我國(guó)社會(huì)治理中的公眾參與：必要性、問(wèn)題與對(duì)策

胡　燕

(中共含山縣委黨校，安徽　馬鞍山　238100)

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我國(guó)社會(huì)治理中的公眾參與：必要性、問(wèn)題與對(duì)策

胡燕

(中共含山縣委黨校，安徽馬鞍山238100)

[摘要]社會(huì)治理創(chuàng)新是近年來(lái)黨和國(guó)家高度重視的社會(huì)建設(shè)任務(wù)。各地政府在實(shí)踐過(guò)程中都意識(shí)到，社會(huì)治理主體多元化，即政府從壟斷社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榕c其他力量共同治理社會(huì)，是現(xiàn)實(shí)的要求。作為社會(huì)治理的終極受益者和當(dāng)前社會(huì)治理主要矛盾、利益的直接相關(guān)者，社會(huì)公眾以治理主體之一的身份參與社會(huì)治理十分必要。當(dāng)前，公眾參與社會(huì)治理的主體意識(shí)淡薄，且缺乏有效的溝通參與機(jī)制。積極培育公眾公民意識(shí)，完善社會(huì)公眾與政府的溝通機(jī)制，規(guī)范公眾參與社會(huì)治理的民主程序，是當(dāng)前促進(jìn)公眾參與社會(huì)治理、提升社會(huì)治理效能、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新的有效途徑。

[關(guān)鍵詞]公眾參與；社會(huì)治理；公民意識(shí)

創(chuàng)新社會(huì)治理是全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，黨和國(guó)家高度重視。近年來(lái)，隨著社會(huì)治理的不斷創(chuàng)新和對(duì)社會(huì)治理認(rèn)識(shí)的不斷深化，各級(jí)政府都已經(jīng)意識(shí)到要改進(jìn)社會(huì)治理方式，特別是在治理主體上，思想理念要進(jìn)行轉(zhuǎn)變，要從政府包攬向政府指導(dǎo)、社會(huì)共同治理轉(zhuǎn)變，要積極鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。也就是說(shuō)，社會(huì)治理離不開社會(huì)成員即公眾的有效參與。

一、公眾參與社會(huì)治理的必要性

十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制的理念和目標(biāo)：必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序。這一理念和目標(biāo)，明確揭示創(chuàng)新社會(huì)治理體制的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于維護(hù)最廣大人民的根本利益，而要堅(jiān)持在發(fā)展中保持和諧與在和諧中推進(jìn)發(fā)展的辯證統(tǒng)一，離不開社會(huì)公眾的積極、有效參與。

1.社會(huì)治理與公眾切身利益息息相關(guān)，公眾有參與的欲望和動(dòng)力

社會(huì)治理以公眾受益為終極追求。我們所謂的社會(huì)治理，現(xiàn)階段本質(zhì)上就是要最大限度地化解各種社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展，以求最大限度地造福每一位社會(huì)成員。而現(xiàn)實(shí)情況則是，在很大程度上，長(zhǎng)久以來(lái)積累的某些社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上就是社會(huì)成員的利益矛盾問(wèn)題。因此可以說(shuō)，社會(huì)治理與社會(huì)公眾切身利益息息相關(guān)。公眾本身渴望發(fā)揮主觀能動(dòng)性，影響社會(huì)事務(wù)的發(fā)展進(jìn)程和最終結(jié)果，并且這種影響是傾向于對(duì)自己有利的一面。社會(huì)公眾有參與社會(huì)治理的欲望和動(dòng)力。

2.社會(huì)治理離不開公眾的參與和監(jiān)督，公眾有參與的權(quán)利和義務(wù)

社會(huì)發(fā)展的根基在于廣大人民。作為社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家所有權(quán)力皆來(lái)自人民，所有社會(huì)成員都有權(quán)利和義務(wù)參與和監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行。我們國(guó)家的每一位社會(huì)成員都是現(xiàn)代化社會(huì)建設(shè)的中流砥柱，都是社會(huì)治理的主體之一。社會(huì)治理離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府指導(dǎo)，但是更為重要的是，社會(huì)治理更需要社會(huì)公眾積極、有效地參與和監(jiān)督。只有每一位社會(huì)成員積極地參與社會(huì)治理，才能真正推動(dòng)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。目前，本應(yīng)是人民公仆的一些機(jī)關(guān)工作人員利用手中掌握的權(quán)力為己謀私，嚴(yán)重?fù)p害廣大社會(huì)成員的利益。社會(huì)公眾積極參與社會(huì)公共事務(wù)的治理和監(jiān)督，可以最大限度地修正社會(huì)治理中可能出現(xiàn)的偏差，真正有效地遏制損害公眾利益事件的發(fā)生。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，社會(huì)治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，始終需要公眾的參與和監(jiān)督。公眾只有積極參與，才能使社會(huì)治理趨向良性發(fā)展，才能使國(guó)家治理能力不斷提升。社會(huì)治理離不開每一位社會(huì)成員積極有效的參與和監(jiān)督。

二、公眾參與社會(huì)治理存在的主要問(wèn)題

1.社會(huì)公眾主體意識(shí)淡薄，民主素養(yǎng)缺失

從過(guò)去的傳統(tǒng)社會(huì)到當(dāng)下的現(xiàn)代社會(huì)，政府和人民的關(guān)系已由一開始的統(tǒng)治關(guān)系，轉(zhuǎn)向管理關(guān)系，再發(fā)展為適應(yīng)現(xiàn)代發(fā)展需求的治理關(guān)系。雖然近年來(lái)，在社會(huì)治理中，各級(jí)政府開始轉(zhuǎn)變觀念，允許社會(huì)協(xié)同、公眾參與，但是公眾作為社會(huì)治理多元化主體之一，其主體意識(shí)還比較淡薄，已經(jīng)習(xí)慣服從政府管理的他們，還沒(méi)有生出積極、自覺(jué)或強(qiáng)烈的主動(dòng)參與社會(huì)治理的責(zé)任意識(shí)。

社會(huì)公眾除了主體意識(shí)淡薄，還有一個(gè)不可忽視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，即他們不具備參與社會(huì)治理的民主素養(yǎng)。始終堅(jiān)持維護(hù)每一位社會(huì)成員的利益是社會(huì)治理的終極目標(biāo)，但是這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要社會(huì)成員具有較高的民主素養(yǎng)。而目前廣大公眾無(wú)論是民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)還是法治意識(shí)都很低，部分社會(huì)成員甚至思想道德失范、集體觀念淡薄、公德意識(shí)弱化，這使得社會(huì)治理的終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)困難重重，勢(shì)必對(duì)我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新、對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化造成巨大障礙。

2.社會(huì)公眾參與社會(huì)治理的有效機(jī)制缺乏

雖然在創(chuàng)新社會(huì)治理的口號(hào)下，不斷強(qiáng)調(diào)政府要轉(zhuǎn)變治理理念，從政府包攬向政府指導(dǎo)、社會(huì)共同治理轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，樹立有限、責(zé)任、法治、服務(wù)政府的理念，但是在實(shí)際操作中，卻很容易陷入傳統(tǒng)管理模式之中。在處理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)，政府依然習(xí)慣于單向決策、行政管制，特別是基層政府，習(xí)慣于扮演“全能型選手”“社會(huì)總裁判”。如果百姓有問(wèn)題不找政府就解決不了，那么這只能說(shuō)明社會(huì)公眾參與社會(huì)事務(wù)治理的能動(dòng)趨向遭到壓制。

在現(xiàn)代社會(huì)，政府和公眾在信息和資源的獲取方面不對(duì)等，勢(shì)必導(dǎo)致一方處于弱勢(shì)地位，另一方處于優(yōu)勢(shì)地位。目前，政府掌握著絕對(duì)的信息和資源。而公眾則由于自身?xiàng)l件的限制以及政府的信息公開不到位，其知情權(quán)受到影響，進(jìn)而錯(cuò)失參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)。此外，公眾缺乏合法、有效地參與社會(huì)治理的制度化渠道。公民利益表達(dá)渠道不暢、缺乏利益協(xié)調(diào)和保障機(jī)制，現(xiàn)有的政治參與渠道由于公眾和政府地位的不對(duì)等不能有效地發(fā)揮作用，從而導(dǎo)致公眾為解決個(gè)人利益訴求問(wèn)題轉(zhuǎn)向制度外渠道。集體上訪、“廣場(chǎng)散步”甚至更加激烈的群體性沖突等，都是公眾體制內(nèi)“表達(dá)無(wú)門、表達(dá)無(wú)用”的應(yīng)激反應(yīng)。

公眾參與社會(huì)治理，可以使多樣化的利益訴求得到伸張的機(jī)會(huì)，但是如果沒(méi)有對(duì)公眾參與社會(huì)治理的程度做出明確的規(guī)定，也會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題。正如克羅齊耶所說(shuō)的：“在我們社會(huì)的每個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)方面，參與決策的人數(shù)大量增加，與此同時(shí)，必須在決策時(shí)加以考慮的觀點(diǎn)也顯著增多。要做成任何一件事情，都需要與為數(shù)眾多的人進(jìn)行商談……假如完全不考慮各種不同的相關(guān)群體與階層可能做出的反應(yīng)，那么就會(huì)與危險(xiǎn)的反對(duì)者交鋒，要實(shí)施的方案就有可能面臨失敗。由此可見，推出一種新的方案，必須進(jìn)行的活動(dòng)是如此眾多，每一項(xiàng)活動(dòng)都承載著重負(fù)，都蘊(yùn)含著巨大風(fēng)險(xiǎn)，計(jì)劃之中的行動(dòng)的本身的意義因此被大大降低了。”[1](P1)在當(dāng)前各方利益訴求增多、各類社會(huì)矛盾趨向復(fù)雜、社會(huì)治理任務(wù)加重的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著參與公眾人數(shù)的大量增加，各項(xiàng)決策的出臺(tái)和措施的施行都會(huì)變得遲緩而無(wú)效率。顯然，這與提高社會(huì)治理能力的初衷是相悖的。

三、促進(jìn)公眾參與社會(huì)治理的幾點(diǎn)建議

1.注重培育公民意識(shí)，積極提升公民民主素養(yǎng)

培育具有民主品格的現(xiàn)代公民，是中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系成長(zhǎng)的關(guān)鍵[2]。我們要充分發(fā)揮國(guó)家和政府的力量，通過(guò)自身掌控的資源優(yōu)勢(shì)并利用各種社會(huì)組織，營(yíng)造民主的文化氛圍，對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行普遍、持續(xù)的公民教育，給予他們必要的政治知識(shí)、政治態(tài)度和政治情感的訓(xùn)練和引導(dǎo)，幫助他們樹立“獨(dú)立、平等地參與國(guó)家公共活動(dòng)”[3]的主體意識(shí)、順利參與各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)意識(shí)以及“積極參與公權(quán)力運(yùn)行”[3]的參與意識(shí)。通過(guò)公民意識(shí)的培養(yǎng)和民主素養(yǎng)的提升，使廣大公眾能夠正確認(rèn)識(shí)自己的社會(huì)政治生活和公共事務(wù)主體的地位，正確認(rèn)識(shí)自己的積極踐行權(quán)利和履行責(zé)任的意識(shí)和能力，使公眾將參與社會(huì)治理內(nèi)化為自身的生活態(tài)度。

2.理清政府和社會(huì)的分界，政府適度限權(quán)

社會(huì)公眾要實(shí)現(xiàn)與政府共建共治，需要政府特別是基層政府主動(dòng)轉(zhuǎn)變觀念，理順政府與社會(huì)的關(guān)系。政府有所為、有所不為，要通過(guò)適度收縮權(quán)利范圍，讓渡社會(huì)自治空間，保障社會(huì)公眾參與權(quán)利的行使。比如，政府要打破對(duì)信息和資源的絕對(duì)掌控，通過(guò)合理合法的方式向社會(huì)公眾讓渡對(duì)信息和資源的管理權(quán)限，從而為廣大公眾參與社會(huì)治理創(chuàng)造有利條件。

3.不斷完善政府和社會(huì)之間的溝通機(jī)制，為公眾參與公共事務(wù)管理提供有效的平臺(tái)

完善政府和社會(huì)之間的溝通機(jī)制，為公眾參與公共事務(wù)管理提供有效的平臺(tái)，要求借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造大數(shù)據(jù)綜合信息平臺(tái)。在這個(gè)信息平臺(tái)上，政府可以通過(guò)加強(qiáng)信息公開化和透明化、建立公共意見交流機(jī)制、構(gòu)建網(wǎng)上社會(huì)服務(wù)平臺(tái)等，進(jìn)一步了解廣大公眾的各種個(gè)體需求和意見、建議，保證政府和民眾的及時(shí)溝通，從而有效激發(fā)各方參與社會(huì)治理的活力，并進(jìn)一步提高政府服務(wù)社會(huì)的針對(duì)性以及解決問(wèn)題的能力。完善政府和社會(huì)之間的溝通機(jī)制，還要求將公眾參與納入政府的公共決策，并使其常態(tài)化。就縣級(jí)政府而言，一般來(lái)說(shuō)，公共決策的路徑應(yīng)包括決策啟動(dòng)、調(diào)查研究、專家論證、公眾參與公布草案、公眾參與公開聽取意見、公眾參與聽證會(huì)、合法性審查、集體研究、做出決策、批準(zhǔn)程序、公布結(jié)果、執(zhí)行監(jiān)督。在這一決策路徑中，充分聽取公眾的意見、建議，力求各方達(dá)成共識(shí)，將有助于從根源上化解和避免社會(huì)成員的利益矛盾，從而減少或避免各種非理性行為，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。政府有序引導(dǎo)公眾參與公共事務(wù)管理，公眾通過(guò)參與社會(huì)治理感受到尊重，進(jìn)而增強(qiáng)對(duì)政府的信心。政府在公眾的參與中獲得充分的合法性和行政、執(zhí)政的科學(xué)性、有效性。

4.法治和德治雙管齊下，引導(dǎo)公眾社會(huì)行為

法治是社會(huì)治理的重要方式，也是治理現(xiàn)代化的標(biāo)志。不論是政府還是社會(huì)公眾，都應(yīng)深植法治思維，崇尚法律權(quán)威，強(qiáng)化法律維護(hù)廣大公眾根本利益、化解社會(huì)矛盾的權(quán)威地位。唯其如此，政府才能依法履行職責(zé)，公民權(quán)利才能得到法律的有效維護(hù)。當(dāng)社會(huì)成員遇到窮極各種手段都解決不了的問(wèn)題時(shí)，法律就會(huì)成為解決問(wèn)題的主渠道，并且解決的結(jié)果才能得到全社會(huì)的普遍尊重。在加強(qiáng)法治的同時(shí)，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德的教育，通過(guò)充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)團(tuán)體規(guī)章等社會(huì)規(guī)范的積極作用，引導(dǎo)個(gè)人自覺(jué)履行法律義務(wù)和社會(huì)責(zé)任。利用強(qiáng)制性規(guī)范和道德的內(nèi)化積極引導(dǎo)廣大公眾的社會(huì)行為，將創(chuàng)造一個(gè)良好社會(huì)秩序。

5.規(guī)范公眾參與社會(huì)治理的民主程序，提高處理公共事務(wù)的效率

針對(duì)參與社會(huì)治理公眾人數(shù)的大量增加可能帶來(lái)的各項(xiàng)決策的出臺(tái)和措施施行的遲緩，需要嚴(yán)格規(guī)范公眾參與的民主程序，確保公眾參與社會(huì)治理能夠有序、高效率地進(jìn)行。首先，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)公眾可以在哪些具體方面以及在多大程度上參與社會(huì)治理做出明確規(guī)定，以避免在社會(huì)治理權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程中回歸到一元化的傳統(tǒng)社會(huì)管理體制模式，從而使公眾參與流于形式。其次，在確保公眾能夠真正參與公共事務(wù)決策的前提下，借鑒英美法系的陪審制度，對(duì)于需要公眾參與的公共事務(wù)，在政府或相關(guān)部門的主持下，從當(dāng)?shù)氐墓竦怯浭謨?cè)中隨機(jī)抽出參與的公眾候選人名單，再由第三方(例如，相關(guān)社會(huì)組織)從中將不符合法定條件的人從候選人名單中剔除，當(dāng)然列入候選人名單者也可列明理由請(qǐng)求不參與。這樣既能最大限度地符合廣大公眾參與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，又能避免因參與人數(shù)眾多、需要花費(fèi)過(guò)多時(shí)間而導(dǎo)致錯(cuò)過(guò)解決問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī)。此外，還可以借助各種社會(huì)組織，培養(yǎng)和增進(jìn)政府和社會(huì)公眾之間的互信和合作意識(shí)。由社會(huì)公眾參與的社會(huì)組織，一方面可以在其內(nèi)部協(xié)調(diào)成員之間的矛盾糾紛從而化解社會(huì)矛盾；另一方面，既可以在政府和社會(huì)大眾之間充當(dāng)橋梁，拓寬公眾參與社會(huì)治理的渠道，又避免政府過(guò)多地直接面對(duì)社會(huì)公眾個(gè)體。當(dāng)然，能夠發(fā)揮這樣作用的社會(huì)組織應(yīng)該是得到充分發(fā)展的社會(huì)組織。而現(xiàn)實(shí)情況卻是，在我國(guó)，各類社會(huì)組織特別是非營(yíng)利性組織發(fā)育不成熟，行政色彩濃厚；組成結(jié)構(gòu)不合理；法規(guī)體系不健全；缺乏活力。為了提升公眾參與社會(huì)治理的效能，我國(guó)還應(yīng)采取各種有力的措施激發(fā)社會(huì)組織活力。

[參考文獻(xiàn)]

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[3]姜智紅．提升公民意識(shí)，完善民主政治[EB/OL]．http://www.szps.gov.cn/shenzhen/tequ.jsp?articleId=2c9084c73651d9fb013ae3cd798b1385．

[責(zé)任編輯冒潔生]

[收稿日期]2015-12-19

[作者簡(jiǎn)介]胡燕，中共含山縣委黨校講師，碩士，研究方向：社會(huì)學(xué)。

[中圖分類號(hào)]D669

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]2095-0292(2016)02-0025-03