少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生招生、培養(yǎng)與就業(yè)整體性治理研究

汝緒華

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少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生招生、培養(yǎng)與就業(yè)整體性治理研究

汝緒華

摘要：運(yùn)用整體性治理理論，在梳理國外少數(shù)族裔高等教育優(yōu)惠政策實(shí)踐的基礎(chǔ)上，全面系統(tǒng)地剖析了我國少數(shù)民族骨干計(jì)劃在研究生招生、培養(yǎng)與就業(yè)三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及各環(huán)節(jié)內(nèi)部政策與制度的碎片化問題，并據(jù)此提出整體性治理對(duì)策。首先必須實(shí)現(xiàn)招生、培養(yǎng)與就業(yè)環(huán)節(jié)的整合和協(xié)調(diào)，同時(shí)還必須實(shí)現(xiàn)三大環(huán)節(jié)內(nèi)部各責(zé)任主體“逐漸緊密與相互涉入”問題的整合和協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族骨干計(jì)劃；民族地區(qū)；整體性治理；碎片化；研究生教育

少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃（以下簡稱“少數(shù)民族骨干計(jì)劃”）作為培養(yǎng)少數(shù)民族高層次人才的重要舉措，是民族高等教育政策的重要組成部分。迄今為止，已經(jīng)完成兩個(gè)五年計(jì)劃，實(shí)施十年來成就斐然，為西部和民族地區(qū)培養(yǎng)了一大批經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟須的高素質(zhì)專業(yè)人才，逐步緩解和扭轉(zhuǎn)了西部及民族地區(qū)高層次人才匱乏的狀況，改善了少數(shù)民族人才的層次結(jié)構(gòu)。然而，少數(shù)民族骨干計(jì)劃在實(shí)施過程中也產(chǎn)生了諸如培養(yǎng)模式同質(zhì)化、違約現(xiàn)象嚴(yán)重等問題，追根究底，產(chǎn)生這些問題的根源就在于該計(jì)劃的研究生招生、培養(yǎng)與就業(yè)三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及各環(huán)節(jié)內(nèi)部政策與制度的碎片化，形成政策與制度區(qū)隔，不僅制約了少數(shù)民族骨干計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也必然對(duì)其可持續(xù)性帶來一些值得憂慮的影響。目前，少數(shù)民族骨干計(jì)劃“已完成了試點(diǎn)建設(shè)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、逐步擴(kuò)大規(guī)模的過程，……正轉(zhuǎn)向以質(zhì)量提升為主要任務(wù)的‘內(nèi)涵式發(fā)展’”[1]。因此，積極治理少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生招生、培養(yǎng)與就業(yè)三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及各環(huán)節(jié)內(nèi)部政策與制度的碎片化，無疑是完善少數(shù)民族骨干計(jì)劃的善治之策。

一、整體性治理理論與國外少數(shù)族裔高等教育優(yōu)惠政策實(shí)踐

整體性治理理論發(fā)端于1997年英國的“整體政府”改革，是針對(duì)新公共管理模式政府治理過程中日益嚴(yán)重的碎片化問題而提出的一種新型政府治理模式，是對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理運(yùn)動(dòng)所導(dǎo)致的與部門主義、視野狹隘和各自為政及碎片化體制的戰(zhàn)略性回應(yīng)?！八^整體性治理就是以公民需求為治理導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷‘從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式。”[2]以協(xié)調(diào)、整合、逐漸緊密與相互涉入為核心內(nèi)容的整體性治理理念，以跨部門協(xié)同為核心價(jià)值的協(xié)同政府模式迅速在世界范圍內(nèi)興起與發(fā)展，已然成為現(xiàn)代政府治理改革的普遍訴求。

政府管理體制碎片化根源于官僚制的內(nèi)在特性。一方面，基于專業(yè)分工、層級(jí)節(jié)制的政府組織結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了效率原則與理性價(jià)值；另一方面，從功能上講，碎片化治理也造成轉(zhuǎn)嫁問題，重復(fù)、相互沖突的目標(biāo)，在對(duì)需要做出反應(yīng)時(shí)各自為政等諸多負(fù)面問題。如果不同的職能部門在面臨共同的社會(huì)問題時(shí)各自為政，缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作，致使政府的整體政策目標(biāo)無法順利達(dá)成，碎片化政府就難以避免[3]。在國外少數(shù)族裔高等教育優(yōu)惠政策上，同樣普遍存在政府治理嚴(yán)重碎片化現(xiàn)象。一般來說，招生、培養(yǎng)與就業(yè)是高等學(xué)校培養(yǎng)人才的三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，招生是基礎(chǔ)，培養(yǎng)是關(guān)鍵，就業(yè)是保障，三者相互影響、密不可分。然而，實(shí)踐中少數(shù)族裔高等教育優(yōu)惠政策在招生、培養(yǎng)與就業(yè)三個(gè)環(huán)節(jié)中確實(shí)存在形式上的碎片化，招生政策由中央政府制定，培養(yǎng)方案由高校制定與實(shí)施，就業(yè)政策由中央政府或地方政府制定與解釋。分裂的管理體制極易造成部門之間的隔閡與沖突，使得部門間的目標(biāo)和資源難以有效整合?？v觀國外少數(shù)族裔高等教育優(yōu)惠政策的制定與實(shí)施狀況，如果一個(gè)國家注重少數(shù)族裔高等教育優(yōu)惠政策在招生、培養(yǎng)與就業(yè)方面的協(xié)調(diào)和整合，其政策效果就較好，如美國的“肯定性行動(dòng)計(jì)劃”補(bǔ)償優(yōu)惠政策與印度的保留制政策都取得了較好成效；反之，如果一個(gè)國家不注重少數(shù)族裔高等教育優(yōu)惠政策在招生、培養(yǎng)與就業(yè)方面的協(xié)調(diào)與整合，其政策效果就較差，如歐盟國家的羅姆人“社會(huì)融入”政策效果就不盡如人意。

美國對(duì)少數(shù)族裔的補(bǔ)償性優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在20世紀(jì)60年代制定的“肯定性行動(dòng)計(jì)劃”，主要內(nèi)容是在升學(xué)、就業(yè)和晉升等方面給予少數(shù)族裔某些照顧和優(yōu)先，目的是幫助歷史上長期受到歧視的少數(shù)族裔等弱勢群體。高等教育是“肯定性行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施的主要領(lǐng)域，貫穿招生、培養(yǎng)與就業(yè)全過程。具體來說：在招生環(huán)節(jié)，為少數(shù)族裔留出一定的招生名額，增加少數(shù)族裔學(xué)生的入學(xué)機(jī)會(huì)。在培養(yǎng)環(huán)節(jié)，開展補(bǔ)償性教育，提高少數(shù)族裔學(xué)生的學(xué)習(xí)能力；聘用少數(shù)族裔教師，開設(shè)少數(shù)族裔研究課程；教學(xué)內(nèi)容尊重各族裔的文化傳統(tǒng)，教授多樣化的內(nèi)容。華盛頓州立大學(xué)“針對(duì)這些學(xué)生入門標(biāo)準(zhǔn)低的問題，學(xué)校設(shè)有一個(gè)專門的教育服務(wù)中心，協(xié)助他們選課，直到完成學(xué)業(yè)，并幫助那些有志于進(jìn)入研究生階段學(xué)習(xí)的學(xué)生實(shí)現(xiàn)自己的夢想”[4]。在就業(yè)環(huán)節(jié)，“肯定性行動(dòng)計(jì)劃”最初的目的就是消除就業(yè)領(lǐng)域?qū)谌说壬贁?shù)族裔的歧視，實(shí)現(xiàn)平等就業(yè)，就業(yè)領(lǐng)域是該政策的起點(diǎn)?！翱隙ㄐ孕袆?dòng)計(jì)劃”效果明顯，“拿加州大學(xué)伯克利分校來說，黑人和西班牙裔美國學(xué)生與具有同等入學(xué)分?jǐn)?shù)的白人和亞裔美國學(xué)生相比，前者被錄取的可能是后者的二十倍”[5]。大學(xué)課程設(shè)置在尊重各族裔的文化傳統(tǒng)前提下，更加多元化。少數(shù)族裔的就業(yè)狀況也得到極大改善，1970～1980年，非洲裔美國人官員和經(jīng)理、專業(yè)人員和技術(shù)工人增加了70％，是這些職位全國增長率的兩倍[6]。當(dāng)然，圍繞該政策也爭議不斷，20世紀(jì)90年代以來，隨著少數(shù)民族學(xué)生社會(huì)地位和教育程度的提高，一些州也紛紛出臺(tái)替代方針，最有名的是“百分比計(jì)劃”，同樣為改善少數(shù)族裔教育、就業(yè)等問題做出了巨大貢獻(xiàn)。

印度少數(shù)族裔的優(yōu)惠政策主要是針對(duì)表列種姓、表列部落的保留制政策，即在公共部門就業(yè)和主要教育機(jī)構(gòu)里為表列種姓、表列部落設(shè)立保留名額以便逐步將其納入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主流。印度1951年的憲法認(rèn)定表列種姓、表列部落和女性群體是社會(huì)弱勢群體，且長期受到不公正待遇，需要給予特殊的支持。具體來說：在招生環(huán)節(jié)，政府管理的高校為表列種姓和表列部落保留一定比例的名額。在培養(yǎng)環(huán)節(jié)，政府大規(guī)模地為表列種姓、表列部落學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金補(bǔ)助計(jì)劃、住宿資助計(jì)劃，“在1994年又啟動(dòng)了新的補(bǔ)救性訓(xùn)練計(jì)劃，使進(jìn)入大學(xué)本科與研究生階段的弱勢群體學(xué)生能夠提高學(xué)業(yè)水平”。在就業(yè)環(huán)節(jié)，所有公共部門為表列種姓（部落）保留接近四分之一的職位，其中15％給表列種姓，7.5％給表列部落。1990年，辛格政府采納了曼德爾委員會(huì)報(bào)告建議，制定了在公共部門為落后種姓保留27％職位的政策?！爸档每隙ǖ氖?，保留制政策使得表列種姓、表列部落接受高等教育的機(jī)會(huì)有所提高，就業(yè)狀況也得到一定改善?！碑?dāng)然，“政府的各種制度與計(jì)劃的實(shí)施中存在效率問題，……通過保留制進(jìn)入大學(xué)的表列種姓和表列部落學(xué)生往往難以達(dá)到這些學(xué)校的學(xué)術(shù)要求，淘汰率極高”[7]。

相較于美國和印度，歐盟的少數(shù)族裔保護(hù)政策主要體現(xiàn)在針對(duì)羅姆人等少數(shù)族裔的“社會(huì)融入”政策上。2005年初推出的中東歐九國“2005～2015年羅姆人融合十年倡議”就是在歐盟影響下實(shí)施少數(shù)族裔保護(hù)的重要成果，它要求各國主要著力于羅姆人在教育、就業(yè)、住房和健康四個(gè)領(lǐng)域的融入問題，同時(shí)根據(jù)各國國情制定行動(dòng)計(jì)劃并付諸實(shí)施?？陀^地說，“羅姆人融合十年倡議”取得了一定成績，比如各相關(guān)國家均建立了負(fù)責(zé)羅姆人事務(wù)的機(jī)構(gòu)，并在逐步完善羅姆人保護(hù)制度和法律體系，但問題比成績更多。在教育方面，“對(duì)于各國普遍存在的羅姆人‘教育隔離’的做法，各國政府基本上持默認(rèn)態(tài)度”；在培養(yǎng)方面，“在塞爾維亞，羅姆學(xué)生經(jīng)常遭到學(xué)校官員、工作人員和同學(xué)的歧視，甚至教師也歧視他們”；在就業(yè)方面，“一些國家為了完成某些數(shù)量指標(biāo)，只做表面文章，……但是事實(shí)上他們得到的只是臨時(shí)性工作,經(jīng)常是2～3個(gè)月后就又失業(yè)了”[8]。歐盟各國普遍缺乏整體治理思路，缺乏真正關(guān)心羅姆人問題的政治決心，在教育、就業(yè)等政策領(lǐng)域彼此缺乏協(xié)調(diào)與整合，是中東歐九國“社會(huì)融入”政策執(zhí)行效果不盡如人意的主因。2011年，歐盟出臺(tái)“羅姆族融入2020戰(zhàn)略”，強(qiáng)化“社會(huì)融入”政策力度，但阻力重重，效果不彰，截至目前來看，任重而道遠(yuǎn)。

二、我國少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生招生、培養(yǎng)與就業(yè)的碎片化現(xiàn)象

依據(jù)五部委《關(guān)于大力培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才的意見》、《培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃的實(shí)施方案》的相關(guān)規(guī)定，教育部負(fù)責(zé)該計(jì)劃的協(xié)調(diào)并制定招生、教學(xué)、管理以及有關(guān)政策措施，中央部委所屬院校和有關(guān)科研院（所）承擔(dān)培養(yǎng)任務(wù)，生源地區(qū)省級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)每年向全社會(huì)發(fā)布人才需求信息，在此基礎(chǔ)上制定人才需求規(guī)劃和提出年度培養(yǎng)需求計(jì)劃。從責(zé)任主體與職能看，少數(shù)民族骨干計(jì)劃似乎要素完備、環(huán)環(huán)相扣、交叉勾連，但從運(yùn)作情況來看，實(shí)則不然。由于各環(huán)節(jié)具體政策的制定、解釋、執(zhí)行掌握在不同部門手中，如果某些部門政策制定不到位、缺乏可操作性，或在政策執(zhí)行過程中只做表面文章，沒有具體措施，政策間的摩擦和沖突以及政策間的不銜接和空白就難以避免。利伯索爾與蘭普頓認(rèn)為，中國的公共政策一般由政府各相關(guān)部門共同參與制定，制定公共政策的過程實(shí)際上就是部門之間相互博弈的過程[9]。碎片化的決策不僅使得公共政策各環(huán)節(jié)無法實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接，也造成了公共政策的扭曲與異化。少數(shù)民族骨干計(jì)劃在實(shí)施過程中也產(chǎn)生了諸多問題，根源就在于該計(jì)劃的研究生招生、培養(yǎng)與就業(yè)三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)政策與制度的碎片化以及各環(huán)節(jié)內(nèi)部的碎片化。

1.招生環(huán)節(jié)

（1）部分生源地區(qū)省級(jí)教育行政部門與招生單位責(zé)任心不強(qiáng)，政策執(zhí)行力度不夠，致使考生對(duì)該計(jì)劃的培養(yǎng)對(duì)象、生源范圍、報(bào)考條件等信息缺乏清晰了解，導(dǎo)致大量招生名額被浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，少數(shù)民族骨干計(jì)劃實(shí)施的第一年，即2006年的招生名額僅完成了34.4％，第一階段結(jié)束的2010年才達(dá)到76％[10]。同時(shí)，部分在職考生所在工作單位設(shè)置報(bào)考門檻也阻礙著考生的報(bào)考熱情，造成在職考生參與度低。

（2）碩士研究生招生培養(yǎng)類型單一，均為學(xué)術(shù)學(xué)位研究生，這既不符合民族地區(qū)對(duì)高技能、實(shí)用型人才的需求，不符合部分考生學(xué)術(shù)水平的實(shí)際情況，也為后續(xù)培養(yǎng)工作造成困境。

（3）錄取考生的專業(yè)分布嚴(yán)重失衡。實(shí)施方案明確規(guī)定要為西部和民族地區(qū)培養(yǎng)一大批具有較高科學(xué)人文素質(zhì)和創(chuàng)新能力的少數(shù)民族高層次骨干人才，重點(diǎn)確保上述地區(qū)和單位教育、科技、醫(yī)學(xué)和特色文化藝術(shù)、信息技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)、公共事業(yè)管理等領(lǐng)域?qū)ι贁?shù)民族高層次人才的需要。這些規(guī)定是符合西部和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的，然而，從近年的實(shí)際錄取情況看，錄取專業(yè)卻是以人文社會(huì)科學(xué)類專業(yè)為主，而應(yīng)用型的理工類專業(yè)招錄的考生相對(duì)較少。以西南大學(xué)2009級(jí)少數(shù)民族骨干計(jì)劃基礎(chǔ)培訓(xùn)班專業(yè)分布為例，“年級(jí)共分為12個(gè)班，每班平均80人。其中，1～10班為文科班，僅11～12兩個(gè)班為理工科班。文科班幾乎涵蓋了所有人文社科類專業(yè)，而理工科班人數(shù)較少且專業(yè)相對(duì)單一”[11]。管中窺豹，可見一斑。

（4）一些招生單位為完成任務(wù)把關(guān)不嚴(yán)。有些招生單位為完成任務(wù)，對(duì)于報(bào)考或調(diào)劑考生網(wǎng)開一面，不管本、碩專業(yè)是否對(duì)口，不論是否具備一定的專業(yè)素養(yǎng)，無視面試委員會(huì)的面試意見，一概照單全收，也有違“在考生綜合素質(zhì)達(dá)到基本要求前提下”“擇優(yōu)錄取”的精神。

2.培養(yǎng)環(huán)節(jié)

（1）基礎(chǔ)強(qiáng)化培訓(xùn)基地培訓(xùn)模式落后，培訓(xùn)質(zhì)量難以保障。按規(guī)定，少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生必須在培訓(xùn)基地進(jìn)行一年的基礎(chǔ)強(qiáng)化培訓(xùn)，“在民族文化、教育背景、專業(yè)背景等方面存在較大的差異，采用統(tǒng)一的培養(yǎng)模式對(duì)民族骨干生進(jìn)行為期一年基礎(chǔ)強(qiáng)化培訓(xùn)，對(duì)提高整體培養(yǎng)質(zhì)量是十分必要的”[12]。然而，全國七大高?；A(chǔ)培訓(xùn)基地卻普遍存在師資力量薄弱、課程設(shè)置不合理、管理松散等問題，更未對(duì)學(xué)生的基礎(chǔ)與專業(yè)水平因材施教，基礎(chǔ)強(qiáng)化培訓(xùn)與報(bào)考專業(yè)脫節(jié)。

（2）培養(yǎng)單位對(duì)政策不重視，貫徹執(zhí)行力度不夠。實(shí)施方案規(guī)定，培養(yǎng)單位要多為學(xué)生創(chuàng)造實(shí)踐教學(xué)和課題研究的機(jī)會(huì)及條件，選配優(yōu)秀的專家、教授授課和擔(dān)任導(dǎo)師，確保教育、教學(xué)質(zhì)量。然而，事實(shí)上，很多培養(yǎng)單位并未下功夫探索適合少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生的特色培養(yǎng)模式，反而是統(tǒng)統(tǒng)采用與普通研究生同質(zhì)化的教育模式；在嚴(yán)抓研究生培養(yǎng)質(zhì)量、實(shí)行答辯末位淘汰的背景下，選配優(yōu)秀導(dǎo)師也成難題，鑒于骨干計(jì)劃研究生學(xué)術(shù)水平的局限，一些水平較低的學(xué)生成為指導(dǎo)教師眼中的“燙手山芋”也是不容忽視的尷尬事實(shí)。至于參與課題研究的機(jī)會(huì)就更少了，根源就在于直接面向少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生的課題極少，導(dǎo)師的課題他們又往往做不了。

（3）學(xué)習(xí)期間，一些少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生自我約束能力不強(qiáng)、學(xué)習(xí)意識(shí)較差、紀(jì)律松散。有些學(xué)生專業(yè)基礎(chǔ)薄弱，本身就是本、碩專業(yè)不對(duì)口錄取的，卻不努力打牢基礎(chǔ)；有些學(xué)生兼職過多，學(xué)習(xí)精力被大大分散；有些在職學(xué)生，一邊上班一邊學(xué)習(xí)，還要顧及家庭，難以兼顧；有些學(xué)生把研究生階段當(dāng)作未來優(yōu)質(zhì)就業(yè)的跳板，要的是文憑而非真才實(shí)學(xué)，大部分時(shí)間用來兼職賺錢、找工作，真正用于學(xué)習(xí)、科研的精力極為有限；在一些學(xué)校，更多的時(shí)候不是學(xué)生找不著導(dǎo)師，而是導(dǎo)師找不著學(xué)生，令人憂心。

3.就業(yè)環(huán)節(jié)

（1）就業(yè)協(xié)議本身問題重重，或者彈性空間大，或者一刀切沒有回旋余地。雖然少數(shù)民族骨干計(jì)劃實(shí)行“定向招生、定向培養(yǎng)、定向就業(yè)”模式，畢業(yè)生不按協(xié)議就業(yè)者，要支付培養(yǎng)成本和違約金。但違約金的彈性空間大，為頻頻出現(xiàn)的違約現(xiàn)象埋下了伏筆。從教育部辦公廳下達(dá)的關(guān)于歷年來“少數(shù)民族高層次骨干人才”研究生招生計(jì)劃的通知看，2006、2007年規(guī)定“全部回定向地區(qū)和單位就業(yè)”，其后規(guī)定“按協(xié)議回定向地區(qū)和單位就業(yè)”，2014、2015年又規(guī)定“必須按協(xié)議回定向地區(qū)和單位就業(yè)，不得違約”，但這些通知都未規(guī)定相應(yīng)違約的懲罰?！叭绻`約的行為沒有外界的嚴(yán)格約束，或者是有一定的約束但在主體違規(guī)之后并沒有絕對(duì)硬性的懲戒措施時(shí)，主體不良行為出現(xiàn)的頻率將得到增加?！盵13]且2014、2015年招生計(jì)劃通知一刀切，沒有回旋余地，試問假如研究生階段因戀愛等特殊原因發(fā)生的違約如何處理呢？

（2）少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生違約現(xiàn)象嚴(yán)重。自2006年首次招生以來，不少畢業(yè)生寧愿付高額違約金也要違反入學(xué)時(shí)簽的協(xié)議，不回生源地就業(yè)。對(duì)此，儲(chǔ)朝暉認(rèn)為：“在計(jì)劃方式下，當(dāng)然會(huì)有一些人履約回到生源地就業(yè)，而違約現(xiàn)象的深層原因在于人才成長邏輯與計(jì)劃邏輯之間的沖突?！盵14]相關(guān)問卷調(diào)查也顯示出少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生較高的違約意愿與比例。

（3）一些高校疏于對(duì)少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)。師徒如父子，指導(dǎo)教師更多的是尊重學(xué)生的職業(yè)決定，多持默認(rèn)與支持態(tài)度。

（4）一些生源地地方政府對(duì)待少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生的態(tài)度不端正，只是硬性要求他們按協(xié)議回來，至于工作安排、工作環(huán)境、福利待遇等并不上心，導(dǎo)致少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生不愿回歸；即使大部分生源回去了，他們就業(yè)意向卻都是優(yōu)質(zhì)民族地區(qū)與熱門領(lǐng)域，實(shí)際上，真正去落后地區(qū)、艱苦部門的甚少。

少數(shù)民族骨干計(jì)劃的碎片化現(xiàn)象既體現(xiàn)在招生、培養(yǎng)與就業(yè)三大關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的政策與制度方面，又體現(xiàn)在招生、培養(yǎng)與就業(yè)各環(huán)節(jié)上，比如就業(yè)就涉及教育部、培養(yǎng)單位、生源地黨政機(jī)構(gòu)等多部門，如果這些相關(guān)部門不能協(xié)同執(zhí)行，不能消除政策摩擦與沖突，就業(yè)環(huán)節(jié)也就碎片化了。少數(shù)民族骨干計(jì)劃的碎片化不僅會(huì)影響當(dāng)期招生、培養(yǎng)與就業(yè)工作有序開展，長遠(yuǎn)看，更會(huì)嚴(yán)重影響該計(jì)劃的政策效果。

三、少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生招生、培養(yǎng)與就業(yè)整體性治理對(duì)策

針對(duì)少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃碎片化的癥結(jié)，打破招生、培養(yǎng)與就業(yè)工作條塊分割狀態(tài)，明晰每一環(huán)節(jié)相關(guān)部門的責(zé)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)之間、環(huán)節(jié)內(nèi)各責(zé)任主體之間跨部門整合、協(xié)調(diào)，逐漸緊密與相互涉入無縫對(duì)接，整體性治理無疑是善治良方。

1.整體性治理首先必須實(shí)現(xiàn)招生、培養(yǎng)與就業(yè)環(huán)節(jié)的整合和協(xié)調(diào)

少數(shù)民族骨干計(jì)劃招生、培養(yǎng)與就業(yè)三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是緊密聯(lián)動(dòng)的：無法招錄到高素質(zhì)生源，就無法培養(yǎng)出高素質(zhì)骨干人才，骨干人才素質(zhì)不高，就業(yè)也就無法保障，就業(yè)狀況不佳，反過來又會(huì)影響生源的質(zhì)量。因此，必須緊緊圍繞五部委《關(guān)于大力培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才的意見》與《培養(yǎng)少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃的實(shí)施方案》所確定的指導(dǎo)思想、培養(yǎng)目標(biāo)、職責(zé)分工，加強(qiáng)管理，明確責(zé)任，相關(guān)責(zé)任部門與單位要圍繞“招生、培養(yǎng)與就業(yè)”三大環(huán)節(jié)緊密協(xié)同，確保任務(wù)的完成。建議五部委成立專門的少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃監(jiān)督評(píng)估委員會(huì)，對(duì)每年的少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，并出具權(quán)威性評(píng)估報(bào)告；每一個(gè)五年計(jì)劃結(jié)束時(shí)，出臺(tái)一部總結(jié)與展望報(bào)告，對(duì)五年計(jì)劃內(nèi)的成績與問題進(jìn)行總結(jié)，對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，對(duì)下一個(gè)五年計(jì)劃的發(fā)展進(jìn)行展望，提出對(duì)策建議。

2.整體性治理同時(shí)也必須實(shí)現(xiàn)招生、培養(yǎng)與就業(yè)各環(huán)節(jié)內(nèi)部各責(zé)任主體“逐漸緊密與相互涉入”問題的整合和協(xié)調(diào)

（1）在招生環(huán)節(jié)，生源地區(qū)要根據(jù)當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，加大緊缺高層次人才調(diào)研力度，采取科學(xué)方法分析當(dāng)前緊缺人才并預(yù)測未來緊缺人才的需求走向，特別是重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域以及基層緊缺人才崗位的需求，制定本期五年計(jì)劃少數(shù)民族高層次骨干人才需求遠(yuǎn)景規(guī)劃和年度培養(yǎng)計(jì)劃并大力宣傳，制訂方案細(xì)則引導(dǎo)學(xué)生報(bào)考。根據(jù)少數(shù)民族和西部地區(qū)對(duì)高層次人才的需求，教育部下達(dá)指導(dǎo)性定向培養(yǎng)專項(xiàng)招生計(jì)劃時(shí)，要適當(dāng)保持人文社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)學(xué)科專業(yè)之間、在職考生與應(yīng)屆考生之間以及各民族地區(qū)招生指標(biāo)之間合理的比例；要豐富少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃研究生的培養(yǎng)類型，適當(dāng)增加專業(yè)學(xué)位碩士生的招生，專業(yè)學(xué)位碩士生是現(xiàn)在市場緊缺的應(yīng)用型人才，考慮到民族地區(qū)對(duì)人才需求的實(shí)際、骨干人才的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)以及部分在職考生的狀況，一定比例的專業(yè)學(xué)位碩士生招生更具合理性；要根據(jù)民族地區(qū)少數(shù)民族人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生存環(huán)境，制定相應(yīng)的指標(biāo)分配傾斜政策，如“2009年西南大學(xué)培訓(xùn)基礎(chǔ)極少有28個(gè)人口較少民族的學(xué)生”[15]。招生單位既要依據(jù)招生政策對(duì)新疆、西藏及四省藏區(qū)等地區(qū)少數(shù)民族考生以及報(bào)考理工科類和少數(shù)民族語言類考生給予適當(dāng)傾斜，又要擇優(yōu)錄取，把好入口關(guān)。在職考生所在工作單位也要為考生創(chuàng)造寬松的報(bào)考環(huán)境，定向招生、定向培養(yǎng)、定向就業(yè)，對(duì)于本單位未來發(fā)展也是有益的。

（2）在培養(yǎng)環(huán)節(jié)，基礎(chǔ)強(qiáng)化培訓(xùn)階段重點(diǎn)是強(qiáng)基固本，強(qiáng)化規(guī)定課程的教學(xué)，使學(xué)生的基礎(chǔ)綜合水平接近或者達(dá)到攻讀碩士學(xué)位的基本要求。因此，必須加強(qiáng)基礎(chǔ)強(qiáng)化培訓(xùn)基地建設(shè)，增加資金投入，充實(shí)師資力量，優(yōu)化課程設(shè)置，在重點(diǎn)補(bǔ)修英語、大學(xué)語文（漢語）、計(jì)算機(jī)、高等數(shù)學(xué)等基礎(chǔ)知識(shí)的同時(shí)，兼顧民族特色，打牢專業(yè)基礎(chǔ)，加強(qiáng)馬克思主義民族和宗教理論的學(xué)習(xí)，嚴(yán)格基礎(chǔ)培訓(xùn)管理與考核，做好基礎(chǔ)培訓(xùn)與專業(yè)學(xué)習(xí)之間的接續(xù)工作，對(duì)于少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生階段的學(xué)習(xí)生活極為關(guān)鍵。培養(yǎng)單位要加大政策執(zhí)行力度，多為少數(shù)民族學(xué)生創(chuàng)造實(shí)踐教學(xué)和課題研究的機(jī)會(huì)和條件，選配優(yōu)秀的專家、教授擔(dān)任導(dǎo)師和授課，尤其是充實(shí)一定數(shù)量的少數(shù)民族師資，下功夫探索適合少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生和民族地區(qū)實(shí)際的特色培養(yǎng)模式，確保教育、教學(xué)質(zhì)量。針對(duì)少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生專業(yè)基礎(chǔ)薄弱的情況，可以制定相關(guān)輔助計(jì)劃，幫助他們提升專業(yè)素養(yǎng)；針對(duì)一些少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生學(xué)習(xí)懈怠、紀(jì)律松弛現(xiàn)象，要加強(qiáng)監(jiān)督與管理，特別是要強(qiáng)化導(dǎo)師責(zé)任制，督促導(dǎo)師認(rèn)真指導(dǎo)、嚴(yán)格督察。在職考生所在工作單位要給予本單位在職研究生足夠的學(xué)習(xí)時(shí)間，讓其有足夠時(shí)間在培養(yǎng)單位充實(shí)自己，同時(shí)，也可以引導(dǎo)在職考生結(jié)合本單位實(shí)際進(jìn)行選題，學(xué)以致用，早出成果。

（3）在就業(yè)環(huán)節(jié)，目前，少數(shù)民族骨干計(jì)劃畢業(yè)生違約現(xiàn)象是不容忽視的，這固然有畢業(yè)生自身原因，民族地區(qū)相關(guān)政府部門更無法脫責(zé)。依照少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃相關(guān)文件，一方面，少數(shù)民族骨干計(jì)劃實(shí)行“定向招生、定向培養(yǎng)、定向就業(yè)”模式，畢業(yè)生一律按定向培養(yǎng)和就業(yè)協(xié)議到定向地區(qū)或單位就業(yè)，不得違約，否則要向培養(yǎng)單位和定向地區(qū)、單位支付違約金。然而，違約金額可以承受，違約后可以以較小的代價(jià)安全逃脫懲罰又進(jìn)一步強(qiáng)化了違約的行為，因此，民族地區(qū)教育行政部門要加強(qiáng)對(duì)政策實(shí)施效果的實(shí)時(shí)監(jiān)控，避免三方協(xié)議流于形式。另一方面，文件又規(guī)定，西部和各民族地區(qū)黨政部門要高度重視人才培養(yǎng)工作和十分珍惜人力資源，按學(xué)以致用的要求，為這批高層次骨干人才在當(dāng)?shù)爻浞职l(fā)揮作用創(chuàng)造必要的生活、工作條件，力求避免人才浪費(fèi)和閑置；對(duì)違約拒絕接受或安排畢業(yè)生就業(yè)的地區(qū)和單位要相應(yīng)核減招生計(jì)劃。在經(jīng)濟(jì)不振、就業(yè)不景氣的背景下，缺乏具體實(shí)施細(xì)則的“核減招生計(jì)劃”是無法有效約束民族地區(qū)政府的，因此，對(duì)于不認(rèn)真貫徹、執(zhí)行少數(shù)民族骨干人才計(jì)劃的民族地區(qū)政府必須制定具有可操作性的獎(jiǎng)懲措施。同時(shí)，要督促民族地區(qū)政府制定完善少數(shù)民族骨干人才計(jì)劃就業(yè)的相關(guān)政策，尤其是針對(duì)前往邊遠(yuǎn)地區(qū)、落后地區(qū)、基層單位的少數(shù)民族骨干人才的待遇政策，引導(dǎo)骨干人才回歸；“只有民族地區(qū)整體的工作環(huán)境改善了，畢業(yè)生才有回得去、留得住、用得上的更大的可能性，……真正在民族地區(qū)為青年人提供了更多更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，……就不必?fù)?dān)心沒人去工作?！盵14]當(dāng)然，培養(yǎng)單位也要對(duì)少數(shù)民族骨干計(jì)劃研究生進(jìn)行擇業(yè)觀指導(dǎo)，鼓勵(lì)他們回歸生源地，為西部和民族地區(qū)的發(fā)展做貢獻(xiàn)。

少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃已經(jīng)完成了兩個(gè)五年計(jì)劃，已經(jīng)從試點(diǎn)建設(shè)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、逐步擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)入內(nèi)涵式發(fā)展階段，因此，必須按照時(shí)代發(fā)展、國家大政方針政策的新變化、政策實(shí)施情況與需要及時(shí)調(diào)整并完善，方能在中國特色社會(huì)主義新常態(tài)下迎來更好的發(fā)展機(jī)遇，取得更好的實(shí)踐效果。比如，在少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃的第三個(gè)五年計(jì)劃階段，可以把與“中國夢”重要執(zhí)政理念、“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃結(jié)合起來重構(gòu)少數(shù)民族高層次骨干人才計(jì)劃，培養(yǎng)目標(biāo)不僅要立足于緩解和扭轉(zhuǎn)西部和民族地區(qū)少數(shù)民族高層次人才匱乏的狀況，還要著眼于為“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃涉及的西部和民族地區(qū)培養(yǎng)具有較高科學(xué)人文素質(zhì)和創(chuàng)新能力的少數(shù)民族高層次骨干人才，骨干人才就業(yè)領(lǐng)域也可以由生源地放寬至“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃涉及的西部和民族地區(qū)，特別是鼓勵(lì)少數(shù)民族骨干人才到民族地區(qū)的邊遠(yuǎn)地區(qū)、落后地區(qū)、基層單位去就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等，從而為我國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的人才和智力支撐。

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（責(zé)任編輯趙清華）

基金項(xiàng)目：中國石油大學(xué)（華東）研究生教育研究與教學(xué)改革項(xiàng)目“全面提升研究生質(zhì)量的導(dǎo)師培養(yǎng)模式研究”（編號(hào)：YJ-B1409）

作者簡介：汝緒華，中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院公共管理系副教授，青島266580。

DOI：10.16750/j.adge.2016.03.011