新形勢下公眾參與生態(tài)文明建設(shè)法治保障研究

葉　君，黃明健

(澳門科技大學(xué) 法學(xué)院，澳門　999078)

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新形勢下公眾參與生態(tài)文明建設(shè)法治保障研究

葉君1，黃明健2

(澳門科技大學(xué) 法學(xué)院，澳門999078)

我國正處于全面建成小康社會的決定性階段，生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的推進已進入攻堅期和深水區(qū)，所需面對的生態(tài)文明體制改革、發(fā)展、穩(wěn)定任務(wù)之重史無前例，矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多亦空前未見。俗語言：“眾人拾柴火焰高，三家四靠糟了糕。”生態(tài)文明建設(shè)是屬于全中華民族的事業(yè)，生態(tài)文明建設(shè)更是關(guān)系到廣大人民群眾切身利益和根本利益的事業(yè)，公眾參與是生態(tài)文明建設(shè)得到實現(xiàn)的基本保障，生態(tài)文明建設(shè)必須緊密結(jié)合公眾，依靠公眾。因此，就新形勢下公眾參與生態(tài)文明建設(shè)法治保障展開研究，具有重要的意義。

公眾參與；生態(tài)文明；生態(tài)文明建設(shè)；法治保障

國際DOI編碼：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2016.04.016

生態(tài)文明，是一種獨特的、先進的、嶄新的文明觀。相較于原始文明、農(nóng)耕文明、工業(yè)文明，生態(tài)文明無疑是一種進步的理念，體現(xiàn)著從黃色文明(農(nóng)耕文明時期)——黑色文明(工業(yè)文明時期)——綠色文明(現(xiàn)代文明時期)的時代進步。生態(tài)文明，也即綠色文明必將成為人類文明發(fā)展的必然選擇。黨的十八屆四中全會明確提出了全面推進依法治國的總目標和重大任務(wù)，作出了一系列關(guān)于全面推進依法治國的新論斷、新部署。[1]我國現(xiàn)有的相關(guān)立法對公眾參與生態(tài)文明建設(shè)在一定程度上起到了保障作用，較為有效地回應(yīng)了實踐中的重大問題，對未來生態(tài)文明事業(yè)的推動也具有重大的指導(dǎo)作用，但就整體而言，則仍存在諸多缺陷，有待進一步完善。

一、公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的作用

1.生態(tài)文明、生態(tài)文明建設(shè)及公眾參與

生態(tài)(Eco-)一詞源于古希臘olkos，原意指“住所”或“棲息地”。生態(tài)一詞有多種含義，一般指生物在一定的自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)，也指生物的生理特性和生活習(xí)性。文明(Civilization)一詞，指人類社會的積極進步狀態(tài)，是與“野蠻”“落后”相對應(yīng)的概念?！兑捉?jīng)》中的“見龍在田、天下文明”，是文明一詞在漢語中的最早出現(xiàn)。唐代《尚書》中的“經(jīng)天緯地曰文，照臨四方曰明”，則是對于人類改造自然，創(chuàng)造物質(zhì)文明和精神文明的闡述。

生態(tài)文明(Ecological Civilization)，是人與自然和諧共生、全面協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展的社會和自然狀態(tài)。[2]生態(tài)文明是人類社會在經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明的探索和發(fā)展后，進而提出的一種進步的文明形態(tài)，是人類社會發(fā)展迄今為止出現(xiàn)的最高文明形態(tài)。關(guān)于生態(tài)文明的概念，可謂“仁者見之謂之仁，智者見之謂之智”，不同的人有不同的見地。通過分析，雖然學(xué)者們對于生態(tài)文明的概念理解風(fēng)格各異，但歸納發(fā)現(xiàn)，均是在人與自然“和諧相處、良性循環(huán)、共同發(fā)展”的這一指導(dǎo)原則下理解的。

生態(tài)文明建設(shè)，是在面對環(huán)境污染態(tài)勢日趨嚴重、資源消耗急劇上升、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)穩(wěn)定性遭到大面積破壞的嚴峻形勢下，基于生態(tài)文明，提倡“前人種樹，后人乘涼”，在樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念下產(chǎn)生的。當(dāng)前，中國經(jīng)濟步入新常態(tài)，將生態(tài)文明建設(shè)上升到恒古未有的歷史高度，從而引導(dǎo)我們從“征服自然”觀念到“和諧共生” 觀念的轉(zhuǎn)變。

公眾參與(Public Participation)的理論最早起源于20世紀60年代。[3]本文中的公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，是指在生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)中，公眾有權(quán)通過一定的法定程序和途徑參與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)活動，使得生態(tài)文明建設(shè)能夠符合公眾的切身利益。公眾是指公民、法人和其他團體組織，是生態(tài)文明的受益者。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的范圍是指生態(tài)文明建設(shè)過程中的決策、立法、執(zhí)法、監(jiān)督、救濟等活動。目的在于確保公眾有權(quán)參與生態(tài)文明建設(shè)的各個階段，維護公眾的切身環(huán)境利益，利于公眾有效地保護生態(tài)環(huán)境，從而促進人與自然的和諧發(fā)展。2002年，我國制定的《環(huán)境影響評價法》首次規(guī)定了公眾參與條款。2003年，《行政許可法》專門就涉及公眾重大影響的行政許可規(guī)定了聽證制度。新《環(huán)境保護法》除了第5條明確環(huán)境保護的公眾參與原則外，更是新設(shè)立了“信息公開與公眾參與”專章，鼓勵公眾參與生態(tài)文明建設(shè)。

2.公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的作用

黨的十七大提出了生態(tài)文明的理念，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)提升到了“五位一體”總布局戰(zhàn)略高度，黨的十八屆五中全會更是提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念。“寧要綠水青山，不要金山銀山?！?習(xí)近平在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表題為《弘揚人民友誼 共創(chuàng)美好未來》的演講。演講結(jié)束后回答學(xué)生提問時強調(diào)：我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人這樣充滿豪情的號召更是將公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的熱情推向了一個新的高度。筆者認為，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)有利于維護公眾切身利益?！熬G水青山是我家，大家不要破壞她”“愛護環(huán)境，人人有責(zé)”“保護環(huán)境就是保護我們自己”等環(huán)境保護觀念深入人心。人類的生產(chǎn)、生活與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)，人類在改造自然和發(fā)展自我的過程中，必須堅持生產(chǎn)、生活、生態(tài)相融合，必須堅守保護自然、尊重自然這一客觀規(guī)律。堅守，意味著受益；破壞，意味著毀滅。生態(tài)文明的建設(shè)與發(fā)展需要公眾參與，唯有參與，公眾切身利益才能在生態(tài)文明建設(shè)中得到切實維護，從而才能更好地實現(xiàn)人與自然的和諧相處。

其二，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)有利于國家制定生態(tài)文明公共決策的科學(xué)化、民主化、透明化。

《三國志》有言：“能用眾力，則無敵于天下矣；能用眾智，則無畏于圣人矣。”《周易》曰：“二人同心，其利斷金；同心直言，其臭如蘭。”諺語道：“人心齊，泰山移?！眹乙l(fā)展生態(tài)文明事業(yè)，必然離不開公眾的參與和支持。公眾參與將是生態(tài)文明事業(yè)得到持續(xù)發(fā)展的根本保障。民生無小事，生態(tài)文明事業(yè)更是民生大事，事關(guān)公眾大事，就應(yīng)該要問需于民、問計于民，廣泛吸納公眾參與生態(tài)決策，是對群眾路線的最有力實踐。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，既是推動生態(tài)文明建設(shè)公共決策科學(xué)化、民主化、透明化的重要舉措；又是促進生態(tài)文明建設(shè)決策高效、執(zhí)行高效的重要途徑；也是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新管理模式、規(guī)范權(quán)力運作、提高行政效能、加強公共民生服務(wù)的重要形式；更是推動民主政治深入發(fā)展的重要內(nèi)容。

其三，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)有利于生態(tài)文明事業(yè)的行政投入成本降低。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，是一種極大的公眾推動力，能夠降低生態(tài)文明事業(yè)的行政投入成本，具體表現(xiàn)有三：第一，降低調(diào)查取證成本。生態(tài)文明建設(shè)問題具有復(fù)雜性、綜合性及技術(shù)性特征，對于環(huán)保部門不可能及時有效搜集的準確生態(tài)信息，公眾作為國家環(huán)保部門以外的第三只眼，時刻置身于當(dāng)前生態(tài)環(huán)境中，必然可以較為直接地得到真實而準確的相關(guān)生態(tài)信息，如此一來，既能夠極大地降低環(huán)保行政部門的調(diào)查成本，又能夠把生態(tài)環(huán)境隱患扼殺在萌芽狀態(tài)；第二，降低執(zhí)法成本。明確公眾參與的范圍、途徑、渠道與程序，保障公眾參與，會在極大程度上減少生態(tài)環(huán)境執(zhí)法過程中帶來的社會矛盾，促進社會和諧發(fā)展；有利于激發(fā)公眾參與生態(tài)事業(yè)管理的熱情，培養(yǎng)公眾環(huán)保意識，增強公眾主人翁意識和建設(shè)者責(zé)任。建立公眾與政府間有效溝通的橋梁，既可以大面積減少生態(tài)執(zhí)法過程中產(chǎn)生的群體性事件，又可以節(jié)約生態(tài)事業(yè)執(zhí)法成本；第三，降低監(jiān)督成本。唐代詩人白居易的詩句“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”，原本是極為形象生動地表達野草頑強生命力的詩句，現(xiàn)如今卻在生態(tài)環(huán)境違法行為中頻現(xiàn)。究其原因，部分生態(tài)環(huán)境違法行為屢禁不止，屢罰不改，違法成本過低是個中因素，而生態(tài)環(huán)境違法行為的事后監(jiān)督不力也是關(guān)鍵因素。生態(tài)環(huán)境違法行為屢罰屢犯、屢罰不管現(xiàn)象頻發(fā)的背后，必然是執(zhí)法持續(xù)性不足、事后監(jiān)督管理不到位的表現(xiàn)。對于生態(tài)環(huán)境違法行為并非是一罰了之，還應(yīng)投入極大的人力、物力，以防止部分生態(tài)環(huán)境違法行為的“春風(fēng)吹又生”?！耙粋€革命政黨，就怕聽不到人民的聲音，最可怕的是鴉雀無聲?！盵4]在生態(tài)文明建設(shè)中，公眾發(fā)聲，無疑將會是解決生態(tài)環(huán)境違法行為執(zhí)法持續(xù)性不足、事后監(jiān)督管理不力的最好途徑之一。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)不僅是環(huán)境保護的需要，同時也是一個國家是否重視和保護公眾權(quán)利的一個重要標志，是與國家的政治民主化進程是緊密聯(lián)系在一起的。

二、公眾參與生態(tài)文明建設(shè)需要法治保障

生態(tài)文明理念作為當(dāng)今時代文明的進步形態(tài)，已然得到了人類社會的認同。根據(jù)上文分析，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)對生態(tài)文明事業(yè)的發(fā)展在極大程度上起著促進作用。然而，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)要從一種理念轉(zhuǎn)化為實踐，必然少不了與之密切相關(guān)的法律制度予以確認、調(diào)整和推動。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)需要的法治保障主要體現(xiàn)在以下方面：

1.公眾參與生態(tài)文明建設(shè)需要生態(tài)環(huán)境信息公開制度保障

生態(tài)環(huán)境信息公開制度，是指依據(jù)和尊重公眾知情權(quán)，政府和企業(yè)以及其他社會行為主體向公眾通報和公開各自的環(huán)境行為以利于公眾參與和監(jiān)督。[5]生態(tài)環(huán)境信息的公開，是公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的前置要件；生態(tài)環(huán)境信息的公開，是公眾了解、監(jiān)督和促進環(huán)保工作開展的必要條件；生態(tài)環(huán)境信息的公開，是國家法治進步的重要體現(xiàn)。

2.公眾參與生態(tài)文明建設(shè)需要生態(tài)環(huán)境立法參與制度保障

生態(tài)文明建設(shè)是屬于全體社會成員的共同事業(yè)，生態(tài)環(huán)境立法也必然離不開公眾的參與。關(guān)于生態(tài)環(huán)境立法參與制度，可以理解為：公民、法人和社會團體依據(jù)法律規(guī)定，遵守法定程序，在生態(tài)環(huán)境立法過程中參與政府決策和國家管理的過程。公眾參與生態(tài)環(huán)境立法是實踐生態(tài)環(huán)境民主的本質(zhì)要求，公眾參與生態(tài)環(huán)境立法，既能廣泛搜集相關(guān)生態(tài)環(huán)境信息，又能使立法更加民主化和科學(xué)化。立法機構(gòu)通過公民參與、悉心聽取各方利害關(guān)系人的意見，會更有效地調(diào)動立法過程中的民主因素，才能在立法過程中真正發(fā)揮民主作用，使立法結(jié)果充分表現(xiàn)民意。[6]

3.公眾參與生態(tài)文明建設(shè)需要生態(tài)環(huán)境執(zhí)法參與制度保障

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法參與制度，是指公眾可以通過一定法定程序參與生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，從而協(xié)助行政機關(guān)執(zhí)法、管理和監(jiān)督的一種參與制度。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)環(huán)境執(zhí)法，既能夠通過提供生態(tài)環(huán)境信息、揭露和舉報破壞生態(tài)環(huán)境違法行為，對生態(tài)環(huán)保部門的執(zhí)法行為提供幫助和支持；又能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境執(zhí)法部門和工作人員的執(zhí)法行為給予監(jiān)督，可謂一舉多得，在促進執(zhí)法部門依法行政的同時，又進一步推動了生態(tài)文明建設(shè)。

4.公眾參與生態(tài)文明建設(shè)需要生態(tài)環(huán)境救濟參與制度保障

“無救濟則無權(quán)利”，又被稱為“沒有救濟的權(quán)利不是權(quán)利”(A right without remedy is not right)或“救濟先于權(quán)利”(Remedy Precedes Rights)?？梢姡葷鷮τ跈?quán)利實現(xiàn)具有的重要作用。法律無論對公民的權(quán)利規(guī)定得多么全面、多么完備，若此等權(quán)利未建立在有效的法律救濟基礎(chǔ)之上，那么這些看似美好的、全面的、完備的法律條文無異于是水中月、鏡中花。生態(tài)環(huán)境救濟參與制度，就是指公眾對生態(tài)環(huán)境違法行為進行申訴、復(fù)議、仲裁以及提起訴訟的權(quán)利制度。生態(tài)文明建設(shè)需要廣泛發(fā)動公眾，對損害生態(tài)環(huán)境的違法行為進行有效監(jiān)督，從而更好地促進生態(tài)文明建設(shè)的全面發(fā)展。

公眾參與生態(tài)文明建設(shè)是綠色發(fā)展的重要條件之一，要實現(xiàn)綠色發(fā)展的目標，必須要找準切入點，提升公眾的認同感和參與感。公眾參與的程度，決定著綠色發(fā)展目標的實現(xiàn)進程。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的法治保障作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，不僅關(guān)系到生態(tài)文明事業(yè)發(fā)展成功與否，還是法治中國成功與否建成的重要因素。可以說，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，是遏制生態(tài)繼續(xù)惡化，發(fā)展生態(tài)文明的最大助力。

三、公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的法治現(xiàn)狀及存在的缺陷

黨的十一屆三中全會以來，黨在認真總結(jié)我國社會主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗和深刻教訓(xùn)基礎(chǔ)上提出，為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，積極建設(shè)社會主義法治，取得了矚目的成就。目前，具有中國特色社會主義的法律體系已經(jīng)形成，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進，司法體制不斷完善，社會法治觀念明顯增強。尤其是黨的十八屆四中全會成功召開，也預(yù)示著中國法治社會建設(shè)新里程的開啟。

1.公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的法治現(xiàn)狀

改革開放以來，我國對生態(tài)文明建設(shè)愈發(fā)重視，持續(xù)出臺了相關(guān)政策措施深入推行生態(tài)文明建設(shè)。從總體上看，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的立法已初步形成，憲法、環(huán)境基本法和一般性環(huán)保法律法規(guī)或其他規(guī)范性文件中，均對公眾參與生態(tài)文明建設(shè)做出了相關(guān)規(guī)定。

在我國《憲法》中，雖然未對公眾參與生態(tài)文明建設(shè)權(quán)利做出明確規(guī)定，但第2條卻對公眾在參與生態(tài)環(huán)境保護的基本民主權(quán)利予以了確定，這就從憲政上為我國公眾參與生態(tài)文明建設(shè)提供了依據(jù)?；痉蓪用?，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第5條、53條之規(guī)定，使得公眾參與生態(tài)文明建設(shè)過程就擁有了原則性的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《環(huán)境噪聲污染防治條例》等法律法規(guī)，都對公眾參與生態(tài)環(huán)境保護做出了類似規(guī)定。特別是經(jīng)過2012年2月29日修正通過的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》，以及2015年1月1日全國首部環(huán)境保護公眾參與地方法規(guī)《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》的施行，對于激勵、動員廣大人民群眾參與生態(tài)文明建設(shè)具有積極深遠的意義。

2.公眾參與生態(tài)文明建設(shè)法律制度存在的缺陷

隨著我國生態(tài)文明建設(shè)和國民教育持續(xù)深化，公眾生態(tài)文明意識和國民素質(zhì)亦不斷提高，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)也取得了顯著成效，形成了由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和國際條約所組成的生態(tài)環(huán)境保護法律體系，我國生態(tài)文明法治建設(shè)取得了長足的進步。俗語道：“萬石谷，粒粒積累；千丈布，根根織成?！蔽覈纳鷳B(tài)環(huán)境立法正是在短短幾十年的積累過程中從無到有、從少到多形成的，雖然取得了可喜的成績，但正視公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的實踐，仍不難發(fā)現(xiàn)公眾參與生態(tài)文明建設(shè)法律制度仍存在一些缺陷。具體表現(xiàn)在以下方面：

其一，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)立法規(guī)定分散且缺乏可操作性。生態(tài)文明建設(shè)的艱巨性、復(fù)雜性、整體性，都要求生態(tài)文明法治建設(shè)需要系統(tǒng)化。從總體上看我國的相關(guān)立法不難發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境立法較為零落。大多公眾參與生態(tài)環(huán)保事務(wù)的立法規(guī)定都分散在單行環(huán)境法規(guī)中，且自成一體，未形成體系，而且現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)定多數(shù)較為原則化和抽象化，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)缺乏可實際操作空間?！胺傻恼嬷B是實踐?！盵7]提高立法質(zhì)量是一個很重要的方面，在立法中，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)規(guī)定需要更加具體、更加明確、更加精細?！拔覈壳肮妳⑴c政策制定的途徑流于形式，政府要拓寬渠道保障公眾有效參與，要真正認識到公眾參與決策制定的重要性?！盵8]只有現(xiàn)實機制與法律規(guī)定實現(xiàn)無縫對接，立法具有科學(xué)性和可操作性，立法的進步才能真正有效地推動司法實踐的進步。

其二，公眾參與成本過高，激勵性條款不足。追求“詩意的棲居”，是人類所期望的美好生活境界。[9]然而，就目前來看，大部分公眾的生態(tài)環(huán)境意識仍是以自我利益為中心，僅僅停留在不觸犯國家強制性法律規(guī)定的層面，甚至少部分人還在為了自身利益而鋌而走險地犧牲生態(tài)環(huán)境公益。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的公共政策，通常需要個人付出大量的人力、物力和較大的經(jīng)濟成本及心理成本，而受益的主體卻可能是他人，這往往會造成公眾“事不關(guān)己，高高掛起”的心理態(tài)度產(chǎn)生。在亟待提升國民教育，提高公眾自覺主動參與生態(tài)文明意識的同時，適當(dāng)?shù)墓妳⑴c生態(tài)文明建設(shè)激勵措施的出臺，對打擊生態(tài)環(huán)境違法行為顯得也尤為重要。公眾參與生態(tài)文明建設(shè)激勵措施，對于提高公眾參與積極性，重拳打擊生態(tài)環(huán)境違法行為，提升國民生態(tài)素質(zhì)等方面都具有顯著意義。

隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入發(fā)展，為進一步加強生態(tài)環(huán)境保護，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，有效打擊各類生態(tài)環(huán)境違法活動，國家和地方政府也有相關(guān)公眾參與的鼓勵性政策的出臺。例如，《貴陽市環(huán)境違法行為舉報獎勵辦法(試行)》[10]，就在一定程度上為公眾參與生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了積極作用。但這些政策或規(guī)定的作用還相對有限，尤其是在生態(tài)環(huán)境公益訴訟環(huán)節(jié)，目前此類規(guī)定激勵措施偏少，不利于充分調(diào)動公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的主觀能動性。

其三，生態(tài)環(huán)境信息公開制度有待完善。常言道：“萬丈高樓平地起?！绷⒎ㄉ?，改革開放以來，我國的生態(tài)環(huán)境信息公開制度已然取得了驕人成績，實踐中生態(tài)環(huán)境信息公開制度也得到了深入發(fā)展。比如，2007年中共中央國務(wù)院頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》，就首次對我國各級政府信息公開做出了全面規(guī)定。與此同時，2007年4月，國家環(huán)?？偩诸C布的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》(2008年5月1日施行)，也對我國生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)信息公開制度做出了明確規(guī)定。

分析我國生態(tài)環(huán)境信息公開制度的不足，主要體現(xiàn)兩個方面：第一，對于履行環(huán)境信息公開義務(wù)不到位或不履行的環(huán)保部門，《環(huán)境信息公開辦法(試行)》第26條規(guī)定環(huán)保部門不依法履行政府換屆信息公開義務(wù)的，有舉報的權(quán)利；具體行政行為侵犯公眾合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。對于公眾獲取政府信息的程序保障、及時有效救濟是完全不夠的，且當(dāng)前生態(tài)環(huán)境信息政務(wù)公開仍缺乏原則性規(guī)定，各地方、各部門具體做法也風(fēng)格各異，形式多樣，尺度不一，未形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)。第二，生態(tài)環(huán)境信息政務(wù)公開報喜不報憂的情況時有發(fā)生。政府政務(wù)公開報喜不報憂和選擇性報憂以及自娛自樂的現(xiàn)象由來已久，在總結(jié)政績和贊揚上級關(guān)懷時，政務(wù)信息公開仿佛永遠都是說在了“點子”上，但在展開批判與自我批評時，政務(wù)信息公開似乎總是隔靴撓癢不在“點子”上。

其四，生態(tài)環(huán)境NGO生存與發(fā)展的法制保障仍需完善。NGO(Non-Governmental Organizations)，一般意為獨立的非政府組織，不以營利為目的，著力從事公益性或互益性的社會服務(wù)活動。環(huán)保NGO(Environmental Non-Governmental Organizations)，筆者理解為：民間人士自發(fā)成立的獨立的非政府組織，不以營利為目的，著力從事生態(tài)環(huán)境保護公益性社會服務(wù)活動。非政府組織一詞據(jù)考證最早出現(xiàn)在1945年聯(lián)合國成立時的一份重要文件里。*在1945年6月簽署的聯(lián)合國憲章第71條中有如下記述：聯(lián)合國授權(quán)經(jīng)社理事會“為那些與該理事會所管理的事務(wù)有關(guān)的非政府組織進行磋商作出適當(dāng)安排”。改革開放以來，我國經(jīng)過幾十年的發(fā)展，在數(shù)量上生態(tài)環(huán)境NGO都得到了較大發(fā)展。NGO作為溝通政府與公眾之間的橋梁，在推動公眾參與生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展方面，也取得了令人敬佩的成績。相比我國與西方國家對于推動公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的方式，可以發(fā)現(xiàn)二者的顯著區(qū)別：西方國家多為從下到上的方式，我國則為從上到下的方式推動。比較而言，我國這種從上到下的方式在生態(tài)環(huán)境實踐工作中還是過于依賴政府力量，公眾的生態(tài)意識和生態(tài)文明建設(shè)熱情還需要進一步調(diào)動。由此，給予生態(tài)環(huán)境NGO生存和發(fā)展更為寬松的制度環(huán)境就顯得尤為必要。

四、公眾參與生態(tài)文明建設(shè)法治保障建議

生態(tài)文明建設(shè)，關(guān)乎國計民生，絕非是一朝一夕可建成的事業(yè)，是一項長期性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性和創(chuàng)新性的任務(wù)，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)可謂任重而道遠。在此，就公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的法治保障提出如下建議：

1.生態(tài)文明建設(shè)入憲

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”總布局的突出位置，強調(diào)生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，更是為法治中國繪就了新藍圖。在我國資源日趨緊張、生態(tài)環(huán)境問題日益加劇、國家和人民都面臨著嚴峻挑戰(zhàn)形勢的當(dāng)下，有必要將生態(tài)文明建設(shè)上升為國家意志，在國家根本大法——《憲法》中明確生態(tài)文明建設(shè)的重要法律地位。生態(tài)文明建設(shè)入憲既符合“法律生態(tài)化”的要求，又符合當(dāng)前公眾對提高生態(tài)環(huán)境和生活質(zhì)量的迫切需求，有利于促進公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)建人與自然的和諧關(guān)系，同時，也使得國家根本大法——《憲法》體現(xiàn)著時代精神。

2.加強公眾參與立法，加大生態(tài)環(huán)境信息公開力度

鑒于目前生態(tài)環(huán)境污染日趨嚴重，公眾為了維護自身權(quán)益，參與生態(tài)環(huán)境保護的意識也逐漸增強，但當(dāng)前公眾參與機制還不健全，公眾表達意愿時常有一些不理智的行為。加強公眾參與的立法，依法有序推動生態(tài)環(huán)境保護信息公開和公眾參與，用制度平衡利益關(guān)系，用法制手段解決社會矛盾，應(yīng)是解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出矛盾的制度創(chuàng)新。生態(tài)環(huán)境信息的全面公開，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟權(quán)才能真正有效地得到保障，公眾才能夠依法有序地參與生態(tài)文明建設(shè)。著力加強公眾參與的立法，明確規(guī)定公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的宗旨、原則、主體、方式、范圍、程序、監(jiān)督、救濟、保障和獎勵措施等，既能極大程度上解決公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)立法規(guī)定分散且缺乏可操作性的問題，又能對生態(tài)環(huán)境保護做出突出貢獻的公眾予以物質(zhì)獎勵和精神獎勵。切實維護公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的權(quán)利，不僅能在一定程度上激發(fā)公眾參與的興趣，而且還會更好地引導(dǎo)公眾自覺履行義務(wù)。公眾履行權(quán)利義務(wù)的自覺性越高，生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展也就越深入。《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》和《貴陽市環(huán)境違法行為舉報獎勵辦法》等地方性法規(guī)、政策的出臺，是對公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的有力促進。

3.完善環(huán)保NGO法律保障機制

公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，通俗理解，即為全民參與，全民共建。目前，我國學(xué)界對公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的主體理解還未達成共識。比較有代表性的幾種看法是：第一，生態(tài)環(huán)境公眾參與是指“社會群體、社會組織、單位或者個人作為主體，在其權(quán)利和義務(wù)的范圍進行有目的的社會行為”[11]；第二，生態(tài)環(huán)境公眾參與是指“公民、法人及其他環(huán)保組織作為主體，在法律制度框架內(nèi)，在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)，代表社會公共利益而非私益進行的一切活動”[12]；第三，環(huán)境公眾參與的主體包含所有的公民[13]。綜合比較，本文較為認同第二種看法。公民、法人及其他環(huán)保組織作為公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的主體，既能引導(dǎo)公民、法人參與生態(tài)文明建設(shè)的興趣，又能充分調(diào)動環(huán)保組織參與的積極性：“要實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，基本的先決條件之一是公眾廣泛參與決策?！?詳見聯(lián)合國《二十一世紀議程》第23章。

隨著生態(tài)文明建設(shè)的深入發(fā)展，環(huán)保NGO在生態(tài)文明建設(shè)過程中發(fā)揮的作用愈發(fā)凸顯，但對于環(huán)保NGO發(fā)展過程中凸顯的問題，亟待通過法律手段保障環(huán)保NGO的發(fā)展也尤為重要。具體表現(xiàn)為：

其一，法律保障環(huán)保NGO的設(shè)立。由于環(huán)保NGO具有公益性，應(yīng)在綜合性或?qū)ｉT性的社團組織法中降低其準入門檻，核準登記等相關(guān)條件可適當(dāng)放寬，以最大程度發(fā)揮環(huán)保NGO參與生態(tài)文明建設(shè)的力量。

其二，法律賦予環(huán)保NGO參與生態(tài)文明建設(shè)權(quán)。《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第5條規(guī)定，國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價。該法中，參與主體僅僅是為了針對環(huán)境影響評價范圍的需求而設(shè)立的，已經(jīng)不能完全滿足生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)實需求。應(yīng)在《中華人民共和國環(huán)境保護法》中賦予公眾在一定條件下，依據(jù)法定程序設(shè)立和參加環(huán)保NGO并在權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)活動的權(quán)利，為公眾參與生態(tài)文明建設(shè)提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

其三，法律確定環(huán)保NGO參與生態(tài)文明建設(shè)途徑。除了明確環(huán)保NGO參與生態(tài)文明建設(shè)宣傳教育等傳統(tǒng)途徑外，還要明確環(huán)保NGO參與生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新途徑。比如，參與環(huán)境決策、立法、管理、執(zhí)法、監(jiān)督、救濟等環(huán)境保護全過程。

新形勢下，我國生態(tài)文明建設(shè)該何去何從，是當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)都具有重大研究價值的課題。法治具有規(guī)范性、民主性、穩(wěn)定性、可預(yù)期性和權(quán)威性的特點，法治是成熟定型的制度形式，[14]公眾參與生態(tài)文明建設(shè)運用法治的方式保障，將會在極大程度上使得生態(tài)文明建設(shè)得到有序推進。人類要改變當(dāng)前生態(tài)環(huán)境的糟糕狀況，建設(shè)美好家園，不斷追求天藍、地綠、水凈、人美的生活環(huán)境，既需要公眾全面參與到生態(tài)文明建設(shè)中來；又需要國家持續(xù)不斷地促進法治的完善，提高法律的執(zhí)行力，為公眾參與生態(tài)文明建設(shè)提供強有力的制度保障。古人云：“積力之所舉，即無不勝也；眾智之所為，即無不成也?！鄙鷳B(tài)文明建設(shè)是全人類的共同事業(yè)，離不開公眾的積極參與，我們當(dāng)凝聚公眾力量，助力生態(tài)工作。

[1]十八屆四中全會公報全文 [R/OL].(2014-10-24)[2016-06-06]http://www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836.htm.

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(責(zé)任編輯鐘昭會)

2016-05-12

葉君(1987—)，男，貴州貴陽人，澳門科技大學(xué)博士研究生，貴陽市烏當(dāng)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)局工作人員。研究方向：環(huán)境法。

黃明健。Email: mjhuang@must.edu.mo。

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