我國事業(yè)單位人事制度改革評價與建議

● 齊書花

我國事業(yè)單位人事制度改革評價與建議

● 齊書花

本文簡要回顧了我國事業(yè)單位人事制度的改革進程，分三個階段分析了改革取得的階段性成果。同時指出由于受傳統(tǒng)體制影響，事業(yè)單位人事制度改革進展較慢，至今未取得實質(zhì)性的突破，與預(yù)期目標(biāo)還有一定差距，包括事業(yè)單位的行政化管理模式至今未能打破，能上能下、能進能出的用人機制還未形成，僵化的編制管理阻礙了事業(yè)單位的長遠發(fā)展。最后，針對改革面臨的問題和困難，提出了下一步改革的建議。

事業(yè)單位 人事制度 崗位管理 編制管理

事業(yè)單位的人事管理始于20世紀(jì)50年代，但在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，并不存在單獨和嚴(yán)格意義上的事業(yè)單位人事制度概念，事業(yè)單位建立獨立的人事制度始于1992年黨的十四大時提出的事業(yè)單位分類改革目標(biāo)。在事業(yè)單位人事制度改革的探索歷程中，中央和地方出臺了大量人事制度改革的文件并進行了局部試點，觸及了事業(yè)單位的體制機制問題，并取得階段性成果，但大多屬于單項改革和局部調(diào)整，欠缺整體謀劃和系統(tǒng)安排，改革進展緩慢，原有的體制問題還未從根本上得到解決，與預(yù)期的改革目標(biāo)還有一定的差距（李穎平，2012）。

2011年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，事業(yè)單位改革第一次有了自己的頂層設(shè)計方案。2014年，國務(wù)院頒布《事業(yè)單位人事管理條例》，事業(yè)單位人事管理走向法制化軌道。然而有了頂層設(shè)計和依法管理的事業(yè)單位人事制度，改革進程推進依舊緩慢，從實施的進程來看，至今仍未見到實質(zhì)性的突破（張進軍，2014）。如何在頂層設(shè)計的框架下有效推進事業(yè)單位人事制度改革，是當(dāng)前事業(yè)單位人事制度改革的主要難點，也是本文研究的重點。

本文擬以1992年為起點，在回顧事業(yè)單位人事制度改革進程中的重大事件和取得的階段性成果的基礎(chǔ)上，梳理當(dāng)前人事制度改革需要重點解決的難點問題，并提出下一步改革的建議。

一、事業(yè)單位人事制度改革進程回顧

1992年黨的十四大拉開了我國事業(yè)單位人事制度改革的序幕，至今已有24年。在這24年中，事業(yè)單位人事制度改革的方向逐漸清晰，確立了以推行聘用制度和崗位管理制度為重點、逐步建立適應(yīng)不同類型事業(yè)單位特點的人事管理制度的總體思路，并在公開招聘、崗位設(shè)置、收入分配、分類管理等方面取得了一定成果（見圖1）（人力資源和社會保障部法規(guī)司，2015）。

我國事業(yè)單位人事制度的改革大體經(jīng)歷了以下幾個階段：

第一階段為1992—1999年，是獨立的事業(yè)單位人事制度初建階段。1992年黨的十四大提出，按照機關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位的不同特點，逐步建立健全分類管理的人事制度，事業(yè)單位改革進入實質(zhì)性階段。1993年10月1日，《國家公務(wù)員暫行條例》和機關(guān)、事業(yè)單位工資制度改革同時實施，機關(guān)、事業(yè)單位的同一工資制度被打破，事業(yè)單位人事制度逐步成為具有相對獨立性的人事制度體系，獨立的事業(yè)單位人事制度初步形成（人事部工資保險福利司，1994）。1996年，中辦、國辦印發(fā)了《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位改革若干問題的意見》。這是黨和國家就事業(yè)單位改革下發(fā)的第一個專門文件。文件提出了事業(yè)單位改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，以及事業(yè)單位改革的具體措施。

圖1 我國事業(yè)單位人事制度改革進程的三個階段

第二階段為2000—2010年，是事業(yè)單位人事制度深化改革階段。2000年，中共中央辦公廳印發(fā)《深化干部人事制度改革綱要》，制定了2001—2010年深化干部人事制度綱要?！毒V要》提出，事業(yè)單位人事制度改革要“以推行聘用制和崗位管理制度為重點，逐步建立適應(yīng)不同類型事業(yè)單位特點的人事管理制度”。2001—2010年的十年間，原人事部相繼出臺了聘用制、公開招聘、收入分配、崗位設(shè)置等一系列規(guī)章制度，確定了符合事業(yè)單位特點、體現(xiàn)崗位績效和分級分類管理要求的崗位績效收入分配制度，全面推行公開招聘、競爭上崗，以聘用制和崗位管理為重點的事業(yè)單位人事制度基本形成，為由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變、由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)職務(wù)能上能下、人員能進能出、待遇能高能低奠定了初步基礎(chǔ)（趙立波，2012）。

第三階段為2011年至今，是事業(yè)單位人事制度改革的攻堅階段。2009年，中共中央辦公廳印發(fā)《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，對事業(yè)單位人事制度改革作出明確部署。2010年中央下發(fā)《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，在體制機制創(chuàng)新中對事業(yè)單位人事制度改革工作提出明確要求。2011年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》和相關(guān)配套改革文件印發(fā)，事業(yè)單位改革第一次有了自己的頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃。同年，國務(wù)院法制辦公布《事業(yè)單位人事管理條例》( 征求意見稿)，經(jīng)過三年多的修改，2014 年國務(wù)院令第652號頒布我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理的行政法規(guī)——《事業(yè)單位人事管理條例》，對事業(yè)單位的崗位設(shè)置、公開招聘和競聘上崗、聘用合同、工資福利和社會保險等方面作出具體規(guī)定，事業(yè)單位人事制度改革走向法制化軌道。隨著改革力度不斷加大，事業(yè)單位人事制度的改革逐漸走向深水區(qū)，事業(yè)單位改革進入不破不立的攻堅階段。

二、當(dāng)前事業(yè)單位人事制度的主要問題

事業(yè)單位人事制度改革之所以在法制化軌道上和頂層設(shè)計的框架下仍然難以達到預(yù)期效果，主要是因為受到舊有體制的約束，其中最為核心的是事業(yè)單位的行政化管理模式。當(dāng)前，行政化管理模式已成為事業(yè)單位人事制度改革的最大障礙。此外，“進、管、出”環(huán)節(jié)的不完善和僵化的編制管理制度，阻礙了人才的合理流動，影響了事業(yè)單位職工積極性的發(fā)揮，不利于我國公益事業(yè)的發(fā)展壯大。

1.行政化管理模式是事業(yè)單位人事制度改革的最大障礙

我國的事業(yè)單位大多是在計劃經(jīng)濟體制下建立和發(fā)展起來的，在一定程度上是政府權(quán)力的衍生物，具有經(jīng)費依靠國家財政、高度的社會福利取向、人員編制和機構(gòu)設(shè)置行政化、典型的官辦官管官養(yǎng)等特征。早在1996年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機構(gòu)改革若干問題的意見〉的通知》就明確提出，要研究建立符合事業(yè)單位自身特點的等級規(guī)格，逐步取消事業(yè)單位機構(gòu)的行政級別。此后的20年里，取消事業(yè)單位的行政級別多次在事業(yè)單位改革的各類文件中被提及，但至今仍未落實到位，行政級別依然是事業(yè)單位機構(gòu)規(guī)格、預(yù)算規(guī)模、人員編制、崗位設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)以及其他各類資源配置的基本依據(jù)（李建鐘，2012）。2006年出臺的《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》，重新確定了事業(yè)單位通用的崗位類別和等級，應(yīng)是取消事業(yè)單位人員行政級別的一個突破口，但此次崗位設(shè)置改革仍是非常謹慎，將事業(yè)單位崗位分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位三種類別，管理人員的等級設(shè)置仍然沿用了行政機關(guān)的級別，每一等級對應(yīng)一級行政級別，事業(yè)單位取消行政級別的進程非常緩慢。

2.“進、管、出”環(huán)節(jié)的不完善阻礙了人才的合理流動

人事管理過程包括“進、管、出”三個環(huán)節(jié)。在“進”的環(huán)節(jié)上，事業(yè)單位自 2002 年以來開始推行聘用制，新進人員全面實行公開招聘制度，人員的進口環(huán)節(jié)越來越公開，但由于對制度執(zhí)行的監(jiān)督不夠，因人設(shè)崗、降低崗位標(biāo)準(zhǔn)招聘等現(xiàn)象仍有發(fā)生，公開透明度仍有待提高。在“管”的環(huán)節(jié)上，2006年以來逐步推行崗位管理制，實現(xiàn)了由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變，并在人員選拔任用上大力推行競聘上崗制度，事業(yè)單位內(nèi)部建立起了全新的選人用人機制（人事部專業(yè)技術(shù)人員管理司，2006）。但崗位設(shè)置制度給人才的成長仍然帶來了較大的阻礙，一是管理崗位受單位行政級別和領(lǐng)導(dǎo)崗位職數(shù)限制，縱向晉升通道狹窄；二是專業(yè)技術(shù)崗位中的高等級崗位數(shù)量有限，與人員進步需求之間的矛盾日益凸顯（劉霞，2005）；三是管理崗位和專業(yè)技術(shù)崗位之間沒有建立完善的橫向轉(zhuǎn)換通道，人員在單位內(nèi)部難以實現(xiàn)橫向流通。從“出”的環(huán)節(jié)看，2006年實施收入分配制度改革和崗位設(shè)置改革后，配套的績效工資改革至今沒有落實，考核政策也沒有及時出臺，事業(yè)單位目前仍沿用1995年人事部印發(fā)的《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》，沒有建立起有效的激勵機制和淘汰機制，人員再流動非常困難?？傮w上講，事業(yè)單位人事管理的過程受行政體制影響較大，強調(diào)事而忽視人，對于個人的成長需求關(guān)注不夠，并沒有真正形成能上能下、能進能出的用人機制。

3.僵化的編制管理阻礙了公益事業(yè)的發(fā)展壯大

隨著我國市場經(jīng)濟的不斷完善，各項公共事業(yè)得到了蓬勃發(fā)展。為了滿足日益壯大的事業(yè)發(fā)展的需要，在編制有限的情況下，事業(yè)單位大量聘用編外人員，超編現(xiàn)象十分普遍。由于長期受具有計劃經(jīng)濟特點的人事政策的影響，事業(yè)編制內(nèi)人員一般被列為正式職工，實行事業(yè)單位聘任制和崗位設(shè)置兩大核心用人制度，而編外人員則作為“臨時工”來管理，實行勞動合同管理。在同一崗位上工作，編制內(nèi)與編制外人員同工不同酬的現(xiàn)象普遍存在（劉霞，2010）。由此，事業(yè)單位形成了聘用制、人事代理和勞務(wù)派遣等多種用人方式并存、福利待遇差別化的人事管理模式，不利于發(fā)揮人員的工作積極性。僵化的事業(yè)單位人員編制管理已經(jīng)成為限制社會公共事業(yè)發(fā)展、妨礙事業(yè)單位人事制度改革的深層次問題之一，成為當(dāng)下事業(yè)單位推行聘用制和崗位設(shè)置的一大障礙，原有的人員編制管理必須作出相應(yīng)調(diào)整和改革。

三、事業(yè)單位人事制度改革的建議

事業(yè)單位人事制度改革的推進，人是一切因素中的決定性因素。改革越是步入深水區(qū)，越是要堅定改革的信心，明確改革的方向，尤其是起到關(guān)鍵性作用的重點難點改革，必須堅決推進。

1.樹立現(xiàn)代人力資源管理理念，實現(xiàn)由行政管理向人力資源管理模式的轉(zhuǎn)變

我國事業(yè)單位人事制度改革的目標(biāo)，就是通過科學(xué)合理的分類，有效激勵事業(yè)單位不同類別人員的積極性和創(chuàng)造性。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須從傳統(tǒng)人事管理的固有觀念中解放出來，真正樹立現(xiàn)代人力資源管理理念，在科學(xué)劃分事業(yè)單位職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)由行政管理向人力資源管理模式的轉(zhuǎn)變。

首先，要科學(xué)合理地劃分事業(yè)單位的職責(zé)范圍，做好事業(yè)單位的分類改革?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》（ 國辦發(fā)〔2011〕37號）的配套文件《關(guān)于事業(yè)單位分類的意見》《關(guān)于承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革的意見》，明確了不同類別事業(yè)單位的劃分標(biāo)準(zhǔn)和改革步驟，標(biāo)準(zhǔn)明確并具有高度的可操作性。從文件中可以看出，分類改革的核心任務(wù)就是要剝離名不副實的事業(yè)單位，將承擔(dān)行政職能的轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，讓從事生產(chǎn)經(jīng)營的轉(zhuǎn)為企業(yè)。在實踐上，分類改革的難點在于如何合理確定生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)后的人員福利待遇并讓其真正走向市場。因此，分類改革過程中更加要以人為中心，重視人力資源的開發(fā)利用，為轉(zhuǎn)制的事業(yè)單位提供合理過渡期，為他們提供、創(chuàng)造各種條件，使其主觀能動性和自身的勞動潛力得以充分發(fā)揮，從而使轉(zhuǎn)制單位能夠通過提高經(jīng)濟效益解決自身發(fā)展問題。

其次，要把事業(yè)單位從政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的行政管理中解放出來，使事業(yè)單位與行政級別脫鉤，充分發(fā)揮事業(yè)單位的人力資源潛能。取消事業(yè)單位的行政級別才能進而取消人的行政級別，才能真正實現(xiàn)單位的自主用人，實現(xiàn)人員的能上能下、能進能出。因此，取消行政級別的實質(zhì)是對事業(yè)單位行政管理人員職務(wù)等級制度進行改革。對此，國家應(yīng)針對管理人員的崗位體系進行專門改革，構(gòu)建全新的職員資格制度（趙敏，1995）。職員制度的設(shè)計要脫離行政級別，職員晉升的階梯是職員等級而不是行政級別，要區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)管理崗位和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)管理崗位，管理人員無論領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)還是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)都可以通過自身的努力實現(xiàn)職員等級的縱深發(fā)展。

2.用制度規(guī)范“進、管、出”環(huán)節(jié)，建立能上能下、能進能出的用人機制

首先要把好人員進口關(guān)，不斷創(chuàng)新公開招聘和崗位競聘制度，讓有能力有才華的人在規(guī)范的招聘程序中真正脫穎而出。要按事設(shè)崗，加強崗位管理，根據(jù)單位的發(fā)展目標(biāo)設(shè)置崗位、招聘人員，認真研究每個崗位的基本職責(zé)，制定明確的崗位說明書，對崗位性質(zhì)、工作內(nèi)容、工作責(zé)任、任職資格、工作標(biāo)準(zhǔn)、薪酬福利等都要做出明確規(guī)定，從而避免在公開招聘、內(nèi)部競聘過程中因照顧具體人員而隨意變更崗位任職條件的不合規(guī)現(xiàn)象，規(guī)避因人設(shè)崗。全部人員都要通過簽訂聘用合同、簽訂崗位責(zé)任書確定單位和個人的人事關(guān)系。

其次要拓寬崗位晉升通道，為不同序列崗位之間建立轉(zhuǎn)換通道。具體來講，事業(yè)單位的管理人員要逐步取消行政級別，建立職員制度，管理人員的職責(zé)、地位、待遇等通過設(shè)置一定的職員等級來體現(xiàn)，職員等級可參考專業(yè)技術(shù)崗位的等級設(shè)置，分為高、中、初級，同一等級內(nèi)部可分不同檔次；職員等級可與專業(yè)技術(shù)等級之間建立對應(yīng)關(guān)系，從而在管理崗位和專業(yè)技術(shù)崗位之間建立橫向轉(zhuǎn)換通道，推動人員內(nèi)部流動，真正實現(xiàn)由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變。

第三，必須建立崗位退出政策，解決人員出口問題。事業(yè)單位要將績效考核作為崗位評價的標(biāo)準(zhǔn)，修訂現(xiàn)行的《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》，制定適應(yīng)事業(yè)單位人事制度改革方向的考核辦法，對考核優(yōu)秀人員如何獎勵、不合格人員如何懲罰、未聘人員如何分流、分流人員如何與社會保險制度銜接等事項作出明確規(guī)定。

3.創(chuàng)新人員編制管理理念，提高編制管理的質(zhì)量和效益

編制管理是一種計劃配置公共機構(gòu)與人力資源的行政手段，目的在于防止機構(gòu)無序膨脹，人員無限增加，以精簡、科學(xué)、合理的原則配置職能、設(shè)置機構(gòu)和配備人員（劉霞，2010）。事業(yè)單位之所以要實行編制管理，主要是因為事業(yè)單位具有公益性，并由財政提供經(jīng)費。編制一方面是財政支付事業(yè)單位人員工資的依據(jù)，另一方面也具有身份管理的作用。假如事業(yè)單位的人員經(jīng)費不需要財政提供，那么編制就僅僅是一種身份的象征。因此，關(guān)于什么樣的事業(yè)單位應(yīng)該實行編制管理，第一要看公益性，第二看經(jīng)費來源。

據(jù)此，現(xiàn)行的非公益性事業(yè)單位，應(yīng)該取消編制直接轉(zhuǎn)制為企業(yè)，適應(yīng)企業(yè)管理制度。具有公益屬性但經(jīng)費可以通過市場渠道解決的，仍應(yīng)歸為事業(yè)單位，公益性項目仍可申請項目經(jīng)費，但可取消編制管理，不單獨列支人員經(jīng)費；所有人員實行崗位管理，同崗?fù)?，取消編?nèi)編外崗位差別；此類單位有權(quán)自行設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，有權(quán)根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要設(shè)置崗位，有權(quán)決定內(nèi)部分配形式和獎勵辦法，但需將機構(gòu)、崗位、獎勵分配形式等報主管部門備案，并主動接受主管部門的引導(dǎo)和監(jiān)督，保持公益屬性不偏離。對于從事公益性事業(yè)且不能通過提供公益性服務(wù)取得收入的單位，按公益性服務(wù)項目向財政申請經(jīng)費，經(jīng)費中單獨列支人員經(jīng)費；此類事業(yè)單位要加強編制管理，編制數(shù)量應(yīng)當(dāng)根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要進行調(diào)整，編制主管部門要及時研究并予以審批。

1．劉霞：《“編內(nèi)”“編外”：一樣工作兩樣人生》，載《決策探索》，2010年第2期，第17-18頁。

2．劉霞：《關(guān)于事業(yè)單位崗位管理問題研究》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報》，2005年第7期，第35-39頁。

3．劉曉蘇：《事業(yè)單位人事制度改革研究》，華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2009年。

4．劉昕：《人力資源管理》，人民大學(xué)出版社，2015年版。

5．李建鐘：《公共人事變革——干部人事制度改革論綱》，中國勞動出版社，2010年版。

6．李建鐘：《事業(yè)單位取消行政級別問題研究》，載《第一資源》，2012年第1期，第32-42頁。

7．李穎平：《關(guān)于事業(yè)單位改革》，河南省機構(gòu)編制資料匯編，2012年。

8．人力資源和社會保障部法規(guī)司：《人力資源和社會保障政策法規(guī)匯編（2014）》，中國勞動社會保障出版社，2015年版。

9．人事部工資保險福利司：《一九九三年機關(guān)、事業(yè)單位工資制度改革工作手冊》，人民出版社，1994年版。

10．人事部專業(yè)技術(shù)人員管理司：《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理政策問答》，中國人事出版社，2006年版。

11．張進軍：《淺析事業(yè)單位全面改革的頂層設(shè)計與微觀策略》，載《貴州社會科學(xué)》，2014年第6期，第89-93頁。

12．趙立波：《事業(yè)單位改革：十年回顧與展望》，載《學(xué)習(xí)時報》，2012年7月23日。

13．趙敏：《職員制構(gòu)想》，載《中國人事》，1995年第12期，第20-22頁。

■責(zé)編/張新新 E-mail：hrdxin@126.com Tel: 010-88383907

Evaluation and Suggestions on Personnel System Reform of China 's Public Institutions

Qi Shuhua
（Administrative Information Center, National Administration of Surveying, Mapping and Geoinformation of China）

This paper frstly briefy reviews the reform of personnel system in China's public institutions, and summaries the results of the reform in three stages. At the same time, it points out that the progress of personnel system reform in public institutions is small and no substantial breakthrough has been achieved because of the infuence of the traditional system. Firstly, the traditional management model of public institutions has not been broken. Secondly, fexible employment mechanism has not yet formed. Thirdly, rigid sector management system hindered the longterm development of public institutions. At last, the paper puts forward the ideas and directions of the reform in the future accordingly to the problems and diffculties.

Public Institutions; Personnel System; Position Management; Sector Management

齊書花，國家測繪地理信息局管理信息中心，經(jīng)濟師。電子郵箱：1016831258@ qq.com。