我國軍事院校法人地位及與學員法律關系的探討

程琛

(陜西師范大學教育學院，陜西 西安 710062)

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我國軍事院校法人地位及與學員法律關系的探討

程琛

(陜西師范大學教育學院，陜西 西安 710062)

[摘要]對我國軍事院校法人地位及其性質的確認，是軍事院校法制建設的重要問題。傳統(tǒng)觀念不贊成軍事院校使用法人概念。本文在深入剖析這種傳統(tǒng)觀念的基礎上，指出軍事院校法人地位的確認具有可行性，它們可歸類為軍內事業(yè)單位法人。文章?lián)诉M一步探討了軍事院校與學員的法律關系，并對學員權益救濟途徑進行了探索。

[關鍵詞]軍事院校法人地位學員法律關系

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.05.007

對軍事院校法人地位確認和法人治理結構的完善，是加強軍事教育法制化建設的重要問題，是一個涉及軍事法學、教育法學和教育管理學等多學科的綜合性課題。對這一問題的研究，有助于我們從更新的角度來理解院校內外部的各種關系，推動軍事教育的發(fā)展。

一、軍事院校的法人問題

傳統(tǒng)觀念認為，在牽涉軍事關系的軍事組織、團體不應使用“法人”的概念，而主張使用軍事機關或軍事單位。在這一觀念的影響下，軍事院校作為特殊的軍事組織，則理所當然沒有作為法人來考慮。考察這一觀念的根源，無非是基于如下理由：一是源于國防行為是國家行為的理論。所謂國家行為，特指涉及重大國家利益，具有很強的政治性，因而被排除在司法審查對象之外的統(tǒng)治行為，如國防行為和外交行為。這種行為往往是基于政治和策略上的考慮，允許其突破某些法律界限，司法機關事前事后都不宜加以干預，而且這些行為一般需要保密，這恰恰與司法程序的公開性原則相悖，講軍事院校的法人地位則無多大意義。二是因為軍事機關和軍事單位是戰(zhàn)爭的產物。它們是依照軍事法成立的、能獨立進行軍事活動的組織，而基于民法基礎所產生的法人則是商品經濟的產物，它是依照普通法成立的、能獨立進行民事經濟活動的團體和組織。而且，法人是民事法律關系和經濟關系的主體，而軍事組織則是軍事法律關系的主體?；诖?，普遍認為法人概念在軍事法律關系中使用是不妥當?shù)?。三是源于軍事院校的軍事性要求。軍事院校與其他軍事單位一樣，在對其實施管理時，要追求集中統(tǒng)一和高效率的管理價值，強調“下級服從上級”、“一切行動聽指揮”。如果強調軍校的法人地位，則必然要依法行使法人的各種權利，而軍事管理所要求的“令行禁止”及軍事首長的權威要受到影響，不利于院校的軍事性管理。四是認為軍事院校對其學員的管理是一種內部行政行為。依照這種觀念，推定出軍事院校與學員之間管理與被管理的關系可以排除法律保留原則，從而完全排除了從法人角度考慮軍事院校與學員的關系的可能性。

對以上觀點，我們可從以下幾方面來重新來認識：首先，要分清軍事院校的管理行為與國家行為的關系，即要回答軍事院校的相關行為是否都是國家行為的問題。實際上，軍事院校的行為并不都是涉及國防事務的國家行為，它還包括許多非國防事務的行為。一方面，在非戰(zhàn)時和日常管理工作中，軍隊院校有許多與國防事務不直接相聯(lián)的普通行政行為，如安排學員參加國家英語計算機等級考試，接受地方教育行政單位委托開展教育教學行為等；另一方面，國家普通教育法律法規(guī)也如同調節(jié)地方院校一樣調節(jié)著軍事院校的一般教育活動，比如按照《學位條例》授予學員學位，學員為提高自己的學歷參加地方自考等，這顯然不與國家行為直接相關。

其次，將“法人”概念局限于民事法律關系和經濟法關系主體是站不住腳的。這是因為，調整軍事院校行為的教育法律和軍事法律實質上是一種綜合性法律關系，是可以而且應當借用源于民法和經濟法中的“法人”概念的。實際上，在其他部門法學中，已經有學者引入了“法人”概念，如刑法學界使用的“法人犯罪”概念、行政法學界使用的“行政法人”概念等。即使是在軍事法律關系中，也客觀地存在著民事經濟和行政法律關系，而“軍內法人”的提法也在2001年最高人民法院做出的《關于軍事法院試行審理軍內民事案件問題的復函》當中出現(xiàn)。根據(jù)《復函》，所謂“軍內法人”是指在軍事編制序列內，有獨立的經費和銀行賬戶，能夠獨立承擔民事責任的軍內單位。依據(jù)我國民法通則規(guī)定精神，軍內法人組織的外延可以包括軍內機關法人、軍事事業(yè)單位法人和軍內團體法人。事實上，軍內早已有人提出“軍事機關可以是法人，并可以從軍師、團等不同層次劃為不同的法人，享有獨立民事權利和承擔民事義務”[1]。

再次，突出軍事院校的法人地位，不會影響軍事性管理的時效性，也無損于維護軍事的高度集中統(tǒng)一。因為軍事院校中貫徹的所謂“高度集中統(tǒng)一”，是在法治基礎上的高度統(tǒng)一。有學者指出：“軍事所需要的高度集中統(tǒng)一，必須依據(jù)國家法律和黨的絕對領導來實現(xiàn)，應該將院校的管理活動規(guī)范統(tǒng)一到國家的憲法法律和黨的路線方針政策上來?！盵2]我國的法律制度是充分反映了現(xiàn)代民主和社會進步的要求，依法治國、依法建軍也是文明進步的體現(xiàn)。因此，對軍事院校行為提出法制化要求，要求其建立法人地位，并使其自覺接受法律監(jiān)督，這可以作為新時期院校發(fā)展的一個革新點。同時，法人地位的確立也能夠有效維護軍事院校及其學員的合法權益。這樣做不僅不會削弱軍事院校領導的權威，降低軍事院校管理的效力，而且可以對軍事院校的管理及教育決策的合法性和科學性，以及院校妥善處理軍地、軍內關系提供法律依據(jù)。

二、軍事院校的法人性質

關于軍事院校的法人的性質問題，現(xiàn)有的普通法律和軍事法律沒有明確規(guī)定。我國普通等學校的法人資格的取得是由《教育法》規(guī)定，并根據(jù)法人分類將其定位于事業(yè)單位法人的。有的學者在論及機關和事業(yè)單位法人時，將各級軍事組織都歸入機關法人[3]。我們認為，作為一種特殊的軍事組織——軍事院校，也應該有其法人地位，它應當是軍內事業(yè)單位法人。因為從軍事院校設立和經費特點來看，它是依照法律設立的，即按照《中國人民解放軍組織編制管理條例》而設立的。而且它的經費是獨立的，是靠國家或國防經費撥款的，其法人資格的取得，則依據(jù)民法通則的規(guī)定不需要辦理法人登記，從成立之日起即具有法人資格。既然作為一個軍內事業(yè)單位法人，軍事院校的法律地位就非常特殊。一方面，軍事院校像其他民事主體一樣，享有普通的民事權利，也承擔一般的民事責任；另一方面，軍事院校與學員之間法律關系卻是非常復雜的，我們這里僅論及在國家普通教育法律法規(guī)和軍事教育法規(guī)下的軍事院校與學員的法律關系。

三、軍事院校與學員的法律關系

對于軍事院校與學員的法律關系的認識，歷來有兩種傳統(tǒng)觀念。

一種觀點認為，它是內部管理關系，即內部管理行為。其依據(jù)是，像軍事院校這樣的軍事組織，它與國家的行政單位截然不同。從我國當前的憲政體制來看，國家的行政權利與軍事權利是分立的，它們是不同的權利系統(tǒng)，因此軍事行政是私行政，它不屬行政法意義上的行政管理行為，僅只是作為國家軍事權利的一種實現(xiàn)形式而已[4]。據(jù)此，軍事組織中的管理，它的主體是軍事機構內部設立的諸如政治部門、后勤部門、軍事部門等不同的職能部門及其工作人員，指向的是內部的人事、訓練、裝備、軍事行動等工作中的人、財、物等因素，是對自身事務的管理。通俗地說，是自己對自己的管理。在此種情形下，軍事院校學員只是作為內部相對人的身份出現(xiàn)。正如部隊中軍官、文職人員一樣，只是服從和執(zhí)行者。軍事院校的首長作為行政首腦，擁有所有行政事務的決定權，可以隨時根據(jù)管理的需要發(fā)布命令，控制學員的一切行動，而不需要有法律的規(guī)定或受法律的限制。軍事院校對學員的一切處分措施，是軍事院校的內部處分，屬于內部行政行為，學員沒有不服從情況出現(xiàn)，不能對之提出復議或訴訟。

另一種觀點是受公法上“特別權力關系”理論的影響。所謂特別權力關系，在行政法學上，是相對于一般權力關系，基于公法上的特別原因、特定目的，在必要的限度內，以一方支配相對方，相對方應該服從為內容的關系[5]。在特別權力關系中，當事人關系的嚴重不平等。它允許特別權力者對對方設定各種必須履行的義務，如軍事組織中對軍人規(guī)定的種種紀律規(guī)定，機關指派公務員擔任任何行政職務等。另外，特別權力主體可以以內部規(guī)則的方式限制對方的基本權利。對這種限制，相對人有忍受的義務，故缺乏法律救濟途徑。軍事院校與其學員的關系就是基于這種特別權力關系的長期支配行為。通常，軍事院校可以制定內部規(guī)則來制裁學員，甚至可以將其開除出軍事院校，從根本上改變學員與軍事院校的法地位，而這一切不受司法的限制。

然而，軍事院校的行政行為是不是內部行政行為呢？從我國的目前憲政狀況來看，軍事組織是一種獨立的國家機關，它與國家最高行政機關不構成隸屬關系。從這個意義上講，軍事單位似乎不在國家行政機關之列。但是，諸如軍事院校這樣的軍事單位的確有行政行為，依法可以行使國家所賦予的部分行政行權力，這是確定無疑的。正如有專家指出的那樣，“在這一點上，與國家行政機關的其他具體職能部門沒有本質上的區(qū)別”[6]。比如軍事院校得以授權所進行的學位與學歷評定與頒發(fā)證書，顯然是一種外部行政行為。從軍事院校的教育權利來源來看，它來自于國家教育權利?！吨袊嗣窠夥跑娫盒＝逃龡l例》(以下簡稱《院校教育條例》)第四條規(guī)定：“軍隊院校教育是國家教育事業(yè)的重要組成部分，是培養(yǎng)軍事人才的基本途徑?！边@里可知，我國軍事教育權利是來自于國家教育體系，而軍事院校的教育權利只是國家教育權利在軍事領域的具體貫徹方式。既然這樣，那么通過軍事院校的行政管理來實現(xiàn)軍事教育權利的過程，實質是國家教育權利通過強制力在軍事領域內的實現(xiàn)，很顯然這是一種外部行政行為。

對于軍事院校與學員間的特別權力關系，由于它排除了法治行政原則的適用，因而受到現(xiàn)代行政法學的全面批判。許多學者認為，特別權力關系理論起源于19世紀末，這個昔日強調行政權優(yōu)越及完整性的理論，在二戰(zhàn)以后，其合法性及妥當性就面臨挑戰(zhàn)。為了保障人權，厲行法治，不應當漠視特別權力關系下的人民，如軍人、公務員等的基本權利[7]。既然這樣，對于軍事院校與學員間的特別權力關系，司法介入則是社會進步及社會民主與法制化建設提出的必然要求。對于涉及學員的基本權利，學員的身份變更，如招生、發(fā)放畢業(yè)證學位證、開除學員、勒令退學等重大的不行政行為必須按照“依法行政”、“法律保留”的原則，納入司法救濟的范圍，而對其他不影響學員法律地位改變的管理行為，包括對學員的紀律處分行為，則可依然納入特別權利關系的范圍，允許其排除在司法審查的范圍之外。

另外，從現(xiàn)實情況來看，軍校的教育活動受到軍事行政類法規(guī)的規(guī)范，同時也受到國家普通教育法規(guī)的規(guī)范，而教育法規(guī)也是歸屬行政法[8]。因此，軍事院校與學員之間的法律關系應是普遍的行政法律關系，而不單純是軍內行政法律關系。正像有些行政法學者所指出的，現(xiàn)代行政法規(guī)常借用其他法規(guī)中的概念，來類推適用于行政法律關系上[9]。因此，軍事院校與學員的關系也就是軍內事業(yè)單位法人作為行政主體與不行政相對人之間的關系。有人認為，法人是民法主體，不是行政主體。而實際上法人亦可成為行政主體，能獨立于任何自然人以自己的名義和身分參加行政法律關系。因為“當法人得到法律、法規(guī)授權的時候，行政法上的法人與民法上法人并無不同”[10]。軍事院校從事教育活動和管理行為，當然是依照軍事教育行政法規(guī)等規(guī)定的權限及國家地方教育法規(guī)的授權來實施的。

在這一關系中，軍事院校是個行政主體。一方面，因為它具有的軍事教育的公共利益，決定了其在行政法律關系中享有行政權利；另―方面，它所具所具有的公共負擔，決定了其在這一法律關系中負有行政義務，其權利是由軍事院校教育條例規(guī)定了的?！对盒＝逃龡l例》從第十五條至二十四條，均以院校各級機構的職權形式來論述的，院校的領導及領導機關享有相應的管理權利，這樣就對院校的教育權、政治領導權、教學權、人事權、學員管理權、后勤管理權等進行了細致規(guī)定。而它的義務則是以責任的形式表現(xiàn)出來的，對此《院校教育條例》按院校的管理機構等級對其進行了規(guī)定。除了這些軍事教育法規(guī)外，其他的軍事行政法規(guī)如《內務條令》、《政工條例》等，也詳細規(guī)定了院校作為行政主體的其他權利與義務。

在這里，學員則是行政相對人。然而，軍事教育法規(guī)和其他的軍事行政法規(guī)大量地規(guī)定了作為行政相對人的學員的大量義務，卻沒有規(guī)定學員所享有的權利?！对盒＝逃龡l例》第一條明確規(guī)定，該法規(guī)是根據(jù)《教育法》制定的。但是我們將此與教育法進行比較時就會發(fā)現(xiàn)，其受教育者的權利已經被全部略去。顯然，軍事教育法規(guī)的立法是深受軍事內部行政及特別權力關系觀念的影響，對學員的權利絲毫沒有給以重視。如果我們認為軍事院校與學員之間是行政法律關系，那么，學員就應在履行義務時享有作為相對人的權利，如行政保護權、隱私保密權以及學業(yè)成績和品行的補償權，獲得相應的學業(yè)證書、公正評價，完成規(guī)定的學位證書的權利，乃至“有權力就有救濟學員重大處分而學員不服時向有關部門提出申訴或依法提起訴訟的權利”。

在實踐當中，我們還會發(fā)現(xiàn)，在軍事院校內受國家地方教育法規(guī)調節(jié)的教育管理行為，存在著司法監(jiān)督的空白。由執(zhí)行這些教育法規(guī)而存在的違法行為及法律責任如何追究的問題，地方法院與軍事法院都沒有法律依據(jù)對其進行監(jiān)督，而往往只能以違紀論處。這一方面使軍事院校出現(xiàn)違法行為(如不按條件頒發(fā)學位學歷證書)得不到應有的依法懲處，另一方面，造成學員因權益受到損害而無法訴諸法律來獲得救濟。

四、軍事院校學員權益的法律救濟途徑構想

既然軍事院校與學員間構成行政法律關系，那么軍事院校內的行政執(zhí)法行為則是這種關系的體現(xiàn)。從法理角度講，只有行政行為的存在，才有行政救濟的可能。顯然，軍事院校是行政執(zhí)法行為的主體，它依照軍事行政法規(guī)、軍事教育法規(guī)和國家教育行政法規(guī)管理院校事務，這是客觀存在的事實。根據(jù)“有權力必然有救濟”的原理，這種行政行為應當具有可救濟性。軍事院校行政執(zhí)法權力的行使是以可能損害學員合法權益為前提的，因此，應當設立補救學員合法權益的途徑和渠道。然而，在現(xiàn)實當中，包括軍事院校行政執(zhí)法在內的所有軍事行政執(zhí)法行為，目前尚沒有完善的行政救濟制度。雖然個別法規(guī)如《紀律條令》規(guī)定了控告與申訴制度，但基于軍事行政具有隸屬性這一利害關系，所以從體制上很難保證控告與申訴后的結果的公正性。而其他救濟途徑如行政復議、行政賠償救濟和行政訴訟救濟，因為法條根本沒有提及，從而在司法實踐中完全被排除在外。究其原因，無非是受“兵不告官”的傳統(tǒng)觀念影響所致。因此，學員能否提起行政訴訟，達到行政救濟的終極結果，在理論和實踐上都是盲區(qū)。

近年來，軍內外許多法律學者紛紛從理論上探討軍事行政訴訟的可能性，指出“對于不屬于國家行為的軍事行政管理方面的具體行政行為當事人可以提起行政訴訟，即‘兵告官’，由法院依法審理”[11]。因為在非戰(zhàn)時和軍內日常管理工作中，軍事單位還有許多與國防事務不直接相聯(lián)的普通行政行為所產生的后果，不能一概認為是國防行為由國家負責而理應由做出該行政行為的軍事單位負責[12]。既然在軍事行政行為中有不同于國防行為的具體行政行為，那么毫無疑問，在軍內就應該有行政訴訟制度的效力屬地[13]。這些論述為事院校學員權益法律救濟制度提供了很好的思路，然而在實踐當中卻存在困難。最高人民法院1999年《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第6條規(guī)定：“專門人民法院、法廳，不受理行政案件，也不審查和執(zhí)行行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件?！睋?jù)此，軍事法院無法受理軍事教育領域內的行政訴訟，而將此類訴訟付諸于地方法院受理，則也是不可能的。

要保障學員在接受軍事教育時的合法權益，我們認為應從以下幾個方面有所突破：

一是逐步改變專門法院(軍事法院)不能受理軍事行政訴訟的現(xiàn)狀。盡管我國最高人民法院有專門法院不受理行政訴訟的司法解釋，而從法理角度來看，不能因為這一解釋得出軍內行政執(zhí)法行為不具有可訴性的結論。因為這一解釋只是對行政案件的管轄問題做出了司法解釋，即行政案件統(tǒng)一由普通人民法院管轄。因此這―司法解釋僅僅表明軍事法院不設行政審判來受理行政訴訟，卻不能表明軍事行政訴訟不存在也不能表明地方人民法院不能受理軍事行政案件[14]。而在實踐當中，―些專門法院，如海事法院已經逐步受理海事行政案件，軍事法院也受理軍內醫(yī)療、計量領域內的行政訴訟。由此可見這些都為軍事法院受理軍事教育領域內的無關乎國家行為的行政行為的訴也具有了有力的借鑒依據(jù)。同樣，對于那些受國家普通教育行政法規(guī)調整的軍事院校管理行為，也提供了可靠的司法監(jiān)督，防止當前普遍的諸如亂發(fā)學歷，學位證書，隨意接受地方委培學員的行為發(fā)生，同時，對已發(fā)生的此類違法行為的訴訟，也提供了具體的法院來受理，從而可避免無處可訴的現(xiàn)狀。

二是建立健全學員權益的配套救濟制度。其一是建立行政復議制度。軍事行政復議，是指軍事人員認為軍內行政執(zhí)法主體做出的軍事行政執(zhí)法行為。侵犯其合法權益，應依法請示法定的軍內行政復議機關重新審查。在我國軍事法律規(guī)范中，有關軍事行政復議制度的規(guī)定較為罕見。為此，軍內應盡快根據(jù)軍事特點解決軍事行政復議機關、軍事行政復議管轄等問題，其二是建立行政訴訟權制度。軍事行政訴訟權是指相對權是指相對人請求司法保護的權利。從法理角度講，有的學者認為“訴權是現(xiàn)代法制社會中第一制度性的人權”。“這種權利相對于其他法律上的人權而言是基礎性的，也是絕對的”[15]。因此，要保障學員的權益，最重要的是要明確賦予學員以行政訴訟權，這是當前軍事院校法制化建設必須突破禁區(qū)。

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(責任編輯：袁海軍)

On the Legal Status of the Military Colleges and Universities in China and Their Legal Relationship with the Students

CHENG Chen

(EducationCollege,ShanxiNormalUniversity,Xi'an,Shanxi710062,China)

Abstract：The confirmation of the corporation status and property of our military academies is important to construct the legal system. In the traditional sense, using concept of corporation in military academies is not approved. After deep research on the traditional sense, we hold that confirming the corporation status and property of our military academies is feasible. The corporation we mentioned should be classified as military institutions corporation. On the base of these, this paper analyzes the legal relationship between military academies and students, and then studies relief approach of student's rights and interests.

Key words:military academy; legal personality; students; legal relationship

[收稿日期]2015-11-23

[作者簡介]程琛(1990-)，女，內蒙古包頭人，陜西師范大學碩士研究生；研究方向：教育法學。

[中圖分類號]G520

[文獻標識碼]A

[文章編號]1005-5843(2016)05-0037-05