改革開放以來黨中央集體領導機制的創(chuàng)新及其特點

◎王春璽

◎任 嬋2

（1.三峽大學 馬克思主義學院，湖北 宜昌 443002；2.中央財經(jīng)大學 馬克思主義學院，北京100081）

改革開放以來黨中央集體領導機制的創(chuàng)新及其特點

◎王春璽1，2

◎任 嬋2

（1.三峽大學 馬克思主義學院，湖北 宜昌 443002；2.中央財經(jīng)大學 馬克思主義學院，北京100081）

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨從改革體制機制入手，在探索中不斷創(chuàng)新，建立了一整套相互銜接、相互聯(lián)系的黨中央集體領導機制體系：中央集體交接班機制、中央集體領導組織機制、中央集體學習機制、中央集體調(diào)研與咨詢機制、中央集體決策機制、中央集體監(jiān)督機制。這六大運行機制揭示了黨中央領導集體如何形成、中央集體領導體制為什么能夠運行、怎樣運行以及如何做出決策等奧秘。黨中央領導機制創(chuàng)新呈現(xiàn)出體系化、民主化、科學化、法治化、高效化等特點。按照“全面從嚴治黨”要求，這種領導機制的創(chuàng)新還將繼續(xù)。

中國共產(chǎn)黨；集體領導；領導體制；領導機制；從嚴治黨；民主協(xié)商

黨的十一屆三中全會以來，黨中央一直十分重視黨內(nèi)民主建設及其制度創(chuàng)新在推進中國特色社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)中的重大作用。1980年8月，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的講話中指出：“為了適應社會主義現(xiàn)代化建設的需要，為了適應黨和國家政治生活民主化的需要，為了興利除弊，黨和國家的領導制度以及其他制度，需要改革的很多?！保?］322建立集中、統(tǒng)一、民主、高效、有序的集體領導體制與機制體系是中國特色社會主義取得成功的根本保障。2012年11月，習近平在十八屆中共中央政治局第一次集體學習會議上強調(diào)了建立“制度體系”的重要性，他還提出“要堅持以實踐基礎上的理論創(chuàng)新推動制度創(chuàng)新”，為奪取中國特色社會主義新勝利提供更加有效的制度保障［2］。實踐證明，改革完善黨的領導體制、創(chuàng)新黨的領導機制是中國改革開放取得持續(xù)成功的關鍵因素。這就從政治上揭開了中國改革開放的“成功之謎”。

一、改革開放以來黨對中央集體領導運行機制的創(chuàng)新

改革開放以來，以鄧小平等為代表的中國共產(chǎn)黨人不斷進行領導機制創(chuàng)新，逐步建立了環(huán)環(huán)相扣的黨中央集體領導機制體系：中央集體交接班機制、中央集體領導組織機制、中央集體學習機制、中央集體調(diào)研與咨詢機制、中央集體決策機制、中央集體監(jiān)督機制。這六大運行機制揭示了黨中央領導集體如何形成、中央集體領導體制為什么能夠運行起來、怎樣運行、如何做出決策等奧秘。

（一）中央集體交接班機制的創(chuàng)立和發(fā)展

1956年，毛澤東曾有過中央集體交接班的設想和初步安排，但在實踐中沒有堅持下來。改革開放之初，鄧小平、胡耀邦等人主張廢除特定時期領袖個人指定接班人的做法，實行集體交接班。1980年，鄧小平在黨的十一屆五中全會上明確提出：“我們強調(diào)集體領導，這次講接班也是集體接班，這很好，很重要?！保?］282

集體交接班機制不能局限在中央政治局常委會集體交接班這樣一個層次，而應包括中央政治局常委會、中央政治局委員會和中央委員會等三個層次的集體交接班。黨中央集體交接班是指，黨的中央領導人到了規(guī)定的任期或退休年齡退下來，經(jīng)過廣泛的民主協(xié)商、民主推薦產(chǎn)生候選人，再經(jīng)由黨的全國代表大會、中央委員會全體會議的民主選舉程序產(chǎn)生新的中央領導集體［3］。中央集體交接班制度的運行主要有四大機制在起作用。

1.集體交班機制。通過廢除實際上存在的干部領導職務的終身制、建立退休制和任期制來實現(xiàn)。黨中央規(guī)定了老干部離休退休年齡的界限：擔任省部級干部，正職一般不超過65歲。黨的十六大立下了中央政治局常委“七上八下”（68歲的退下，67歲的還可以上）的規(guī)矩。黨的十七大以68歲為限正式成為原中央政治局常委不再當選的退休年齡。1982年通過的憲法明確規(guī)定了國家主席、國務院總理等國家領導人的任期：連續(xù)任職均不得超過兩屆［4］。黨的十三屆四中全會以后，黨的總書記連任最多不能超過兩屆已成為慣例。這種“年齡限制”為中國所獨創(chuàng)，黨和國家最高領導層每隔10年“定期更替”則借鑒了西方的任期制。

2.集體培養(yǎng)鍛煉機制。要成為黨中央領導人（中央政治局常委、中央政治局委員、中央委員），至少要經(jīng)過幾十年的培養(yǎng)和歷練。其中，1980年恢復設立的中央書記處在培養(yǎng)一個集體作為接班人方面發(fā)揮了巨大作用。正如葉劍英所說：“中央書記處是培養(yǎng)鍛煉黨的高級干部的場所?！保?］390“將來進入政治局和中央常委的同志，先在書記處工作一段時間，就比較容易駕輕就熟。”［5］390黨的十四屆、十五屆政治局常委大部分曾擔任過中央書記處書記。

3.集體選拔與考察機制。通過中央“兩委”（中央委員會、中央紀律檢查委員會）人選考察組在全國范圍內(nèi)對干部素質(zhì)進行全面、深入考察，在廣泛民主推薦的基礎上確定“兩委”預備人選。黨的十七大召開前，黨中央決定第一次在黨內(nèi)一定范圍民主推薦新提名為中央政治局組成人員預備人選。2012年5月，民主推薦預備人選的范圍由中央政治局提升到政治局常委會層面，在黨內(nèi)一定范圍就可新提名為十八屆中央政治局常委會組成人員預備人選進行了民主推薦。

4.定期民主選舉機制。黨的全國代表大會每五年舉行一次，其職權之一是選舉中央委員會。黨章還規(guī)定，黨的中央政治局、中央政治局常務委員會和中央委員會總書記，由中央委員會全體會議選舉［6］38。改革開放前，等額選舉在中共黨內(nèi)選舉中長期占主導地位。自《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》首次提出“差額選舉”之后，十三大通過的黨章進一步規(guī)定：黨的各級委員會的產(chǎn)生“可以直接采用候選人數(shù)多于應選人數(shù)的差額選舉辦法進行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進行預選，產(chǎn)生候選人名單，然后進行正式選舉”［7］275。也就是說，差額選舉有兩種方式：在正式選舉中實行差額選舉；在預選中實行差額選舉。黨的十三屆中央委員候選人和中紀委候選人在預選中實行了差額選舉。

（二）中央集體領導組織機制的恢復和發(fā)展

在黨中央，集體領導和個人分工的關系屬于組織問題，實際上就是在中央集體領導中如何處理個人與集體（或組織）的關系。既涉及中央領導集體或個人的權力，也涉及中央領導集體或個人的責任；既包括決策權、執(zhí)行權，也包括決策責任，既包括集體協(xié)作，也包括個人分工。

1956年黨的八大通過的黨章規(guī)定：“黨的各級組織實行集體領導和個人負責相結合的原則。”［7］220但在實踐中，這種原則有時落實較好，有時卻遭到破壞。

1980年8月，鄧小平指出：“各級黨委要真正實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。要明確哪些問題應當由集體討論，哪些問題應當由個人負責。重大問題一定要由集體討論和決定?！保?］341“集體決定了的事情，就要分頭去辦，各負其責，決不能互相推諉。”［1］341從這段話可以看出，鄧小平對集體領導的組織機制和程序的認識非常清晰，即會議討論集體決策—委員分工執(zhí)行。十二大通過的黨章也規(guī)定：“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要由黨的委員會民主討論，作出決定?！保?］261十六大通過的黨章進一步豐富了這一制度的內(nèi)涵：“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責?！保?］335

從黨的十六屆一中全會開始，正式形成了中央政治局常委分別代表全國人大、國務院、全國政協(xié)等黨和國家主要領導機構分工協(xié)作的政治格局。在中央政治局常委層面，中央集體領導組織機制體現(xiàn)為“集體分工協(xié)作機制”，即“中央政治局常委會成員從黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用出發(fā)，既分別代表不同機構、分管不同工作，同時又協(xié)調(diào)合力進行重大決策的運行機制”［8］。在中央政治局層面，中央集體領導組織機制也體現(xiàn)為集體領導和個人分工負責相結合。每個中央政治局委員或候補委員分管不同領域的工作，同時又在政治局會議上集體做出重大決策。黨的中央委員會層面與此類似。

（三）中央集體學習機制的創(chuàng)立和發(fā)展

1978年12月，鄧小平提出，黨的高級干部“一定要善于學習，善于重新學習”，幾百個中央委員“要帶頭鉆研現(xiàn)代化經(jīng)濟建設”［1］153?！耙晃迤辗ā逼陂g的1986年7月、“二五普法”期間的1994年12月，中央分別邀請專家為部分中央政治局委員舉辦法制講座。從此，在中央舉辦法制講座開始形成制度。從1994年到2002年，中央領導共參加了12次集體學法，每年一兩次。

2002年12月26日，黨的十六屆中央政治局進行了首次集體學習。2003年2月，胡錦濤在黨的十六屆二中全會上指出：“我們建立了中央政治局集體學習制度，并制定了今年全年的學習計劃，基本上每月安排一次?！保?］152這標志著中央領導集體學習制度正式確立。黨的十六大以后，學習的內(nèi)容也不再局限于法學范疇，涉及經(jīng)濟、政治、文化、歷史、科技、反腐、環(huán)保、衛(wèi)生、軍事等領域。中央集體學習的主體主要包括中央政治局常委、中央政治局委員兩個層次。黨的十六屆、十七屆中央政治局集體學習邀請的主講者大多來自高校、黨校、科學院、黨政機關研究室、軍隊院校及研究機構的學者，而在黨的十八屆中央政治局的集體學習中，出現(xiàn)了多位部委級官員擔任講師的現(xiàn)象。根據(jù)公開資料顯示，黨的十六屆、十七屆中央政治局分別舉辦了44次、33次集體學習。從2012年11月17日到2015年7月31日，黨的十八屆中央政治局共進行了25次集體學習。

中央集體學習機制對于決策而言，其功能主要體現(xiàn)在：最大限度地凝聚學者的集體智慧，為中央決策提供最新信息；在學習過程中凝聚委員思想，以達成“決策共識”；有利于提高中央領導集體的理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新能力。正如謝春濤所說：“每次集體學習，黨的總書記一般都要發(fā)表講話，闡述他對這個問題的見解和主張，這里往往暗含著中央高層對這個領域的新思路和新考慮。”［10］

（四）中央集體調(diào)研與咨詢機制的創(chuàng)立和發(fā)展

注重調(diào)查研究是中國共產(chǎn)黨的傳統(tǒng)。毛澤東早在1930年就提出了“沒有調(diào)查，沒有發(fā)言權”［11］的著名論斷。1993年，江澤民指出：“沒有調(diào)查就更沒有決策權?！保?2］這就將調(diào)查研究的地位上升到?jīng)Q定決策成敗的高度。

中央集體調(diào)研在實踐中不斷制度化、程序化。中央辦公廳2010年印發(fā)的《關于推進學習型黨組織建設的意見》規(guī)定：“建立健全調(diào)查研究制度，省部級領導干部到基層調(diào)研每年不少于30天?！保?3］2011年，習近平進一步指出：“對本地區(qū)、本部門事關改革發(fā)展穩(wěn)定全局的問題，應堅持做到不調(diào)研不決策、先調(diào)研后決策。提交討論的重要決策方案，應該是經(jīng)過深入調(diào)查研究形成的，有的要有不同決策方案做比較。特別是涉及群眾切身利益的重要政策措施出臺，要采取聽證會、論證會等形式，廣泛聽取群眾意見［14］。這實際上規(guī)定了“先調(diào)研后決策”的程序：調(diào)查研究—形成兩個以上決策方案—提交會議討論并集體決策。

黨中央還逐步創(chuàng)立了包括智庫專家咨詢、中共黨員和黨代表咨詢、民主黨派和群眾團體協(xié)商咨詢等在內(nèi)的全面的決策咨詢機制。1986年7月，萬里在全國軟科學研究工作座談會上的講話中首次明確提出要建立完善的決策咨詢系統(tǒng)問題［15］。2000年12月，江澤民提出：“凡屬重大決策，都應該先由決策咨詢機構進行研究論證，廣泛聽取專家意見，在多種方案中選擇最佳方案，努力實現(xiàn)領導決策與專家輔助決策相結合。”［16］166-1672009年，黨的十七屆四中全會在黨的歷史上首次提出“建立健全黨內(nèi)事務聽證咨詢”制度［17］。2012年，黨的十八大提出：“把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強民主協(xié)商實效性?！保?8］2013年11月，黨的十八屆三中全會提出：“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。”［19］

當然，黨中央集體調(diào)研機制與咨詢機制在實踐中很難截然分開，二者共同服務于黨中央的集體決策，為其提供真實、全面、及時的信息。

（五）中央集體決策機制的創(chuàng)立和發(fā)展

1943年3月，中共中央政治局會議通過的《中央關于中央機構調(diào)整及精簡的決定》指出：對中央書記處“會議中所討論的問題，主席有最后決定之權”［20］。主席制及主席的“最后決定權”一直延續(xù)到新中國成立之后。鄧小平曾深刻反思：1958年以后，“黨內(nèi)討論重大問題，不少時候發(fā)揚民主、充分醞釀不夠，由個人或少數(shù)人匆忙做出決定，很少按照少數(shù)服從多數(shù)的原則實行投票表決”［1］330。

改革開放以后，黨中央決策機制創(chuàng)新主要體現(xiàn)為“集體決策”和“票決制”。中央集體決策是指，在中央決策過程中凡屬重大問題不是由個人或少數(shù)人決定，而是由中央領導層集體討論做出決定。十三大報告還提出，“適當增加中央全會每年開會的次數(shù)，使中央委員會更好地發(fā)揮集體決策作用”［21］51。至于哪些重大問題需要集體討論決定？1996年，十四屆中紀委第六次全會提出了“三重一大”制度，即“認真貫徹民主集中制原則，凡屬重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用，必須經(jīng)集體討論作出決定”［22］?！捌睕Q制”即重大問題的決策真正按照一人一票、少數(shù)服從多數(shù)的原則進行投票表決。十二大通過的黨章規(guī)定：“黨組織討論決定問題，必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。對于少數(shù)人的不同意見，應當認真考慮。”［7］263這就是少數(shù)服從多數(shù)與尊重少數(shù)相結合的原則。十三大修改的黨章增加了一句：“決定重要問題，要進行表決?！保?］275以中央政治局常委會決策為例，1982年后，由于中央以總書記制代替了主席制，總書記作為中央政治局常委之一只有一票表決權，不再享有主席那樣的“一票否決權”。

黨中央決策機制的創(chuàng)新還體現(xiàn)為規(guī)范了中央集體決策的程序。黨的十六大要求各級決策機關都要完善重大決策的規(guī)則和程序，“建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性”［16］556。2011年3月，黨的十一屆全國人大第四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》在行政決策程序中增加了“風險評估、合法性審查”［23］等環(huán)節(jié)。該決策程序?qū)χ泄颤h內(nèi)集體決策也是適用的。黨的十八大在決策機制和程序中又增加了“決策問責和糾錯制度”［18］等環(huán)節(jié)。總之，社會公示、社會聽證—專家咨詢—決策論證—風險評估、合法性審查—集體討論決定—決策問責，共同構成了一個環(huán)環(huán)相扣的集體決策過程。

（六）中央集體監(jiān)督機制的創(chuàng)立和發(fā)展

1.建立了黨的全國代表大會對中央委員會、中央委員會對中央政治局的監(jiān)督制度。根據(jù)黨章規(guī)定，黨的全國代表大會—中央委員會—中央政治局—中央政治局常委會，是逐級領導的關系，因此，從權力來源和授權上講，下級必須向上級負責并接受上級的監(jiān)督。中央委員會要接受黨的全國代表大會的監(jiān)督。十二大通過的黨章規(guī)定：黨的全國代表大會具有“聽取和審查中央委員會的報告”的職權。十三大報告首次提出，“建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會定期報告工作的制度”［21］51。2003年10月，胡錦濤在黨的十六屆三中全會上首次代表中央政治局向中央全會報告工作。這在事實上將“報告工作”定性為“述職”性質(zhì)，“其核心是要表明，中央政治局要就自身履行職責的情況，主動向中央全會匯報，以此接受全黨的監(jiān)督”［24］。“中央政治局向中央委員會全體會議報告工作”先后被寫進了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和十七大、十八大通過的黨章。這就從黨規(guī)黨法角度強化了中央委員會對中央政治局的集體監(jiān)督作用。這是黨的監(jiān)督機制的重大創(chuàng)新。

2.建立了黨的中央紀律檢查委員會（以下簡稱“中紀委”）對中央委員會、中央政治局及其常委會的監(jiān)督制度。黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是誰？2003年12月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人?！保?］658在中央層面的重點對象包括中央委員、中央政治局委員甚至政治局常委。由誰來監(jiān)督？黨的十八屆三中全會指出：各級紀委要“加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機關作用?！保?9］在中央一級，由中紀委來監(jiān)督同級的中央委員會、中央政治局及其常委會的成員。

對中央領導集體進行監(jiān)督的主要方式包括兩種：一是中紀委“根據(jù)工作需要，可以向中央一級黨和國家機關派駐黨的紀律檢查組或紀律檢查員，紀律檢查組組長或紀律檢查員可以列席該機關黨的領導組織的有關會議”［6］56。這種監(jiān)督有助于發(fā)現(xiàn)中央領導在重大決策中執(zhí)行民主集中制的狀況。二是中央巡視組開展巡視。1996年，中紀委將中央巡視制度作為加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度之一正式確立起來。2015年8月，新修訂的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定了中央巡視組的巡視對象和范圍：“中央部委領導班子及其成員，中央國家機關部委、人民團體黨組（黨委）領導班子及其成員”，“省、自治區(qū)、直轄市黨委和人大常委會、政府、政協(xié)黨組領導班子及其成員”等［25］。省部級領導班子中包括中央委員（或中央候補委員）和部分中央政治局委員。

二、中共中央領導機制創(chuàng)新的主要特點

（一）黨中央領導機制呈現(xiàn)出體系化的特征

黨內(nèi)民主最本質(zhì)意義在于黨組織的全體黨員、黨員選出的黨代表或黨代表選出的黨委會及其常委會，集體決定黨內(nèi)各項事務。正如習近平所說，黨內(nèi)民主“實質(zhì)是按照黨章的規(guī)定在黨內(nèi)生活中實現(xiàn)黨員人人平等，并且共同參與討論、決定和管理黨內(nèi)事務”［26］。以集體決定為主要方式的集體領導是黨內(nèi)民主的本質(zhì)要求。為什么中國共產(chǎn)黨對集體領導在理論上已認識到，具體制度也建立了不少，但實踐中卻難于落實？其關鍵就在于沒有將一系列的具體制度、規(guī)范環(huán)環(huán)相扣地連接起來，構成相互制約、相互協(xié)調(diào)的集體領導體制機制體系。換言之，只有形成了以民主集中制為核心的集體領導體制機制體系，才能保證集體領導的充分實現(xiàn)。

領導體制和領導機制之間是什么關系？簡言之，領導體制通過領導機制來運轉(zhuǎn)，領導機制以領導體制為依托，二者不可分割。黨中央集體領導體制必須有科學合理的運行機制來保證其操作性，也就是讓具體的制度、規(guī)則之間環(huán)環(huán)相扣地連接起來，形成一個具有內(nèi)在關聯(lián)的整體。黨中央集體領導機制實際上是黨中央集體領導體制運轉(zhuǎn)的動態(tài)過程和形式。只有形成了相互制約又相互協(xié)調(diào)的集體領導機制體系，集體領導體制才能真正運行，并產(chǎn)生預期效果。

改革開放以來，黨創(chuàng)立了什么樣的黨中央集體領導體制與機制體系？

中國共產(chǎn)黨通過體制改革和制度創(chuàng)新，基本形成了中央集體領導體制的基本框架：一是廢除了中央主席制及主席的“最后決定權”，建立了中央總書記制度，恢復了中央政治局常委會的集體領導體制［27］；二是恢復和完善了黨的全國代表大會、中央委員會、中央政治局委員會等層次的集體領導體制；三是建立了中央顧問委員會制度，重建了中央紀律檢查委員會制度和中央書記處制度。

黨中央領導機制體系化表現(xiàn)為：黨逐步建立了由六大運行機制構成的比較完備的黨中央集體領導機制體系。一方面，中央集體交接班機制（即黨中央領導集體上屆與下屆的交接）屬于中央集體領導運行機制的范疇，因為它解決了新的中央領導集體如何形成的問題；另一方面，黨中央集體領導體制的實際運行主要體現(xiàn)為五大運行機制：中央集體領導的組織機制、中央集體學習機制、中央集體調(diào)研與咨詢機制、中央集體決策機制、中央集體監(jiān)督機制。從中央集體組織內(nèi)分工協(xié)作到中央集體學習、中央集體調(diào)研咨詢，再到中央集體決策、中央集體監(jiān)督，構成一個完整的集體領導運行過程。這就從制度上解決了黨中央集體領導體制為什么能夠運行起來、怎樣運行以及如何做出決策等問題。

（二）黨中央領導機制呈現(xiàn)出民主化、科學化的特征

1978年12月，鄧小平提出了“使民主制度化、法律化”［1］146問題。1986年7月，萬里在全國軟科學研究工作座談會上的講話中明確提出決策科學化、民主化問題［15］。1987年，“黨的決策的民主化和科學化”被寫進黨的十三大報告。此后，歷次全國黨代會報告都強調(diào)，要“推進決策科學化、民主化”。

黨中央領導機制民主化的趨勢，體現(xiàn)為由少數(shù)人決策向集體領導、集體決策轉(zhuǎn)變。十二大通過的黨章明確規(guī)定：“任何黨員不論職務高低，都不能個人決定重大問題；如遇緊急情況，必須由個人作出決定時，事后要迅速向黨組織報告。不允許任何領導人實行個人專斷和把個人凌駕于組織之上?！保?］263凡屬事關國家和社會發(fā)展全局的重大決策，視其重要程度，分別由中央政治局常委會議、中央政治局會議、中央全會、黨的全國會議、黨的全國代表大會討論決定。

黨中央領導機制科學化的趨勢，體現(xiàn)為從經(jīng)驗決策向科學決策轉(zhuǎn)變。黨中央決策逐步減少了領導人憑經(jīng)驗決策的方式，在把握決策規(guī)律的基礎上建立健全了科學的決策機制，建立健全了公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查和集體討論決定的決策程序。第一，決策程序更加科學。十六大通過的黨章規(guī)定：“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定?！保?］335這就規(guī)定了黨委內(nèi)部的決策原則、決策方法和程序。正如胡喬木所說，“由會議作出集體決定是一種法定的程序”［28］。此外，中央集體調(diào)研與咨詢機制保證了決策信息的科學性，決策問責和糾錯制度則保證了即使出現(xiàn)決策失誤也能得到及時糾正。第二，科學制定了不同層次會議的工作規(guī)則。1987年，黨的十三大后召開的首次政治局會議通過了中央政治局、政治局常委會的工作規(guī)則等。2002年12月，中央政治局會議通過了十六屆中央政治局工作規(guī)則。中央的議事規(guī)則對哪些問題應該由中央政治局常委會討論、中央政治局會議討論或者中央全會討論以及會議討論的程序，都有著明確的規(guī)定。

（三）黨中央領導機制呈現(xiàn)出法治化特征

黨中央領導機制的法治化，主要體現(xiàn)為依法更替、依法決策和依法改革等。

1.中央領導層依法有序更替。江澤民、胡錦濤分別在任職國家主席十年之后卸任，“其意義在于憲法有明文規(guī)定的國家主席連續(xù)任職不得超過兩屆的正式制度得到遵從，而黨章沒有明文規(guī)定黨的總書記的任職期限，經(jīng)此創(chuàng)制形成連續(xù)任職不得超過兩屆即‘十年換屆’的慣例，從而使中共提出的‘依法治國首先是依憲治國’的承諾在最高權力交接的層面得以落實”［29］。2014年9月，習近平提出了評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的八條標準，其中第一條就是“主要看國家領導層能否依法有序更替”［30］。用這條標準來衡量，黨中央領導層依法有序更替在中國已經(jīng)實現(xiàn)。這一點在黨的十六大、十八大上表現(xiàn)最為明顯。

2.中央領導集體依法決策。十二大通過的黨章規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！保?］257黨的十八屆四中全會提出要健全依法決策機制?！鞍压妳⑴c、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交討論”［31］。依法決策包含兩層含義：一是對決策的項目內(nèi)容本身進行合法性審查，檢查其是否與現(xiàn)行國家法律相違背；二是所有的決策過程都必須嚴格遵守決策的法定程序?！耙婪ㄗ坟煛币矊儆谝婪Q策范疇。黨的十八屆四中全會提出：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。”［31］依法決策還體現(xiàn)為“依法改革”，即黨中央關于改革的決策也必須依法做出。2014年2月，習近平在主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議時強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。中央改革決策也要依法做出。黨的十八屆四中全會提出“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)”［31］。

（四）黨中央領導機制呈現(xiàn)出高效化的特征

改革開放以后，中國特色領導制度的最大優(yōu)勢就是決策效率高。這是因為，與西方那種“分散多核的權力中心”不同，中國的權力中心只有一個，那就是中國共產(chǎn)黨。中國共產(chǎn)黨在中國的執(zhí)政黨、政府、人大等權力結構中居于主導地位，始終發(fā)揮著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用”，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。在中國，只有中國共產(chǎn)黨這樣一個權力中心，就意味著不會像西方的立法、行政、司法等權力部門之間那樣“互相牽扯，議而不決，決而不行”，決策效率低下。正如鄧小平所說：“民主集中制也是我們的優(yōu)越性。這種制度更利于團結人民，比西方的民主好得多。我們做某一項決定，可以立即實施?！保?2］257

中國共產(chǎn)黨是中國的權力中心，而黨的中央領導集體又是中國共產(chǎn)黨的領導核心。黨的中央領導集體（中央委員會、中央政治局及其常委會）負責討論并決定黨的重大問題。由七人組成的中央政治局常委會（注：十六屆、十七屆常委會均由九人組成）一般一至兩周召開一次，其決策及其執(zhí)行非常高效。1989年9月，鄧小平在談到黨中央領導集體的工作方法時談道：“屬于政策、方針的重大問題，國務院也好，全國人大也好，其他方面也好，都要由黨員負責干部提到黨中央常委會討論，討論決定之后再去多方商量，貫徹執(zhí)行?！保?2］319這就是說，中央政治局常委會負責黨和國家重大問題的決策，國務院和地方行政部門負責決策的執(zhí)行，黨章“四個服從”的要求保證了這種決策的高效。

改革開放以后，黨中央逐步改變了權力過分集中的狀況。但在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，又出現(xiàn)了“九龍治水”式的各自為戰(zhàn)現(xiàn)象和“號令不出中南?！钡默F(xiàn)象。在向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的中國，一個權力相對集中、具有政治權威的中央決策體制是必要的。因為中國正處于轉(zhuǎn)型的關鍵階段，中國政治制度不同于發(fā)達國家的常態(tài)政治，常態(tài)政治需要制度性分權，而中國的轉(zhuǎn)型期則屬于非常態(tài)政治，需要運用更有效率的“看得見的手”，包括黨和政府去推動改革進程，發(fā)揮集權統(tǒng)籌功能，才能避免“號令不出中南?！钡默F(xiàn)象出現(xiàn)。

為此，黨中央進行了領導機制創(chuàng)新，將領導全國改革的權力適度集中。即，由黨中央領導集體負責改革的重大決策，由中央全面深化改革領導小組負責落實黨中央關于改革的一系列重大決策。2013年12月30日，黨中央政治局會議決定成立由習近平總書記擔任組長的中央全面深化改革領導小組。習近平解釋了成立“中央深組”的原因：全面深化改革“需要建立更高層面的領導機制和工作機構。全會決定提出，中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。這是為了更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，保證改革順利推進和各項改革任務落實”［33］。由于全面深化改革領導小組本身是一個超脫于現(xiàn)有的各個部委辦和各個地區(qū)的機構設置之上的、高層的權威的改革領導機構，權力相對集中，有助于提高中央決策和執(zhí)行的效率。

盡管黨中央領導機制創(chuàng)新呈現(xiàn)出上述特點，不過，按照“全面從嚴治黨”的新要求，黨中央領導機制今后還需在實踐中進一步探索創(chuàng)新。例如，在集體交接班過程中，如何在黨中央正式選舉中實行差額選舉并逐步擴大差額選舉的比例；在中央集體決策中，如何充分發(fā)揮黨的全國代表大會和中央全會的作用；如何推進依法決策，使決策程序更加規(guī)范透明；中央全面深化改革領導小組如何在黨中央領導下正確行使權力；如何在中央既保持權力適度集中又能避免領袖個人專斷；如何加強對中央政治局及其常委會的監(jiān)督；如何在黨中央層面實行政治問責制和責任追究制，等等。

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［33］習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明［N］.人民日報，2013-11-16（001）.

（責任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2016）02-0021-06

2015-12-28

國家社會科學基金重大項目“習近平總書記全面從嚴治黨重要思想研究”（15ZDA004）；教育部“新世紀優(yōu)秀人才支持計劃”資助項目“用中國話語解讀當前中國的社會矛盾問題研究”（NCET－12－0989）

王春璽（1969—），男，湖北枝江人，法學博士，“楚天學者計劃”特聘教授；教授，從事黨內(nèi)民主問題研究。任嬋（1990—），女，河北石家莊人，碩士研究生，從事中國經(jīng)濟發(fā)展道路研究。