)地做出調(diào)整與完善。制度建設(shè)必須緊跟社會(huì)發(fā)展并保持一定的靈活性，才能具有長(zhǎng)久的生命力。

（二）維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性

制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性關(guān)系到人們遵守制度的自覺(jué)性。制度制訂缺乏嚴(yán)肅性，在制度面前做不到人人平等；制度制訂缺乏權(quán)威性，會(huì)使一些黨員和干部制度意識(shí)、制度觀念淡薄。所以在提高黨的制度執(zhí)行力對(duì)策中，維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性意義非同尋常。保證黨內(nèi)制度的權(quán)威性，就必須使黨的制度建設(shè)與黨和國(guó)家政策保持同步，因?yàn)辄h和國(guó)家的政策是制定黨內(nèi)制度的基本依據(jù)。只有具備嚴(yán)肅性和權(quán)威性的制度才能讓廣大黨員干部深切認(rèn)同和產(chǎn)生高度的心理敬畏，繼而在實(shí)踐中自覺(jué)遵守?！熬S護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的行為，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，使制度真正成為硬約束而不是‘橡皮筋’?！盵8]

（三）改進(jìn)制度執(zhí)行方式

制度執(zhí)行力的提高不僅要依賴于制度本身以及執(zhí)行主體的意識(shí)與認(rèn)同，還取決于制度執(zhí)行的方式。因?yàn)橹贫葓?zhí)行本身就是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，執(zhí)行的方式也多樣化，采用什么樣的方式，在一定程度上決定了制度執(zhí)行的效果和執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在現(xiàn)代制度實(shí)施過(guò)程中,執(zhí)行力很難由簡(jiǎn)單的個(gè)人來(lái)完成，而是由組織來(lái)共同完成執(zhí)行過(guò)程。因此,如何在個(gè)人與組織之間形成一種既平衡又統(tǒng)一的關(guān)系就顯得尤為重要。要達(dá)到這種平衡就必須借助制度對(duì)執(zhí)行的作用，不僅要執(zhí)行制度，同時(shí)也要制定制度去統(tǒng)一個(gè)人與組織的執(zhí)行力。只有相互協(xié)調(diào)，充分利用和發(fā)揮制度與執(zhí)行之間的相互作用關(guān)系，才能不斷完善制度，提升執(zhí)行力。鑒于制度執(zhí)行過(guò)程的復(fù)雜性與時(shí)效性，還應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新執(zhí)行方式。

（四）健全制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查機(jī)制

監(jiān)督檢查是制度順利執(zhí)行的重要保障，要確保制度執(zhí)行的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，就必須建立完善的監(jiān)督檢查機(jī)制。首先是要對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行修改和完善，對(duì)已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前制度執(zhí)行需求的監(jiān)督制度進(jìn)行修改、補(bǔ)充或者是揚(yáng)棄。其次要保障監(jiān)督檢查制度的落實(shí)，在制度完善的前提之下，有效地發(fā)揮監(jiān)督檢查制度的作用更為重要，如果只有監(jiān)督的制度而缺乏監(jiān)督的執(zhí)行，那么監(jiān)督檢查的制度也只是形同虛設(shè)。因此，必須設(shè)立監(jiān)督工作責(zé)任制，把監(jiān)督責(zé)任落實(shí)到個(gè)體，強(qiáng)化責(zé)任追究，加大問(wèn)責(zé)力度。同時(shí)應(yīng)有健全的制度執(zhí)行考核機(jī)制，對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督考評(píng)，通過(guò)考核機(jī)制，促使各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部形成遵守制度、嚴(yán)格執(zhí)行的習(xí)慣，從而有效地保障制度執(zhí)行的過(guò)程和結(jié)果。

[1][2]習(xí)近平.在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-9（2）.

[3]鄧小平文選（2）[M].北京：人民出版社，1994：219.

[4]姜裕富.政治生態(tài)學(xué)視角下黨的制度執(zhí)行力研究[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2013，（11）.

[5]陳滿雄.提高制度執(zhí)行力[J].中國(guó)行政管理，2007，（11）.

[6][7][8]中共中央宣傳部.習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016：117.

[9]陳家興.在增強(qiáng)制度執(zhí)行力上下功夫[N]人民日?qǐng)?bào)，2007-01-25（4）.

（責(zé)任編輯： 弱水）

Research on Improving the Executive Ability of the Party under the Background of Comprehensively Strengthening the Party Discipline

HU Hong
(Marx Research Institute, Anhui Academy of Social Sciences, Hefei, Anhui, China, 230041)

Comprehensively strengthening the party discipline, an important part of the four comprehensive strategic blueprints, has great signi fi cance on the party's system construction in the new situation, bringing up new demands to the party's system construction. As an important way to build the system, improving the executive ability of the party is the urgent demand in the new situation and against the new background. Therefore, we must constantly improve the party's system execution, so as to provide a guarantee for comprehensively strengthening of the party discipline.

comprehensively strengthen the party discipline; system construction; executive ability of the party system

D26

A

2095－932x（2016）04－0062－04

安徽省社會(huì)科學(xué)院2016年度青年課題基金項(xiàng)目“全面從嚴(yán)治黨背景下提高黨的制度執(zhí)行力研究”（編號(hào)：QK201620）的最終成果。

2016－06－06

胡虹（1990－），女，安徽馬鞍山人，安徽省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義學(xué)院研究實(shí)習(xí)員。